IV SA/Wr 172/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska, Sędziowie: Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.), Protokolant: Asystent sędziego Marcin Jarecki, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 27 października 2015 r. sprawy ze skargi I. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego I. oddala skargę w całości; II. przyznaje adw. P. K. – P. kwotę 295,20 (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych w tym 23 % VAT od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu tytułem niepłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], którą na podstawie: art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (skrót k.p.a.), art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4, w związku z art. 39 ust.1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182, ze zm.) dalej u.p.s., po rozpatrzeniu odwołania I. O. (dalej skarżąca, strona, wnioskodawczyni) od wydanej z upoważnienia Prezydenta W., decyzji Zastępcy Kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr [...] w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. (dalej organ I instancji) z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], odmawiającej przyznania zasiłku celowego na dofinansowanie do kosztów związanych z wykonaniem łazienki ,utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał, że w dniu 6 czerwca 20014 r. strona zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o pomoc finansową na zakup żywności, środków czystości, wyprawki szkolnej dla córki oraz dofinansowanie do kosztów związanych z wykonaniem łazienki. Z akt sprawy wynika, że strona ma [...] lat, mieszka z byłym konkubentem i dwójką dzieci. Prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, nie ponosi opłat mieszkaniowych za lokal, który zajmuje wraz z dziećmi, ma orzeczony lekki stopień niepełnosprawności, do dnia 31 października 2015 r. Strona miała zawartą umowę zlecenie ze spółką "A" od dnia 1 kwietnia 2014 r. do 30 września 2014 r., którą wypowiedziała z dniem 8 maja 2014 r. Obecnie jest osobą bezrobotną zarejestrowaną w PUP, bez prawa do zasiłku. Źródłem utrzymania rodziny są zasiłki rodzinne i świadczenia alimentacyjne w wysokości 1054 zł, skarżąca jest najemcą należącego do zasobów gminy, lokalu mieszkalnego przy ul. [...]. W lokalu tym nie mieszka od 2009 r. Lokal ten został wyremontowany przez zarządcę i nadaje się do zamieszkania. Składa się z jednego pokoju, nyży i kuchni. Nie posiada łazienki, a WC znajduje się na klatce schodowej. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], organ pierwszej instancji odmówił skarżącej przyznania zasiłku celowego na zakup żywności, środków czystości, wyprawki szkolnej dla córki oraz dofinansowanie do kosztów związanych z wykonaniem łazienki. Wnioskodawczyni złożyła odwołanie od ww. decyzji. Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, organ pierwszej instancji wydał dwie decyzje. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] przyznał wnioskodawczyni zasiłek celowy w kwocie 300 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu żywności, środków czystości oraz do kosztów związanych z zakupem wyprawki szkolnej dla córki. Z kolei decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., [...] odmówił przyznania zasiłku celowego na dofinansowanie do kosztów związanych z wykonaniem łazienki. W uzasadnieniu podał, że strona, nie posiadając zgody zarządcy, we własnym zakresie podjęła się wybudowania łazienki w lokalu przy ul. [...]. Podniesiono, że ze złożonych przez stronę oświadczeń wynika, że środki finansowe na zakup materiałów niezbędnych do przeprowadzenia remontu, przekazał wnioskodawczyni znajomy, który wykonuje prace związane z wybudowaniem łazienki. Skarżąca określiła łączny koszt materiałów i robocizny na kwotę 6000 zł. Organ pierwszej instancji ustalił, że wnioskodawczyni umówiła się z wykonawcą remontu, że pożyczkę, której jej udzielił, będzie zwracać w ratach po 400 zł miesięcznie, począwszy od czerwca 2014 r. Skarżąca wyjaśniła, że aktualnie nie spłaca powyższego zobowiązania. W ocenie organu pierwszej instancji, wskazana we wniosku potrzeba wybudowania łazienki nie jest "drobnym remontem", lecz są to prace budowlane, których celem jest podniesienie standardu mieszkania. W związku z powyższym uznano, że wnioskowana pomoc nie ma charakteru potrzeby niezbędnej, zabezpieczającej byt i dlatego nie mieści się w celach pomocy społecznej. Niezależnie od powyższego, organ pierwszej instancji stwierdził, że zabezpieczenie wskazanej potrzeby może być dla strony istotne i znaczące. Następnie wskazano, że do niezbędnych potrzeb bytowych nie można również zaliczyć pożyczki zaciągniętej przez skarżącą na budowę łazienki. Dodatkowo organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, że wnioskodawczyni jest objęta systematycznym wsparciem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej i od stycznia do października 2014 r. przyznano jej świadczenia na łączną kwotę 3.360 zł. Podkreślono, że na mocy decyzji z dnia [...] marca 2014 r. skarżąca otrzymała zasiłek celowy w kwocie 770 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie do kosztów wyposażenia mieszkania przy ul. [...]. Od tej decyzji skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Zarzuciła jej, że w uzasadnieniu decyzji błędnie wskazano, że jej orzeczenie o niepełnosprawności zostało wydane do dnia 31 października 2014 r., bowiem jest ono ważne do października 2015 r. Dalej podniosła, że posiada dwójkę dzieci, które wymagają codziennej kąpieli, a ich potrzeby fizjologiczne winny być załatwiane w mieszkaniu, a organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę, że "w XXI w zarówno ubikacja jak i łazienka w kraju cywilizowanym jest czymś normalnym". Zdaniem skarżącej skoro zasiłek celowy może być przyznany na drobne remonty, to tym bardziej można go udzielić na dofinansowanie dużych prac remontowych. Ponadto poinformowała, że wraz z córkami ma zamiar przeprowadzić się do lokalu w którym jest zameldowana. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ II instancji po dokonaniu analizy przepisów art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3,art. 7 pkt 2-15 oraz art. 39 ust. 1 i ust.2 u.p.s. oraz zasad określonych w art. 3 ust. 4 u.p.s. ponownie przytaczając dokonane wcześnie ustalenia wskazał, że organ pierwszej instancji ustalił, że strona spełnia przesłanki do przyznania zasiłku celowego. W konsekwencji udzielił pomocy celowej w kwocie 300 zł na dofinansowanie do zakupu żywności, środków czystości oraz kosztów związanych z zakupem wyprawki szkolnej. Jednocześnie, zaskarżoną decyzją, odmówiono stronie przyznania zasiłku na dofinansowanie do kosztów związanych z wykonaniem łazienki. Organ odwoławczy przyznał, że rodzina skarżącej znajduje się w trudnej sytuacji finansowej. Jednocześnie wskazał, że skarżąca objęta jest systematycznym wsparciem organu pomocy społecznej w postaci zasiłków celowych i okresowych. W okresie od stycznia do października 2014 r. strona otrzymała świadczenia z pomocy społecznej na łączną kwotę 3.360 zł, w tym - między innymi - przyznano wnioskodawczyni zasiłek celowy w kwocie 770 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie do kosztów wyposażenia mieszkania przy ul. [...]. Organ odwoławczy wskazał, że rolą pomocy społecznej nie jest pełne zaspokojenie wszystkich potrzeb osób znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej i korzystających ze świadczeń pieniężnych. Celem tej instytucji jest bowiem wspieranie tych osób w zaspokajaniu ich potrzeb bytowych na poziomie minimum społecznego i uzupełnianie ich w zakresie, w jakim nie mogą ich zaspokoić wykorzystując własne możliwości. Ponadto organ pomocy społecznej musi uwzględniać nie tylko potrzeby i oczekiwania wskazane przez osobę ubiegającą się o wsparcie, lecz także potrzeby innych podopiecznych oraz własne możliwości finansowe. Podkreślono, że uznanie administracyjne, w ramach którego przyznawane są zasiłki celowe, obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłaszanych przez nie żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Odwołując się do treści art. 2 ust.1 u.p.s. oraz art. 3 ust.2 u.p.s. wskazano, że pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, czyli pomocniczy w stosunku do własnych możliwości i zasobów. Celem pomocy społecznej jest wspieranie w zaspakajaniu potrzeb bytowych podopiecznych na podstawowym, elementarnym poziomie, a nie zapewnienie im źródła utrzymania. Organ odwoławczy podkreślił, że z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że rodzina skarżącej nie wykorzystuje w pełni własnych możliwości. Skarżąca jest osobą młodą, legitymuje się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności, a to oznacza, że może podjąć zatrudnienie odpowiednie do jej stanu zdrowia. Mimo to nie podejmuje żadnych prac, choćby dorywczych, które mogłyby poprawić trudną sytuację finansową jej rodziny. Zatem biorąc pod uwagę fakt, że na mocy odrębnej decyzji wnioskodawczyni otrzymała pomoc na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych - zdaniem organu II instancji - odmowa przyznania zaskarżoną decyzją zasiłku celowego na remont łazienki jest uzasadniona, a organ pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Strona niezadowolona z powyższego rozstrzygnięcia złożyła w ustawowym terminie skargę do tut. Sądu wnosząc o jego uchylenie i wydanie wyroku nakazującego organowi I instancji udzielenie jej pomocy finansowej na pokrycie połowy kosztów związanych z drobnym remontem lokalu mieszkaniowego tj. 3.000 zł. Skarżąca podkreśliła, że przy rozpatrywaniu jej wniosku całkowicie pominięto jej ograniczenia zdrowotne w podjęciu pracy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny co do zasady nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając zaś w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz.270 ze zm.), zwaną dalej p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 p.p.s.a. nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, jako że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organów orzekających nie daje podstaw do uchylenia tak zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Podstawę prawną kwestionowanego w tej sprawie rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm.) dalej u.p.s. Należy przypomnieć (stosownie do art. 2 ust. 1 u.p.s.), że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zadaniem pomocy społecznej jest natomiast w myśl art. 3 ust. 1 u.p.s.- wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Nie oznacza to jednak, że pomoc społeczna ma zaspokajać wszystkie potrzeby i oczekiwania osób, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej. Zwłaszcza, że możliwości finansowe ośrodków pomocy społecznej nie są nieograniczone, a liczba osób wymagających wsparcia jest znaczna i stale rośnie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 39 u. p. s., w myśl którego zasiłek celowy może być przyznany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Niewątpliwe jest zatem, że użyty w cyt. wyżej przepisie zwrot "może" wskazuje, iż przyznanie takiego zasiłku oparte jest na uznaniu administracyjnym, które pozostawia organowi pewną swobodę co do tego czy świadczenie przyznać. Decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia celowości rozstrzygnięcia, a kontrola legalności tego rodzaju decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się natomiast do oceny czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów, czyli prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, do czego zobowiązane są organy obu instancji na podstawie art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a. Z przepisów ustawy o pomocy społecznej, regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 3 ust.4 u.p.s). Oznacza to, że organ obowiązany jest uwzględnić nie tylko sytuację ubiegającego się o przyznanie świadczenia, jego zaangażowanie w zakresie współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, lecz także zakres udzielanej mu ze środków publicznych pomocy. Pomoc społeczna jest bowiem ostatnim ogniwem w systemie zabezpieczenia społecznego i ma charakter uzupełniający. Polityka udzielania pomocy przez państwo winna brać pod uwagę subsydiarny charakter pomocy w stosunku do aktywności samego zainteresowanego. (por.wyrok TK z dnia 20 listopada 2001r., sygn. akt SK 15/01 publ.OTK 2001/8/252). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że organ rozpatrywał żądanie skarżącej z dnia 6 czerwca 2014 r. o pomoc finansową na zakup żywności, środków czystości, wyprawki szkolnej dla córki oraz dofinansowanie do kosztów związanych z wykonaniem łazienki w mieszkaniu komunalnym przy ul. [...]. Prawidłowo ustalił, że strona spełnia przesłanki do przyznania zasiłku celowego i odrębną decyzją, w zakresie pierwszej części żądania udzielił pomocy celowej w kwocie 300 zł na dofinansowanie do zakupu żywności, środków czystości oraz kosztów związanych z zakupem wyprawki szkolnej. Jednocześnie, zaskarżoną decyzją, odmówiono stronie przyznania zasiłku na dofinansowanie do kosztów związanych z wykonaniem łazienki. Organ odwoławczy przyznał, że rodzina skarżącej znajduje się w trudnej sytuacji finansowej. Jednocześnie wskazał, że skarżąca objęta jest systematycznym wsparciem organu pomocy społecznej w postaci zasiłków celowych i okresowych. W okresie od stycznia do października 2014 r. strona otrzymała świadczenia z pomocy społecznej na łączną kwotę 3.360 zł, w tym - między innymi - przyznano stronie zasiłek celowy w kwocie 770 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie do kosztów wyposażenia mieszkania przy ul. [...]. Zatem Kolegium Odwoławcze realistycznie oceniło, że zaspokojenie potrzeby bytowej w postaci sfinansowania połowy kosztów tj. ok 3.000 zł związanych z wydzieleniem łazienki w mieszkaniu wynajmowanym przez stronę, nie może być w świetle sytuacji życiowej skarżącej, osoby młodej z orzeczonym lekkim stopniem niepełnosprawności, nie podejmującej jakiejkolwiek pracy zarobkowej i w sposób ciągły korzystającej, z pomocy społecznej uznane za niezbędną potrzebę bytową skarżącej. W istocie bowiem tak jak zasadnie podnosi to Kolegium Odwoławcze, organy odpowiedzialne za udzielanie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy dużą liczbę osób wymagających wsparcia. Organ pomocowy nie jest w stanie zaspokoić wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanych przez te osoby wysokościach. Mając na uwadze powyższe ustalenia oraz wcześniejsze rozważania, Sąd podzielił przyjętą przez organy orzekające argumentację, nie stwierdzając przy tym przekroczenia granic uznania administracyjnego, ani innych naruszeń prawa, które mogłyby prowadzić do zakwestionowania zaskarżonych decyzji. Podnoszony przez skarżącą zarzut wydania zaskarżonej decyzji bez uwzględnienia ograniczeń zdrowotnych w podjęciu pracy nie znalazł potwierdzenia w aktach administracyjnych sprawy. Bowiem w obu kontrolowanych decyzjach wyraźnie wskazano, że wnioskodawczyni jest osobą młodą, legitymując się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności. Powyższe bezsprzecznie oznacza, jak zasadnie wskazuje organ w odpowiedzi na skargę, że może podjąć zatrudnienie odpowiednie do jej stanu zdrowia i we własnym zakresie zaspokoić potrzeby, które nie należą do potrzeb elementarnych. Organy obu instancji w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadziły postępowanie administracyjne i zastosowały przepisy ustawy o pomocy społecznej. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd stwierdził, że tak zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji - nie narusza prawa i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił, co orzeczono w pkt I wyroku. O kosztach pełnomocnika z urzędu orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 250 p.p.s.a w związku z oraz § 18 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. 2013 r. poz. 461 ).