IV SA/Wr 169/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska (sprawozdawca) Sędzia WSA Katarzyna Radom po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 października 2024 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2023 r. nr SKO 4532.449.2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości. Wnioskiem złożonym 1 lutego 2023 r. J. P. (dalej: skarżąca) zwróciła się za pośrednictwem Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Borowie o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką (D. P.). Decyzją z 13 lutego 2023 r. (000069/SP/02/2023), odmówiono skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia wskazując, że zakres sprawowanej opieki nie uzasadnia jej bierności zawodowej, gdyż możliwe jest podjęcie przez nią zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy. W wyniku odwołania wniesionego od decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: SKO we Wrocławiu) decyzją z 14 marca 2023 r. (4316/98/23) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność ustalenia: czy skarżąca jest jedyną osobą sprawującą opiekę nad matką; czy w budynku, w którym mieszka strona i jej matka zamieszkują inne osoby; jaki jest zakres wykonywanej opieki; czy opieka jest sprawowana bezpośrednio i osobiście. Decyzją z dnia 3 lipca 2023 r. (GOPS.4430.33.2023.SM) organ I instancji powtórnie odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując, że zakres sprawowanej opieki nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu, gdyż matka skarżącej może pozostawać sama. Od decyzji tej skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, odwołała się do SKO we Wrocławiu, które decyzją z 24 sierpnia 2023 r. (4532.208.2023) ponownie uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. SKO we Wrocławiu wskazało, że organ I instancji powinien wyjaśnić czy matka skarżącej może pozostawać sama bez opieki i na ile godzin i czy czas ten realnie pozwala skarżącej na podjęcie zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy, czy stan zdrowia D. P. pozwala na to, aby mogła pozostawać sama, czy w budynku w którym mieszka D. P. mieszkają również inne osoby, które pod nieobecność córki mogą w razie nagłej potrzeby udzielić jej pomocy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją z 23 października 2023 r. ponownie odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką. W uzasadnieniu wskazał, że matka skarżącej choruje na szereg poważnych chorób, ale pomimo niskiej emerytury nie występowała do tej pory do ZUS o świadczenie dla osoby niezdolnej do samodzielnej egzystencji. Skarżąca sama pomaga matce w codziennych czynnościach, przygotowuje i podaje posiłki, pomaga w codziennej higienie, załatwia sprawy urzędowe i zajmuje się jej gospodarstwem domowym. Skarżąca wraz z dwojgiem dzieci, którymi faktycznie sama się opiekuje, prowadzi w tym samym budynku odrębne gospodarstwo domowe. Do mieszkania matki przychodzi codziennie, aby wykonać czynności, o których mowa powyżej co zajmuje jej ok. 3 godzin dziennie. W ocenie organu z ustaleń tych wynika, że nie ma konieczności, aby pod nieobecność skarżącej ktoś zajmował się matką skarżącej, a zatem sprawowanie opieki nie uzasadnia całkowitej bierności zawodowej skarżącej, która może podjąć pracę w niepełnym wymiarze. Od decyzji tej skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, odwołała się do SKO we Wrocławiu. Po rozpoznaniu odwołania SKO we Wrocławiu zaskarżoną decyzją z 19 grudnia 2023 r. (4532.449.2023) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z 23 października 2023 r. Po przywołaniu przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie, SKO we Wrocławiu podkreśliło, że podstawowym warunkiem, od spełnienia którego zależy przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jest istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i niemożliwością podjęcia bądź kontynuowania pracy zarobkowej. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego kompensuje zatem opiekunowi w części potencjalnie utracony dochód z pracy zarobkowej. Jedną z okoliczności warunkujących przyznanie i posiadanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie opieki nad osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Opieka ta ma być sprawowana nad osobą niepełnosprawną, która nie jest w stanie samodzielnie egzystować, radzić sobie samodzielnie w życiu codziennym. Opieka ta musi być stała i absorbująca oraz wyrażać się w zaangażowaniu całodobowym ze strony opiekuna i podejmowaniu przez niego wielu czynności pielęgnacyjnych o różnych porach dnia i nocy, m.in. takich jak utrzymanie higieny osobistej, ubieranie i rozbieranie, pomoc przy wstawaniu z łóżka, czy z krzesła, przygotowanie i aplikacja leków, pielęgnacja, pomoc przy podawaniu posiłków i przyjmowaniu napojów, pomoc przy załatwianiu potrzeb fizjologicznych. Na stałość ww. zabiegów opiekuna względem osoby niepełnosprawnej wskazuje zasadniczo, m.in., wspólne zamieszkiwanie i prowadzenie jednego gospodarstwa domowego przez osobę sprawującą opiekę i osobę niepełnosprawną. W sprawie, jak wskazało SKO, niesporne jest, że matka skarżącej wymaga opieki i wsparcia w codziennym funkcjonowaniu. Zaliczona została orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Strzelinie z 14 czerwca 2012 r. do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 24 marca 2010 r., a niepełnosprawność od stycznia 2010 r. W orzeczeniu stwierdzono również, że wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Spornym jest natomiast to, czy zakres sprawowanej opieki nad matką uzasadnia całkowitą rezygnację przez córkę z zatrudnienia. Z wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca przygotowuje i podaje posiłki, pomaga matce przy czynnościach higienicznych i w obowiązkach domowych oraz załatwianiu spraw urzędowych. Prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe, a do matki przychodzi podać posiłek, czy pomóc jej w określonych czynnościach i obowiązkach domowych, co - jak wynika z wywiadu - zajmuje jej ok. 3 godzin dziennie. Z zaświadczenia lekarskiego załączonego do akt wynika ponadto, że matka skarżącej nie jest niezdolna do samodzielnej egzystencji, a zatem nie wymaga stałej opieki, a więc obecności osoby drugiej - może zatem pozostać sama. Dlatego też, SKO podzieliło stanowisko organu I instancji, z którego wynika, że opieka wykonywana przez skarżąca nad matką nie jest wystarczająco intensywna i angażująca, to znaczy nie polega na podejmowaniu licznych i częstych czynności pielęgnacyjnych o różnych porach, żeby uzasadniała całkowitą rezygnację z podejmowania zatrudnienia. Niepozostawanie przez skarżąca w zatrudnieniu nie pozostaje, w ocenie SKO, w związku przyczynowo skutkowym ze sprawowaniem opieki nad matką i mogą mieć na to wpływy również inne okoliczności np. fakt, że skarżąca sama ma pod opieką dwoje dzieci, ale nie są to okoliczności istotne dla rozstrzyganej sprawy. W ocenie SKO przygotowywanie i podawanie posiłków oraz leków, jak również pomoc w odbyciu wizyt lekarskich, czy załatwianie spraw urzędowych, nie są na tyle absorbujące, aby rezygnować z zatrudnienia, co więcej pomoc starszym rodzicom wynika z prawnego i moralnego obowiązku, jaki mają dzieci w stosunku do rodziców, którzy z powodu wieku i niepełnosprawności nie są w pełni samodzielni, a jego realizacja, sama w sobie nie jest wystarczająca dla przyjęcia, że córce, która opiekuje się matką należy się świadczenie pielęgnacyjne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu pełnomocnik skarżącej zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 17 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad matką. W ocenie pełnomocnika opieka, którą sprawuje skarżąca nad matką (pomimo, że jest sprawowana jedynie we wskazanych godzinach) spełnia warunki, od których ustawodawca uzależnił udzielenie prawa do świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie podnieść należy, że zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2024 r. poz. 1267 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 poz. 935 ze zm. dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Rozpoznając sprawę w tak nakreślonych granicach Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu prowadzącym do jej uchylenia. Istota sporu sprowadza się w istocie do oceny spełniania przez skarżąca przesłanki rezygnacji (niepodejmowania) zatrudnienia w związku z opieką, którą sprawuje nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Rozstrzygając sprawę, wskazać należy, że zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 390 ze zm., dalej: u.ś.r.) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wykładnia tego przepisu winna być dokonywana z uwzględnieniem celu jakiemu służy świadczenie pielęgnacyjne. Jego istotą, jak słusznie wywodzi organ administracji, jest zapewnienie wsparcia osobom zapewniającym stałą opiekę niepełnosprawnym członkom rodziny, którzy nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb życiowych. Świadczenie ma w swoim zamierzeniu zapewnienie osobom czynnym zawodowo lub zdolnym do podjęcia aktywności zawodowej częściowej rekompensaty dochodu, który utracili w związku z podjęciem opieki nad niepełnosprawnym krewnym. Przy czym analiza przywołanego zapisu wskazuje, że nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. Idąc dalej tym tokiem rozumowania trzeba stwierdzić, że między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a podjęciem opieki nad osobą wskazaną w ustawie o świadczeniach rodzinnych musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek przyczynowy. Celem ustawodawcy było bowiem zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej, ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą. W świetle wskazanych uwag dla ustalenia, czy w danym przypadku takie świadczenie winno być ustanowione, poza legitymowaniem przez osobę niepełnosprawną orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, konieczne jest zbadanie zakresu wymaganej opieki (rodzaju, ilości, czasochłonności wykonywanych czynności), sprawowanej przez wnioskodawcę w zestawieniu z zakresem sprawności (samodzielności) osoby niepełnosprawnej. Te ustalenia należy następnie skonfrontować z możliwością podjęcia przez wnioskodawcę pracy zarobkowej i jej wykonywania. Przy czym ustawodawca nie zawęża ani formy zatrudnienia ani wymiaru czasu pracy, w szczególności nie jest wymagane zatrudnienie w pełnym wymiarze czasu pracy, o czym stanowi art. 3 pkt 22 u.ś.r. Zgodnie z jego brzmieniem: ilekroć w ustawie jest mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej - oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Zatem zatrudnienie może być wykonywane w dowolnej formie prawnej, ustawa nie wymaga także zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy umożliwiając dostosowanie warunków pracy do konkretnych okoliczności, w tym zwiększonych potrzeb wspomagania rodziny. Ustawodawca nie definiuje także pojęcia "sprawowanie opieki", przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. stwierdza jedynie na jej cechy – opieka musi być "stała lub długoterminowa". W treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. ustawodawca nie zawęził jednak charakteru sprawowanej opieki, w szczególności nie wskazał, aby opieka ta musiała być opieką stałą, wykonywaną bez przerwy, przez 24 godziny na dobę. Nie wskazał nawet na obowiązek zamieszkiwania opiekuna ze swoim podopiecznym. Przyjmuje się zatem, że cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego wskazują na konieczność sprawowania opieki ustawicznej nad osobą niepełnosprawną. Powinna ona być sprawowana codziennie, a opiekun winien pozostawać do dyspozycji podopiecznego, udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy (zob. P. Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, WKP 2021, uwagi do art. 17 oraz przywołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych). Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznanej sprawy stwierdzić należy, że podjęta przez organ ocena braku wskazanej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. zależności pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – z uwagi na zakres wykonywanych czynności przy matce w ramach opieki oraz zakres jej samodzielności – jest prawidłowa. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego (w tym z wywiadów środowiskowych oraz zaświadczeń lekarskich) wynika, że matka skarżącej od lat zmaga się cukrzycą typu II, cierpi na otyłość, jest po przebytej mastektomii. Wykryto u niej czerniaka złośliwego skóry ramienia prawego z rozsiewem do płuc, ale po zastosowaniu chemioterapii nastąpiła całkowita regresja. Matka skarżącej przeszła nadto operację usunięcia macicy. Niemniej jednak pomimo powyższego - niekwestionowanym stanie zdrowia matki skarżącej i niespornej okoliczności, że została ona zaliczona orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Strzelinie z 14 czerwca 2012 r. do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe – matka skarżącej jest osobą o znacznym stopniu samodzielności. Z akt sprawy nie wynika zatem, aby matka skarżącej wymagała "opieki ustawicznej". Nie wymaga pomocy przy samodzielnym poruszaniu się po mieszkaniu (wstawaniu, siadaniu), samodzielnym jedzeniu, czy też korzystaniu z łazienki (jest samodzielna w zakresie czynności fizjologicznych). Poza tym matka skarżącej zamieszkuje sama. Skarżąca prowadzi bowiem odrębne gospodarstwo domowe wraz z dwójką małoletnich dzieci. Do matki (zamieszkującej w odrębnym mieszkaniu, lecz w tym samym budynku) przychodzi jedynie wówczas gdy podaje jej posiłki, pomaga w wykonaniu obowiązków domowych. Zajmuje jej to jedynie trzy godziny dziennie. I pomimo braku "obowiązku zamieszkiwania opiekuna ze swoim podopiecznym" wskazać należy, że matka skarżącej, po opuszczeniu przez skarżącą mieszkania, pozostaje sama w mieszkaniu i wówczas nikt nie sprawuje nad nią opieki. Z akt sprawy nie wynika też, aby nad matką skarżącej ktokolwiek sprawował opiekę w nocy. Powyższe dowodzi, że matka skarżącej jest zatem w stanie samodzielnie egzystować. Zresztą, z zaświadczenia lekarskiego z 16 października 2023 r. załączonego do akt sprawy wynika, że matka skarżącej jest zdolna do samodzielnej egzystencji, a zatem nie wymaga stałej opieki w rozumieniu art. 17 u.ś.r. Nie wymaga "opieki osoby drugiej ze względu na niemożność samodzielnej egzystencji". U pacjenta nie nastąpiło nadto "istotne pogorszenie stanu zdrowia w okresie od wydania poprzedniego zaświadczenia lekarskiego" (zaświadczenie lekarskie o stanie zdrowia wydane dla potrzeb Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z 16 października 2023 r.). Jak dowodzą akta sprawy skarżąca czasowe zaangażowanie w opiekę nad mamą sama oceniła na 3 godzin dziennie, i w zasadzie już ta okoliczność w opinii Sądu przekonuje, że zakres świadczonej przez niej opieki nie wyłącza możliwości podjęcia zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Podkreślenia bowiem wymaga, że skarżąca wnioskowała o świadczenie pielęgnacyjne związane z opieką nad matką, a tym samym okoliczność, że w pozostałym czasie zajmuje się własnym gospodarstwem domowym (w tym dwójką małoletnich dzieci) absolutnie nie może stanowić podstawy do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Twierdzenia skarżącej mają uzasadnienie w zapisach z przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego opisujących zakres wykonywanych czynności, te zaś sprowadzają się do działań polegających na pomocy w prowadzeniu domu i w załatwianiu spraw urzędowych, przygotowaniu i podawaniu posiłków, czy też leków oraz w odbyciu wizyt lekarskich. Zatem zakres opisanych czynności (czynności wspierające matkę, czynności pomocnicze), ich wymiar czasowy (trzy godziny dziennie) rzeczywiście nie absorbują zatem skarżącej w zakresie wykluczającym (uniemożliwiającym) podjęcie zatrudnienia. Mama skarżącej pomimo podeszłego wieku i stanu zdrowia uzasadniającego orzeczenie o niepełnosprawności jest osobą samodzielną w znaczącym zakresie, wymaga wsparcia jedynie w niektórych obszarach życia. Podkreślenia wymaga, że pozostaje w regresie choroby nowotworowej, nie ma problemów z pamięcią, czy świadomością, nie korzysta z wózka inwalidzkiego, nie jest osobą leżącą, nie porusza się przy pomocy kul lub chodzika, funkcjonuje zatem w znacznym zakresie bez większego wsparcia, które wymagane jest przy załatwianiu spraw urzędowych i domowych oraz wizytach lekarskich. Rację mają zatem organy wskazując, że istotnie stan mamy skarżącej wymaga opieki i wsparcia, których dostarcza jej skarżąca, jednakże "zakres tych czynności" (z uwzględnieniem podanego przez skarżącą czasookresu ich wykonywania) nie absorbuje jej w stopniu wykluczającym możliwość podjęcia zatrudnienia. W konsekwencji Sąd nie podziela zarzutu co do naruszenia wskazanego w skardze przepisu prawa materialnego (art. 17 ust. 1 u.ś.r.). W ocenie Sądu, w świetle okoliczności sprawy, nie budzi również wątpliwości, że organy prowadzące postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie uczyniły również zadość obowiązkom wynikającym z przepisów k.p.a., w szczególności zaś art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 k.p.a. i zebrały (tym razem) pełny materiał dowodowy w zakresie pozwalającym na załatwienie sprawy i wydanie decyzji. Dokonując analizy akt administracyjnych sprawy Sąd zwrócił uwagę, że organy w wydanych decyzjach w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący wyjaśniły przesłanki wydanych rozstrzygnięć, przy czym organy dokonały rzetelnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, czemu dały wyraz w treści uzasadnień decyzji. Zarówno poczynione przez organy ustalenia co do stanu faktycznego, jak i ocena zebranego materiału dowodowego zostały dokonane zgodnie z normami wynikającymi z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem Sądu uzasadnienia decyzji spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Okoliczność, że wydane decyzje nie spełniają oczekiwań skarżącej nie oznacza, że naruszają one prawo. Uznając zatem, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa zasadne stało się oddalenie skargi, co ma umocowanie w art. 151 p.p.s.a.