IV SA/Wr 167/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w e Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak (sprawozdawca) Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Protokolant Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 23 czerwca 2010 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu Marii Walkiewicz sprawy ze skargi A. T. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...]stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zmiany łącznej wysługi lat uwzględnionej przy ustaleniu prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji: II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2000 Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – dalej k.p.a. i art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. 2007 Nr 43 poz. 277 z późn. zm.) - po rozpatrzeniu odwołania A. T. od rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. Komendanta Powiatowego Policji w Z. Ś. w sprawie zmiany na dzień 1 stycznia 2010 r. łącznej wysługi lat uwzględnionej przy ustaleniu prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego, postanowił utrzymać w mocy zaskarżony rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. Komendanta Powiatowego Policji w Z. Ś. w sprawie zmiany na dzień 1 stycznia 2010 r. łącznej wysługi lat uwzględnionej przy ustaleniu wzrostu uposażenia zasadniczego oraz nagrody jubileuszowej na podstawie § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 roku w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi łat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 roku Komendant Powiatowy Policji w Z. Ś. zmienił na dzień 1 stycznia 2010 r. łączną wysługę lat uwzględnioną przy ustaleniu wzrostu uposażenia zasadniczego oraz do nagrody jubileuszowej, która wynosi 17 lat, 5 miesięcy i 13 dni oraz określił termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień 1 stycznia 2010 r. w wysokości 17 %, podając, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia § 3, § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. nr 152 poz. 1732 z późn. zm.). Od powyższego rozkazu personalnego policjant odwołał się do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. A. T. podnosi w nim, że w dniu 10 maja 2001 r. Komendant Powiatowy Policji w Z. Ś. w tej samej sprawie wydał rozkaz personalny nr [...] znacząco rozbieżny z rozkazem [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz, że wcześniejsza decyzja z 2001 r. do dnia dzisiejszego nie została uchylona, również nie stwierdzono jej nieważności. Wnoszący odwołanie zwrócił się z prośbą o: stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. Komendanta Powiatowego Policji w Z. Ś. i wstrzymanie jego wykonania, ponieważ zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. dotyczy sprawy uprzednio rozstrzygniętej inną decyzja ostateczną. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] maja 2001 r. Komendanta Powiatowego Policji w Z. Ś., zaliczono A. T. wysługę lat do celów uposażeniowych na dzień 1 maja 2001 roku - 8 lat, 6 miesięcy i 10 dni. W zaliczeniu powyższej wysługi uwzględniono policjantowi na podstawie zaświadczenia z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w D. okres od 1 września 1990 r. do 30 kwietnia 1993 r., prowadzenia przez niego działalności gospodarczej. We wrześniu 2009 r. nastąpiło przekazanie komórki finansowej Komendy Powiatowej Policji w Z. Ś. do Wydziału Finansów Komendy Wojewódzkiej Policji we W.. Ponadto, również we wrześniu 2009 r. do komórki Kadr Komendy Powiatowej Policji w Z. Ś. wpłynęła lista płac dotycząca wypłaty w dniu 21 października 2009 r. nagrody jubileuszowej za 20 lat pracy A. T.. Zadaniem komórki kadrowej jest potwierdzenie zgodności okresów znajdujących się w aktach osobowych z zaliczeniem na karcie uposażeń funkcjonariusza zgodnie z obowiązującymi przepisami. W trakcie sprawdzania powyższych informacji pojawiła się rozbieżność zaliczenia wysługi na karcie uposażeń w Wydziale Finansów z okresami wysługi znajdującymi się w aktach osobowych komórki kadrowej. Z dokonanych ustaleń wynika, że różnica w wysłudze lat, występuje w związku nieprawidłowym zaliczeniem, rozkazem personalnym, okresu prowadzenia działalności gospodarczej przez funkcjonariusza. Z uwagi na powyższe rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] października 2009 r. Komendant Powiatowy Policji w Z. Ś. ustalił na dzień 1 października 2009 roku nową wysługę lat uwzględnioną przy ustaleniu wzrostu uposażenia zasadniczego i prawa do nagrody jubileuszowej, w którym zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego, nie został zaliczony okres prowadzenia działalności gospodarczej przez A. T. Korzystając z przysługującego mu uprawnienia, funkcjonariusz złożył odwołanie od powyższej decyzji do organu II Instancji. W odwołaniu A. T. zwrócił się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego [...] z dnia [...] października 2009 roku Komendanta Powiatowego Policji w Z. Ś. i wstrzymanie jego wykonania z uwagi na to, że dotyczy to sprawy uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją administracyjną. Ponadto zarzucił błędy proceduralne wynikające z faktu pomniejszenia wysługi lat o kwotę 37,95 zł przed terminem wydania rozkazu personalnego oraz przed terminem zapoznania go z ww. rozkazem, co spowodowało, że decyzja uległa wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania. Komendant Powiatowy Policji w Z. Ś. w zajętym w sprawie stanowisku, wniósł o utrzymanie w mocy zaskarżonego rozkazu personalnego. Organ II Instancji, stosownie do dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości zaskarżony rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] października 2009 r. Komendanta Powiatowego Policji w Z. Ś. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I Instancji wskazując równocześnie temu organowi, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z powyższym organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne zmierzające do ponownego ustalenia wysługi lat. A. T., od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego w trakcie, którego funkcjonariusz na bieżąco był informowany i zapoznawany z materiałami sprawy dotyczącymi zmiany wysługi uwzględnionej przy ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego oraz nagrody jubileuszowej, Komendant Powiatowy Policji w Z.Ś. wydał rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r.. Na podstawie art. 101 ust. 1 i art. 111 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz § 3, § 4 i § 5 wyżej cytowanego rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r., zmienił A. T. na dzień 1 stycznia 2010 r. łączną wysługę lat uwzględnioną przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego oraz do nagrody jubileuszowej na: 17 lat, 5 miesięcy i 13 dni. Jednocześnie określił termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień 1 stycznia 2010 roku w wysokości 17 %. Oceniając zaskarżoną decyzję organ stwierdził, że zgodnie z treścią § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., do wysługi lat uwzględnionej przy ustaleniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. A zatem prowadzenie działalności gospodarczej nie jest uznane za wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego czy umowy o prace nakładczą. Nawet fakt opłacania składek na ubezpieczenie społeczne i możliwość korzystania z określonych świadczeń nie pozwala na uznanie, że osoba prowadząca działalność pozostaje w takim stosunku prawnym, który mógłby być uznany za równoważny do stosunku pracy, służby czy innego zaliczanego do wysługi lat. Ponadto w cytowanym wyżej rozporządzeniu zdecydowano, jakie sprawy będą miały charakter spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Stanowi o tym treść § 5 ust. 4 cytowanego wyżej rozporządzenia, a mianowicie termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi łat oraz jego procentowa wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust 2 i ust. 3, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. W zaskarżonej decyzji organ I instancji wziął pod uwagę fakt, że wykryty w trakcie ustaleń błąd zaliczenia wysługi lat rozkazem personalnym z 2001 roku jest wyłącznie błędem organu, który wywołał nieodwracalne skutki materialne. W tej sytuacji przełożony miał obowiązek naprawić zauważony błąd. W związku z powyższym mając na względzie słuszny interes strony oraz § 5 cytowanego wyżej rozporządzenia organ I instancji zmienił zaliczenie wysługi lat na dzień 1 stycznia 2010 r. w celu uregulowania wzrostu uposażenia policjanta zgodnie z dokumentami znajdującymi się w aktach osobowych. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu A. T. wniósł o stwierdzenie jej nieważności oraz o utrzymanie w mocy rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w Z. Ś. Z dnia 10 maja 2001 r. W uzasadnieniu skarżący przywołał podobną argumentację jak w odwołaniu od decyzji organu I Instancji. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. wniósł o oddalenie skargi z argumentacją, jak w uzasadnieniu decyzji. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, albowiem rażąco narusza ona przepisy § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z dnia 20 września 2002 r. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu ustawy kontrola ta sprawowane jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem. Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późń. zm.), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z zupełnie innych powodów, aniżeli tych, które zostały w niej zawarte. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę na to, że stwierdzenie nieważności decyzji wydanej "z rażącym naruszeniem prawa" jest odstępstwem od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, w związku z czym rozważane pojęcie ("rażące naruszenie prawa") w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podlega ścisłej wykładni (wyrok z dnia 19 maja 1989 r. sygn. IV SA 90/89, ONSA z 1989 r. z. 1, poz. 49). Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela powyższe stanowisko i uznaje, że uwzględnienie wynikających stąd wskazań, a także wniosków wyprowadzonych z wykładni gramatycznej (wyraz "rażący" oznacza: dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży - Słownik języka polskiego pod. red. W. Doroszewskiego, Warszawa 1965, t. VII, s. 841), uzasadnia tezę, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia prawa powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego. Wspomniana postać naruszenia prawa jednak może dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej (orzeczenia) oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części ( por. m. in. wyrok NSA z 21 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233). Dlatego też, w tezie wyroku NSA z 12 grudnia 1988 r., sygn. akt II SA 981/88 (ONSA 1988, z. 2, poz. 96), zasadnie stwierdzono, że "naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". Ustalenie, czy w konkretnym wypadku nastąpiło "rażące naruszenie prawa", wymaga zawsze bardzo wnikliwego rozważenia. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji w pierwszym rzędzie, zdaniem Sądu, należy zbadać, czy rozpoznawana przez organ administracyjny sprawa mogła być przedmiotem odrębnej sprawy administracyjnej, kończącej się wydaniem decyzji administracyjnej. Na podstawie delegacji zawartej w art. 101 ust. 2, art. 102 i art. 104 ust. 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.), Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). Przepis art.102 ustawy o Policji przewiduje dla ministra spraw wewnętrznych upoważnienie do określania zasad i trybu zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego oraz sposobu dokumentowania. W ocenie Sądu ustalenie okresu wysługi lat, niewątpliwie jest przesłanką, od której zależy wysokość należnego uposażenia zasadniczego w określonym czasie. Nie jest to więc samodzielna sprawa administracyjna z zakresu stosunku służbowego, podlegająca załatwieniu przez wydanie odrębnej decyzji administracyjnej, lecz jeden z istotnych elementów sprawy o roszczenie z tytułu prawa do uposażenia zasadniczego w określonej wysokości. Należy więc przyjąć, że kwestia zaliczenia lub niezaliczenia pewnych okresów służby, pracy lub okresów pozostawania poza służbą do wysługi lat funkcjonariusza policji powinna być rozpatrywana i rozstrzygana w ramach sprawy dotyczącej prawa do uposażenia lub innego świadczenia zależnego od wysługi lat ( por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2002 r. sygn. akt II SA 3655/01, wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 1996 r. sygn. akt II SA 339/06 oraz uchwałę NSA z dnia 24 września 2001 r. sygn. akt OPS 8/01). W przedmiotowej sprawie, powoływanie się przez organ na dyspozycje § 5 ust. 4 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, jako podstawy do wydania decyzji, jest niezasadne. Wykładnia postanowień § 5 ust. 4 rozporządzenia wskazuje, że do kategorii spraw o charakterze administracyjnoprawnym prawodawca zaliczył wyłącznie kwestie terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowej jego wysokości. Zgodnie z § 5 ust. 2 wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składkowe ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu. Natomiast § 5 ust. 3 rozporządzenia stanowi, że przepis ust.2 stosuje się w przypadku zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów, o których mowa w ust. 1, a więc taka zmiana może nastąpić wyłącznie na korzyść policjanta. W ocenie Sądu, ustalenie skarżącemu w drodze decyzji administracyjnej wysługi lat, poprzez anulowanie mu okresu uprzednio zaliczonego do wysługi lat, powoduje, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa w świetle postanowień art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł, jak w pkt I sentencji. Na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji, albowiem posiada ona przymiot wykonalności. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji oznacza zatem, że zaskarżona decyzja nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku.