IV SA/Wr 170/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, asesor WSA Wojciech Śnieżyński, , Protokolant st. sekretarz sądowy Dorota Hurman, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 5 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. I. na decyzję D. Kuratora Oświaty z dnia 1 lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmian we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi złożonej do tut. Sądu przez M. S. (dalej jako strona lub skarżącą) jest decyzja D. Kuratora Oświaty we W. (dalej jako organ odwoławczy, organ II instancji, Kurator Oświaty lub w skrócie DKO) z dnia 1 lutego 2017 r., nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. jedn.: Dz. U. 2016 r. poz. 1943 ze zm., w skrócie u.s.o.), którą to utrzymano w mocy decyzję Starosty B. (dalej jako organ I instancji lub Starosta) z dnia 8 grudnia 2016 r., nr [...], odmawiającą dokonania zmian we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych w zakresie dopisania zawodów. Zaskarżona decyzja organu odwoławczego wydana została w następującym stanie faktyczno-prawnym: W dniu 10 października 2016 r. strona, będąca osobą prowadzącą Policealne Studium Zawodowe w B. (dalej również jako Szkoła), złożyła wniosek o dokonanie zmian we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Starostę w zakresie zmiany osoby prowadzącej szkołę oraz dopisania zawodów, w których kształci Szkoła, tj. obok dotychczasowego technika ochrony fizycznej osób i mienia dodatkowo technika sterylizacji medycznej oraz florysty. Do wniosku dołączono m.in. Statut Szkoły, zobowiązanie do przestrzegania wymagań określonych w art. 7 ust. 3 u.s.o., informację o warunkach lokalowych tej szkoły oraz oświadczenie o zapewnieniu bezpiecznych i higienicznych warunków pracy i nauki, które dotyczyło zapewnienia ochrony przeciwpożarowej budynku przy ul. [...] w B. Organ I instancji po przeanalizowaniu pod kątem formalnym złożonej dokumentacji wezwał stronę pismem z dnia 3 listopada 2016 r. do jej uzupełnienia w terminie trzydziestu dni, pod rygorem odmowy wydania decyzji odmawiającej wpisu zmian do ewidencji, poprzez dołączenie dokumentacji w zakresie bezpiecznych i higienicznych warunków nauki i pracy, spełniających wymagania określone w przepisach w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach, przepisach o ochronie środowiska, przepisach o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przepisach techniczno - budowlanych i przepisach o ochronie przeciwpożarowej. Organ I instancji wskazał przy tym, że spełnianie powyższych wymagań, wskazanych w art. 82 ust. 2 pkt 3 lit. d) u.s.o., potwierdza się przez dołączenie do zgłoszenia odpowiednio pozytywnej opinii właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego oraz pozytywnej opinii komendanta powiatowego Państwowej Straży Pożarnej. Pismem z dnia 18 listopada 2016 r. strona poinformowała organ I instancji, iż "Policealne Studium Zawodowe w (...) zapewnia warunki realizacji kształcenia w zawodzie określone Rozporządzeniem (...) w sprawie podstawy programowej kształcenia w zawodach (...)" a także wyjaśniła, że "osoba prowadząca Policealne Studium (...) przedłożyła informację o warunkach lokalowych oraz oświadczenie zapewnieniu bezpiecznych i higienicznych warunków nauki i pracy. W związku z tym i w myśl wykładni art. 82 ust. 2 pkt 3 dostarczenie opinii właściwego inspektora sanitarnego oraz Państwowej Straży pożarnej nie jest konieczne do dokonania zmian we wpisie do ewidencji." Starosta, wobec powyższego stanowiska skarżącej, w dniu 7 grudnia 2016 r. wydał decyzję, nr [...], o zmianie decyzji z dnia 23 marca 2016 r. w zakresie zmiany osoby prowadzącej Szkołę we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, natomiast w dniu 8 grudnia 2016 r. wydał, wzmiankowaną na wstępie, decyzję nr [...], w której postanowił odmówić dokonania zmian we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, w zakresie dopisania zawodów, tj. technik sterylizacji medycznej (32104), florysta (343203). Powyższą decyzję organ I instancji uzasadnił tym, iż "materiał dowodowy zebrany w sprawie nie zawierał stosownej opinii właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego oraz komendanta powiatowego Państwowej Straży Pożarnej. Zatem fakt spełnienia przez szkołę bezpiecznych i higienicznych warunków pracy i nauki, o których mowa w art. 82 ust. 2 pkt 3 lit. d u.s.o. nie został przez osobę zgłaszającą zmianę we wpisie do ewidencji udowodniony." W odwołaniu od tej decyzji strona zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 82 ust. 4 pkt 1 u.s.o. polegające na błędnej wykładni tego przepisu oraz nieuwzględnienie art. 7, art. 8 i art. 77 § 4 k.p.a.". Zdaniem strony przepis art. 82 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 82 ust. 2 pkt 3 [u.s.o.] nie wymaga opinii inspektora sanitarnego oraz komendanta straży pożarnej, a jedynie informacji, o czym jednoznacznie stanowi komentarz do ustawy o systemie oświaty. Strona wskazała także, iż "w budynku przy ul. [...] działają różne szkoły wpisane do ewidencji i opinię PPiS oraz PSP są znane organowi z urzędu, a jeżeli z jakichkolwiek przyczyn o nich zapomniał to bez trudu może z urzędu wystąpić do podległych sobie jednostek powiatowych o należyte udowodnienie określonych faktów w ramach tzw. sztuki dla sztuki." Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję Starosty wskazał, iż treść art. 82 ust. 2 pkt 3 lit. d u.s.o. została zmieniona art. 1 pkt 72 lit. a ustawy z dnia 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2016 r. poz. 1010 ze zm., dalej jako nowela u.s.o.), z dniem 26 lipca 2016 r., i posiada obecnie brzmienie "d) bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy, spełniające wymagania określone w przepisach w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach, przepisach o ochronie środowiska, przepisach o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przepisach techniczno--budowlanych i przepisach o ochronie przeciwpożarowej; spełnienie tych wymagań potwierdza się przez dołączenie do zgłoszenia odpowiednio pozytywnej opinii właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego oraz pozytywnej opinii komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej". Zdaniem Kuratora Oświaty w tej sytuacji właściwym jest uznanie, że w dacie złożenia przez stronę wniosku o dokonanie zmian we wpisie do ewidencji, tj. w dniu 10 października 2016 r., cytowany przepis art. 82 ust. 3 pkt 3 lit. d u.s.o. już obowiązywał i zgodnie z nim strona zobowiązana była dołączyć do zgłoszenia odpowiednio pozytywną opinię właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego oraz pozytywną opinię komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej. Na poparcie tego stanowiska przytoczono treść uzasadnienia do zmiany ustawy o systemie oświaty, w którym wskazano, że "zmiany w art. 82, 85 i 88 ustawy (art. 1 pkt 69-71 projektu ustawy) mają charakter doprecyzowujący. W zmienianym art. 82 ust. 2 pkt 3 lit. d ustawy wprowadza się wymóg zamieszczania w zgłoszeniu do ewidencji szkół niepublicznych informacji o warunkach lokalowych zapewniających bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy. Ustawa nakłada obowiązek dołączenia do zgłoszenia pozytywnej opinii komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej oraz pozytywnej opinii właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego.". Z ostrożności organ odwoławczy wskazał także, iż komentarz do ustawy o systemie oświaty, jak i wyrok, do którego się on odwołuje, wydane zostały w stanie prawnym funkcjonującym przed dniem 26 lipca 2016 r., trudno zatem wymagać aby uwzględniały zmiany dokonane w tejże dacie. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, odnosząc się do argumentacji strony dotyczącej zakresu działania organu z urzędu, iż abstrahując od, wynikającego wprost z przepisów prawa, obowiązku przedłożenia przez wnioskującego o wpis lub jego zmianę wzmiankowanych opinii, że działanie, którego żąda strona od organu, nie mieści się w zakresie uregulowanym art. 106 § 1 i § 2 oraz art. 220 § 1 k.p.a. Kurator Oświaty za nieuzasadniony uznał także zarzut nieuwzględnienia przez organ I instancji treści art. 7, art. 8 i art. 77 § 4 k.p.a. podnosząc, iż mając na uwadze zmianę przepisu art. 82 ust. 2 pkt 3 lit. d u.s.o., który obecnie wprost zobowiązuje do przedłożenia stosownych dokumentów na potwierdzenie określonych faktów, brak jest podstaw do uznania, że organ ewidencyjny mógł odstąpić od żądania przedłożenia ich przez stronę postępowania. W skardze na powyższą decyzję strona, wnosząc o jej uchylenie, jak również o uchylenie decyzji organu I instancji, zarzuciła naruszenie art. 82 ust. 3 pkt 3d u.s.o. polegające na błędnej interpretacji tego przepisu oraz na wydaniu decyzji w sposób sprzeczny z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego powołanymi w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Zdaniem skarżącej powyższy przepis ustawy o systemie oświaty obowiązujący od określonej daty nie może być analizowany w oderwaniu od innych przepisów prawa, w tym przepisów przejściowych zawartych w określonej ustawie zmieniającej dany akt prawny. W jej opinii organ II instancji dokonał niedopuszczalnej nadinterpretacji art. 82 ust. 3 pkt 3 d u.s.o. Ponadto skarżąca wskazała, że "spełnienie warunków higieniczno-sanitarnych oraz przeciwpożarowych, potwierdzonych opiniami właściwych jednostek organizacyjnych powiatu, dotyczy szkoły jako budynku. Tylko określony budynek będący szkołą w potocznym tego słowa znaczeniu spełnia określone wymogi sanitarne i przeciwpożarowe. Ustawa o systemie oświaty nie zawiera jednoznacznej prawnej definicji szkoły i trudno jest uznać, aby do innych potocznych określeń szkoły wymagane były potwierdzenia wynikające z art. 82 ust. 3 pkt 3d ustawy. W przypadku dopisania zawodów, w których kształcić będzie istniejąca szkoła działająca w danym budynku brak jest podstaw do dostarczania opinii. Powołany przepis ustawy o systemie oświaty nie reguluje tej kwestii." Zdaniem skarżącej, żądanie przez organ opinii w przedmiotowej sprawie w sytuacji, gdy posiada on takie opinie dotyczące spełnienia warunków higieniczno-sanitarnych oraz przeciwpożarowych przez budynek szkolny jest przejawem nadgorliwości sprzecznej z przepisami k.p.a. Podniosła także, iż wbrew twierdzeniom organu odwoławczego zarzut naruszenia przepisów proceduralnych nie był chybiony. Na marginesie skarżąca podała, że wzmianka dotycząca art. 220 § 1 k.p.a. nie ma związku z istotą przedmiotowej sprawy. W odpowiedzi na skargę Kurator Oświaty podtrzymał poczynione w zaskarżonej decyzji ustalenia i towarzyszącą im argumentację, uznając tym samym skargę za nieuzasadnioną. Dodatkowo organ odwoławczy podniósł, iż z powodu enigmatyczności nie może odnieść się do zarzutu jakoby w kontekście niniejszej sprawy miało być jego (i organu I instancji) powinnością "analizowanie (...) innych przepisów prawa", gdyż skoro skarżąca nie precyzuje jakie to inne przepisy winny być aplikowane do spornej kwestii, to należy ograniczy się do stwierdzenia, iż jedyną podstawą prawną dla rozpoznania wniosku skarżącej były wskazane decyzjami przepisy ustawy o systemie oświaty. Odnosząc się zaś do zarzutu jakoby organy winny były rozpoznać wniosek skarżącej z uwzględnieniem także przepisów przejściowych Kurator Oświaty powtórzył, iż w dacie złożenia tego wniosku, tj. 10 października 2016 r., obowiązywał już przepis art. 82 ust. 3 pkt 3 lit d u.s.o., obligujący organy prowadzące do składania także pozytywnych opinii właściwych, wskazanych tam organów, dlatego też nie sposób w niniejszej sprawie stosować jakikolwiek przepisów przejściowych. Organ odwoławczy stwierdził także, iż dochował wszelkich przepisów procedury administracyjnej i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w decyzji w przedmiocie bezzasadności zarzutów z odwołania, dotyczących naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Na koniec organ II instancji odniósł się do zarzutu skarżącej dotyczącego jakoby bezprzedmiotowości przywołania przez niego w decyzji zapisów art. 220 § 1 k.p.a. wskazując, że konieczność odniesienia się do jego zapisów wynikała z tezy odwołania skarżącej, w którym to ona sama odwoływała się do prawnego pojęcia okoliczności znanych organowi z urzędu. W piśmie procesowym z dnia 7 czerwca 2017 r. organ odwoławczy wniósł o zawieszenie postepowania administracyjnego wskazując, że skarżąca w dniu 23 lutego 2017 r. złożyła do Starosty wniosek o zmianę decyzji ostatecznej z dnia 8 grudnia 2016 r. przywołując podstawę prawną z art. 154 k.p.a. Skarżąca w piśmie procesowym z dnia 23 czerwca 2017 r. potwierdziła, iż niezależnie od wniesienia skargi na decyzję Kuratora Oświaty z dnia 1 lutego 2017 r. wystąpiła z ponownym wnioskiem o weryfikację decyzji organu I instancji z dnia 8 grudnia 2016 r. w trybie art. 154 k.p.a. Na rozprawie w dniu 13 lipca 2017 r. pełnomocnik organu odwoławczego, na potwierdzenie, iż sprawa dotycząca zmiany decyzji organu I instancji z dnia 8 grudnia 2016 r. w oparciu o art. 154 k.p.a. nie została zakończona, przedłożył do akt sprawy poświadczone za zgodność odpisy akt administracyjnych, z których wynika, że Kurator Oświaty decyzją z dnia 6 czerwca 2017 r., nr [...], uchylił decyzję Starosty z dnia 13 marca 2017 r., nr [...], odmawiającą dokonania zmiany decyzji ostatecznej z dnia 8 grudnia 2016 r. odmawiającej dokonania zmian we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych w zakresie dopisania zawodów, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Tut. Sąd postanowieniem z dnia 13 lipca 2017 r., na podstawie art. 124 § 1 pkt 6 w zw. z art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie u.p.p.s.a.), zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne do czasu wydania decyzji ostatecznej w sprawie wniosku skarżącej o zmianę decyzji Starosty z dnia 8 grudnia 2016 r. Po uzyskaniu informacji, iż Kurator Oświaty decyzją nr [...] z dnia 13 października 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 27 lipca 2017 r., nr [...], odmawiającą dokonania zmiany decyzji ostatecznej z dnia 8 grudnia 2016 r., nr [...], odmawiającej dokonania zmian we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, postanowieniem z dnia 25 października 2017 r. podjęto postępowanie sądowoadministracyjne. Na rozprawie w dniu 5 grudnia 2017 r. pełnomocnik skarżącej nie stawił się, natomiast pełnomocnik organu odwoławczego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Należy też dodać, że w myśl art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie u.p.p.s.a.) sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Z brzmienia art. 145 § 1 u.p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej wykazało, że nie są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Spór pomiędzy stronami dotyczy prawidłowości decyzji odmawiającej dokonania zmian we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych w zakresie dopisania zawodów, w których kształci Szkoła, tj. technika sterylizacji medycznej oraz florysty, a w konsekwencji również w zakresie zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a także uzasadnienia podjętych rozstrzygnięć. Osią sporu pozostaje pytanie czy w przypadku zgłoszenia zmian we wpisie do prowadzonej przez Starostę ewidencji szkół i placówek niepublicznych, polegających na dopisaniu "nowych zawodów", koniecznym jest po dniu 25 lipca 2016 r. przedstawienie pozytywnych opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego oraz komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej co do spełniania przez szkołę bezpiecznych i higienicznych warunków pracy i nauki, czy też wystarczającym jest dołączenie jedynie informacji (oświadczenia) o spełnieniu wymaganych warunków bądź też skorzystanie z opinii uzyskanych przez inne podmioty, a dotyczących tego samego budynku, w którym prowadzone są zajęcia edukacyjne. W sporze tym rację należy bez wątpienia przyznać organom. Na wstępie wskazać wypada, iż zgodnie z art. 82 ust. 5 u.s.o. osoba prowadząca szkołę lub placówkę jest obowiązana zgłosić organowi, o którym mowa w ust. 1 i 1a, w ciągu 14 dni zmiany w danych zawartych w zgłoszeniu, powstałe po wpisie do ewidencji. Przepisy ust. 2-4 stosuje się odpowiednio. Redakcja tego przepisu wskazuje zatem, iż w przypadku zmiany danych dotyczących nazwy zawodów, w jakich szkoła kształci, koniecznym jest ponowne przedstawienie informacji o warunkach lokalowych zapewniających m.in. bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy, spełniające wymagania określone w przepisach w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach, przepisach o ochronie środowiska, przepisach o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przepisach techniczno-budowlanych i przepisach o ochronie przeciwpożarowej (art. 82 ust. 2 pkt 3 lit. d u.s.o). Nie ulega również wątpliwości, iż z dniem 26 lipca 2016 r., tj. z dniem wejścia w życie noweli u.s.o. spełnienie tych wymagań potwierdza się przez dołączenie do zgłoszenia odpowiednio pozytywnej opinii właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego oraz pozytywnej opinii komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej. W cytowanym powyżej art. 82 ust. 2 pkt 3 lit. d u.s.o. mowa jest o obowiązku dołączenia do zgłoszenia opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego oraz opinii komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej, zatem wykluczyć można z definicji stanowisko skarżącej o działaniu z urzędu organu rejestrującego i posiłkowaniem się przez niego innymi opiniami sporządzonymi na potrzeby osób trzecich. Również całkowicie niezasadny jest pogląd skarżącej, jakoby pojęcie szkoły wiązać należałoby z substraktem materialnym tej nazwy jako z budynkiem, w którym przeprowadza się zajęcia edukacyjne, a nie z placówką oświatową, która może samodzielnie, a także wspólnie z innymi tego typu jednostkami, funkcjonować w tym samym budynku. W tym kontekście powołane w skardze argumenty należy ocenić wyłącznie jako nieuzasadnioną polemikę skarżącej z prawidłowym stanowiskiem organów, które dokonały właściwych ustaleń faktycznych i zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy. Stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., wskazały i wyjaśniły też podstawy faktyczne i prawne podjętych rozstrzygnięć, którym nie można zarzucić dowolności. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.