IV SA/Wr 166/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Anna Rudzińska po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale IV w dniu 9 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi M. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odroczenia terminu płatności nienależnie pobranych świadczeń . I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą; II. przyznaje adw. B. W. kwotę 590,40 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt i 40/100) złotych w tym 23 % VAT od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym. Przedmiotem skargi M. Ż. (skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], oparta na podstawie art. 6 pkt 16, art. 37, art. 98 i art. 104 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 2174), ustawa. Utrzymała ona w mocy decyzję Z-cy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] (MOPS) w przedmiocie odroczenia terminu płatności do czasu opuszczenia przez skarżącego aresztu śledczego. W uzasadnieniu decyzji ostatecznej organ odwoławczy stwierdził, że decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] orzekł w sprawie ustalenia wysokości nienależnie pobranego świadczenia przez skarżącego we wrześniu 2016 r. w formie zasiłku stałego na kwotę 281,92 zł oraz zobowiązania do jego zwrotu na konto bankowe Ośrodka w terminie do 25 stycznia 2017 r. Decyzja ta została podjęta na skutek informacji o przebywaniu strony w Areszcie Śledczym w L. od 17 września 2016 r. Organ cytując art. 13 ust. 2 ustawy, który stanowi, że "Osobie tymczasowo aresztowanej zawiesza się prawo do świadczeń z pomocy społecznej oraz za okres tymczasowego aresztowania nie udziela się świadczeń" ustalił, iż właściwa wysokość zasiłku stałego jaką powinien otrzymać skarżący wynosi 322,08 zł (za okres od 1 września 2016 r. do 16 września 2016 r. tj. 16 dni). Natomiast strona pobrała zasiłek w wysokości 604 zł tj. za cały miesiąc. Zatem pobrany zasiłek stały w wysokości 281,92 zł również za pozostałe dni miesiąca września tj. od 17 września 2016 r. do 30 września 2016 r. są świadczeniem nienależnie pobranym i podlegają zwrotowi. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie podnosząc, iż wolą jego było umorzenie należności. W następstwie tego decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] orzekł o odroczeniu terminu płatności do czasu opuszczenia przez skarżącego aresztu śledczego. Organ stwierdził, iż w dniu 16 grudnia 2016 r. odbyła się rozprawa sądowa i decyzją Sądu skarżący nadal ma przebywać w Areszcie Śledczym w L. jako osoba tymczasowo aresztowana do 17 marca 2017 r. Mając na uwadze fakt, iż w chwili obecnej strona jest osobą tymczasowo aresztowaną i nie posiada dochodu, który mógłby przeznaczyć na spłatę należności organ powołując się na art. 104 ust 4 ustawy odroczył termin płatności do czasu opuszczenia przez skarżącego aresztu śledczego. W odwołaniu skarżący wniósł o całkowite zwolnienie ze spłaty kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Wskazał, iż z kwoty zasiłku stałego w wysokości 604 zł płaci alimenty w wysokości 300 zł, natomiast za resztę pieniędzy opłaca rachunki, choć kwota, która pozostaje nie zabezpiecza spłaty wszystkich rachunków. Wobec powyższego prosi o całkowite umorzenie kwoty należnej do spłaty. Kolegium stwierdziło, iż przedmiotem sporu pozostaje zasadność odmownego załatwienia wniosku skarżącego, którego żądaniem było umorzenie należności świadczeń nienależnie pobranych w wysokości 281,92 zł, a orzeczenie o odroczeniu terminu spłaty tych należności. Materialnoprawną podstawę wydania skarżonej decyzji w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 104 ust 4 ustawy, który stanowi, iż w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Wskazać należy, iż organ pierwszej instancji rozpoznając zgłoszony przez odwołującego wniosek działał w ramach tzw. uznania administracyjnego. Użyte, bowiem przez ustawodawcę sformułowanie "może" wskazuje, że przepis ten pozostawia do uznania organu istnienie lub nieistnienie w konkretnej sprawie okoliczności, uzasadniających umorzenie nienależnie pobranych świadczeń czy też odroczenie terminu ich spłaty. Podkreślenia jednak wymaga, że nie może to oznaczać dowolności rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji musi być poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie przesłanek uzasadniających jak w niniejszej decyzji odroczenia terminu spłaty nienależnie pobranych świadczeń - z zachowaniem wymogów proceduralnych, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Tylko po spełnieniu takich warunków podjęta decyzja może być uznana nie za decyzję dowolną, lecz mieszczącą się w granicach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne wyraża się bowiem nie w swobodzie oceny istnienia w stanie faktycznym przesłanek odroczenia terminu spłaty, ale w możliwości negatywnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia nawet w sytuacji ich istnienia (por. wyrok NSA z 16 lutego 2011 r., sygn. II GSK 302/10). W tym też kontekście należy wskazać, że zadaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie jest ustalenie czy organ I instancji w sposób wyczerpujący podejmując rozstrzygnięcie o odroczeniu terminu płatności do czasu opuszczenia przez stronę aresztu śledczego zgromadził i rozpatrzył materiał dowodowy oraz czy przy ocenie zgromadzonych dowodów nie została przekroczona zasada ich swobodnej oceny. W ocenie Kolegium wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo prowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej - zwłaszcza - szczegółowym ustaleniem stanu faktycznego. Natomiast ocena pod kątem kryteriów słuszności i celowości prowadzona jest wyłącznie w zakresie - czy organ I instancji nie przekroczył granicy uznania administracyjnego. Nie może, bowiem budzić wątpliwości, że podejmowanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności i arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2009 r., I OSK 1535/08). Wskazać także należy, że wobec brzmienia art. 104 ust. 4 ustawy nie może również budzić wątpliwości, że rozstrzygnięcie organu winno było zostać poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie sytuacji rodzinnej i dochodowej wnioskodawcy oraz jej analizą z zachowaniem wymogów proceduralnych przewidzianych w przepisach k.p.a. Analiza akt administracyjnych sprawy, jak również treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ pierwszej instancji biorąc pod uwagę, że strona jest osobą tymczasowo aresztowaną i nie posiada dochodu na spłatę należności, co niewątpliwie stanowi istotną, o ile nie najistotniejszą okoliczność przy ustalaniu sytuacji dochodowej skarżącego prawidłowo w ocenie Kolegium zastosował możliwość odroczenia terminu płatności. Dodać bowiem należy, że w toku rozpoznawania sprawy dotyczącej zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, organ obowiązany jest do jednoczesnego zbadania, czy nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu. Należy więc ustalić, czy w odniesieniu do strony prowadzonego postępowania można twierdzić o występowaniu przypadku szczególnego, przejawiającego się zwłaszcza tym, że żądanie zwrotu świadczeń stanowiłoby dla niej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy. Na tę chwilę z uwagi na przebywanie M. Ż. w Areszcie Śledczym w L. nie jest możliwe ustalenie czy faktycznie odwołujący po opuszczeniu aresztu będzie miał możliwość spłaty kwoty nienależnie pobranego świadczenia, zatem zasadnie zastosowano instytucję odroczenia terminu spłaty należności. Niedomaganie się od skarżącej zwrotu kwoty nienależnie pobranych świadczeń, naruszałoby w sposób rażący nie tylko interes fiskalny Państwa, ale i wartości wspólne dla całego społeczeństwa, takie jak sprawiedliwość społeczna i zaufanie obywateli do organów władzy. Społeczeństwo i jego obywatele muszą żyć w przekonaniu, że organy Państwa dbają o to, aby pieniądze publiczne były wykorzystywane w sposób zgodny z ich przeznaczeniem i otrzymywały je wyłącznie osoby uprawnione lub - w wyjątkowych przypadkach, również osoby nieuprawnione (wobec umorzenia świadczeń nienależnie pobranych), ale znajdujące się w zupełnie wyjątkowej sytuacji, których twierdzenia nie wzbudzają jakichkolwiek wątpliwości co do ich zgodności z prawdą i które w pełni wykorzystują wszystkie swoje możliwości i uprawnienia do poprawy sytuacji finansowej swojej rodziny. W przeciwnym wypadku należałoby uznać, że instytucje odpowiedzialne nie wykonują swoich ustawowych obowiązków i marnotrawią środki publiczne, co oczywiście naruszałoby rażąco interes społeczny. (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 lutego 2012 r. IV SA/Wr 869/11). Końcowo Kolegium wskazuje, iż słusznie organ pierwszej instancji odroczył termin płatności, natomiast nic nie stoi na przeszkodzie aby skarżący po opuszczeniu Aresztu Śledczego w L. w przypadku kiedy, pomimo pełnego zaangażowania swoich sił i możliwości, nie będzie mógł dokonać zwrotu kwoty 281,92 zł nienależnie pobranego zasiłku stałego wystąpił z kolejnym wnioskiem o umorzenie tej kwoty lub też rozłożenie tej należności na dogodne raty. W skardze skarżący wyjaśnił, że zasiłek stały w kwocie 604 zł jest jego jedynym stałym dochodem z tytułu niepełnosprawności. Z tej kwoty przeznacza 300 zł na alimenty i opłaca rachunki za mieszkanie. Pomaga mu rodzina gdyż zasiłek nie starcza już na wyżywienie. Kolegium wskazuje, że po opuszczeniu aresztu śledczego może wystąpić z kolejnym wnioskiem o umorzenie nienależnie pobranego zasiłku stałego. Jest to bezcelowe skoro można go już teraz umorzyć gdyż żądanie zwrotu świadczeń stanowiłoby nadmierne obciążenie lub niweczyłoby skutki udzielonej pomocy. Po opuszczeniu aresztu (czas nieznany), nim otrzyma zasiłek stały upłyną cztery tygodnie: zakładając, że miałby zwrócić około 300 zł jak ma się utrzymać z pozostałych 300 zł. Nigdy tego nie zwróci gdyż najzwyczajniej nie będzie miał z czego zwrócić. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z powodów przedstawionych w uzasadnieniu decyzji ostatecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W istocie rzeczy organy orzekające w obu instancjach nie załatwiły sprawy administracyjnej wszczętej przez skarżącego po wydaniu przez MOPS decyzji z dnia 27 września 2016 r. w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia w postaci zasiłku stałego wypłaconego we wrześniu 2016 r. Decyzją tą MOPS orzekł, iż kwota 281,92 zł jest świadczeniem nienależnie pobranym i ustalił zwrot tej kwoty do dnia 25 stycznia 2017 r. Pismem z dnia 3 października 2016 r. skierowanym do MOPS skarżący tłumacząc, że nie jest pozbawiony wolności, a tymczasowo aresztowany, wniósł o umorzenie "tego postępowania". Kolejnym pismem z dnia 17 października 2016 r. do SKO w J. G. skarżący wniósł o zwolnienie "ze zwrotu kwoty 281,92 zł gdyż nie ma jak zwrócić tych pieniędzy". Pismem z dnia 24 listopada 2016 r. SKO przesłało powyższy wniosek skarżącego MOPS, jako organowi właściwemu w I instancji, "do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia należności podlegających zwrotowi". Decyzją z dnia 27 grudnia 2016 r. MOPS odroczył termin płatności "do czasu opuszczenia przez skarżącego aresztu śledczego". W odwołaniu od tej decyzji skarżący wniósł o "całkowite zwolnienie ze spłaty należności nienależnie pobranych świadczeń", co uzasadnił jak dotychczas, tym, że utrzymuje się jedynie z zasiłku stałego w kwocie 604 zł. Podobnie wniósł i uzasadnił w skardze do sądu administracyjnego. To pokazuje, że skarżący konsekwentnie domagał się umorzenia postępowania, a nie rozstrzygnięcia, jakie zawarte zostało w decyzji zaskarżonej i decyzji ją poprzedzającej: odroczenia terminu płatności tej należności. Tymczasem w uzasadnieniu swej decyzji organ I instancji nie miał co do tego wątpliwości, stwierdził jednak, że "mając na uwadze fakt, iż ww. w chwili obecnej jest osobą tymczasowo aresztowaną i nie posiada dochodu, który mógłby przeznaczyć na spłatę należności tut. Ośrodek odroczył termin płatności do czasu opuszczenia przez ww. Aresztu Śledczego". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. zaś przyznaje, że przedmiotem sporu pozostaje zasadność odmownego załatwienia wniosku skarżącego, którego żądaniem było umorzenie należności świadczeń nienależnie pobranych w wysokości 281,92 zł, a orzeczenie o odroczeniu terminu spłaty tych należności. Z tym stwierdzeniem organu odwoławczego nie sposób się zgodzić. Przecież w decyzji pierwszoinstancyjnej brak rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności do zwrotu których MOPS zobowiązał skarżącego. Domniemanie - jeśli takim chce się kierować SKO w J. G., że skoro odroczono termin płatności to tym samym odmówiono umorzenia należności w pierwszej kolejności, nie może zastąpić luki jaką wytworzyły organy orzekające w obu decyzjach. Można bowiem dopuścić taką możliwość, że decyzja w pierwszym rzędzie będzie się wypowiadać w przedmiocie żądania zobowiązanego (umorzenie) a obok niego – z urzędu stosownie jedną z pozostałych ulg z art. 104 ust. 4 ustawy gdy rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności będzie negatywne. Przedmiot sprawy wyznaczyło żądanie skarżącego (podanie o umorzenie należności) i ono powinno decydować jakie ustalenia faktyczne organy winny czynić, niezbędne do konkretyzacji normy prawa materialnego. Z pewnością należało wziąć pod uwagę wysokość kwoty zobowiązania, sytuację dochodową skarżącego, sytuację zdrowotną, możliwości płatnicze skarżącego. Organ I instancji przyjął, że skarżący "nie ma dochodu", więc odroczył termin płatności należności do czasu opuszczenia aresztu śledczego (zakładu karnego). Nie wyjaśnił przy tym w jaki sposób wraz z wyjściem skarżącego na wolność otworzą się przed nim możliwości zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze akceptując taki stan rzeczy akceptowało braki w ustaleniach faktycznych sprawy i nieprawidłowe jej rozstrzygnięcie przez organ I instancji. Dopuszczono się więc ewidentnego naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 kpa, a także art. 107 § 3 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy szeroko wywodzi ogólne kwestie "interesu fiskalnego Państwa", sprawiedliwości społecznej i zaufania obywateli do organów władzy jednak pomija, że to ostatnie tkwi nie tylko w tym by należność tę osiągnąć, ale przede wszystkim w tym by obywatel pozostawał w przekonaniu, że jego sprawa została należycie wyjaśniona, a normę prawa materialnego konkretyzowano w całokształcie niezbędnych okoliczności sprawy. Tak się nie stało w tym przypadku więc do powyższych naruszeń należy dodać także naruszenie art. 8 kpa. W świetle powyższego zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Koszty postępowania zostały przyznane pełnomocnikowi z urzędu w oparciu o art. 200 tego Prawa oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 4 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. poz. 1714). Sąd uwzględnił zwłaszcza aktywny udział pełnomocnika w rozprawie.