IV SA/Wr 174/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędzia WSA Katarzyna Radom, po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2025 r. w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 22 stycznia 2025 r., nr SKO 4101/466/2024 w przedmiocie przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Decyzją z 22 I 2025 r. (SKO 4101/466/2024) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej "SKO"), po rozpoznaniu odwołania K. G. (dalej "skarżący") utrzymało w mocy decyzję z 6 XII 2024 r. (nr OPS.4204.BM.3986.2024.MŁ) Burmistrza Lądka Zdroju przyznającą skarżącemu zasiłek celowy na remont/odbudowę budynku mieszkalnego, w związku ze szkodami powstałymi wskutek powodzi w jednym budynku/lokalu mieszkalnym w wysokości 108 000 zł. Jak wynika z akt administracyjnych powyższą decyzję wydano w następujących okolicznościach sprawy: W dniu 25 IX 2024 r. w miejscu zamieszkania skarżącego w T. [...] i [...] przeprowadzony został wywiad środowiskowy. Ustalono, że skarżący prowadzi w stanowiącym jego własność budynku mieszkalnym gospodarstwo domowe z córką, zaś w wyniku powodzi został zalany parter domu do wysokości [...] cm. Zalany został parter, uszkodzone zostały podłogi, ściany, meble oraz sprzęt RTV i AGD. Zalany został też piec węglowy i wymaga wymiany. Dnia 30 IX 2024 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie zasiłku w kwocie 150 000 zł w związku ze szkodami powstałymi w budynku mieszkalnym na skutek powodzi. W podaniu wskazał na całkowite zalanie podpiwniczonego lokalu mieszkalnego, położonego na parterze budynku wraz z wyposażeniem, stolarką okienną i drzwiową. W dniu 11 X 2024 r. sporządzono ocenę uszkodzeń budynku ustalając procentowy udział uszkodzenia budynku mieszkalnego w T. [...] na 54%. Podaniem z 15 X 2024 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie zasiłku w maksymalnej kwocie 200 000 zł w związku ze szkodami powstałymi w przedmiotowym budynku mieszkalnym na skutek powodzi. W podaniu wyjaśnił, że budynek "został zakwalifikowany do wyburzenia i wymaga odbudowy". Organ I instancji decyzją z 6 XII 2024 r. (nr OPS.4204.BM.3986.2024.MŁ) przyznał skarżącemu zasiłek w kwocie 108 000 zł powołując się na sporządzone w dniu 11 X 2024 r. oszacowanie uszkodzeń wynoszące 54%. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że na skutek powodzi stan budynku mieszkalnego pogorszył się do tego stopnia, że niezbędna okazała się rozbiórka. Została ona dokonana pomiędzy złożeniem wniosku i oceną strat a wypłatą zasiłku. Podkreślił, że pozostał bez dachu nad głową, bez możliwości uzyskania lokalu zastępczego, zaś koszt odtworzenia utraconego budynku przekracza kwotę 450 000 zł. SKO, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 22 I 2025 r. (SKO 4101/466/2024) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej powołano podstawy prawne decyzji, w tym art. 39 ust.1 i 2, art. 40 ust. 2 i 3, art. 18 ust. 1 pkt 4, z 12 III 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2024 r., poz.1283, ze zm.) dalej "UoPS" oraz Zasady z 18 X 2024 r., ustalone przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, dotyczące "Udzielania pomocy finansowej, ze środków budżetu państwa z części 85 - Budżety wojewodów, dział 852 - Pomoc społeczna, rozdział 85278 - Usuwanie skutków klęsk żywiołowych oraz z rezerw celowych na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej oraz w ustawie o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących poszkodowanych w wyniku powodzi we wrześniu 2024 roku – dalej jako "Zasady". SKO podkreśliło, że zasiłek nie służy rekompensacie strat, ale ma umożliwić przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych. Nie ma on charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowany jako rekompensata za straty spowodowane klęską lub zdarzeniem losowym. Nie stanowi też zadośćuczynienia ze strony Państwa, które nie ma obowiązku zapewnić pomocy w remoncie każdej nieruchomości uszkodzonej przez zdarzenie losowe lub klęskę. Takie funkcje spełniają organy ubezpieczeniowe pod warunkiem zawarcia odpowiedniej umowy. Czynności polegające na oszacowaniu wysokości szkód w budynku/lokalu mieszkalnym lub budynku gospodarczym dokonuje osoba posiadająca uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości albo komisja do spraw szacowania strat, powołana przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w której bierze udział pracownik organu nadzoru budowlanego wykonujący zadania służbowe. W przypadku skarżącego, osoba posiadająca wymagane uprawnienia ustaliła, że procentowy stopień zniszczeń/uszkodzeń w dwóch budynkach wynosi : 1) 54% ( 0,15 x 40% + 0.25 x 60% + 0.20 x 0% + 0.15 x 0% + 0.25 x 100%), budynek w którym mieszkają dwie osoby o powierzchni [...] m2. Za 1% zniszczenia (zgodnie z Zasadami, przysługuje pomoc w wysokości 2000 zł. Tak więc pomoc jaka przysługuje stronie wynosi 108.000 zł (2000 zł x 54%). 2) 31,50% ( 0,15 x 40% + 0,25 x 60% + 0,20 x 40% + 0,15 x 0% + 0,25 x 10%), budynek mieszkalny, w którym obecnie nikt nie mieszka o powierzchni [...] m2. Zgodnie z Zasadami (pkt III ppkt 15) zasiłek na odbudowę budynku mieszkalnego może zostać przyznany odpowiednio na remont/odbudowę wyłącznie jednego budynku/lokalu mieszkalnego albo na zakup jednego budynku/lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego wraz z gruntem, na którym jest posadowiony, albo na zakup jednej działki budowlanej. Oznacza to, że stronie mogła być przyznana wyłącznie pomoc na remont/odbudowę, zakup jednego budynku/lokalu mieszkalnego. Pomoc ta została przyznana na budynek dla którego ustalono wyższy procent zniszczeń 54 %. Z tego względu strona otrzymała pomoc w wysokości 108.000 zł. Organ I instancji nie mógł przyznać również pomocy na drugi budynek gdzie procent szkód oceniono na 31,50%. SKO wyjaśniło, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami. Oceniając sposób przeprowadzenia postępowania administracyjnego SKO stwierdziło, że postępowanie to zostało przeprowadzone w szczególnych warunkach, gdy gminy borykały się ze skutkami powodzi na swoim terenie, do organów I instancji wpływało wiele wniosków o przyznanie pomocy, a przeprowadzenie oszacowania szkód wymagało wiedzy specjalnej, której w większości przypadków, nie posiadali pracownicy organów I instancji i zaistniała potrzeba powołania wielu rzeczoznawców z różnych regionów Polski. W skardze na powyższą decyzję, uzupełnionej pismem procesowym pełnomocnika z dnia 5 VI 2025 r., wniesiono o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym, uchylenie decyzji organów obu instancji w zakresie, w jakim nie przyznano żądanej kwoty zasiłku i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucono naruszenie: 1) art. 7 i 77 kpa, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i w konsekwencji niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, 2) art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 kpa, polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie zaskarżonej decyzji w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy albo przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, 3) art. 39 i art. 40 UoPS, poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie faktu całkowitej rozbiórki budynku mieszkalnego jako straty w wyniku której skarżący został pozbawiony miejsca zamieszkania i nie jest w stanie zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych, niezbędnej potrzeby bytowej, a w konsekwencji nieprzyznanie zasiłku celowego w wysokości wnioskowanej przez skarżącego kwoty, 4) Zasad, poprzez nieuwzględnienie zmiany procentowego zakresu uszkodzeń, wynikającej z całkowitego wyburzenia budynku mieszkalnego, nieuwzględnienie decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę oraz faktu dokonania rozbiórki, 5) art. 106 ust. 1 i 4 w zw. z art. 107 ust. 1,4 i 6 oraz art. 109 UoPS oraz § 3-5 Rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z 8 IV 202l r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, poprzez wykorzystanie w sprawie wywiadu środowiskowego sporządzonego przed datą złożenia pierwszego wniosku o przyznanie zasiłku celowego na odbudowę budynku mieszkalnego oraz niedokonanie aktualizacji wywiadu środowiskowego po złożeniu wniosków o zasiłek celowy. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że organy obu instancji nie uwzględniły zmiany stanu faktycznego, jaki nastąpił po złożeniu wniosku z dnia 30 IX 2025 r. w związku z zakwalifikowaniem przez organ nadzoru budowlanego budynku [...] do wyburzenia. Nie przeprowadzono aktualizacji wywiadu środowiskowego i nie uwzględniono, że decyzją Starosty Kłodzkiego z dnia 24 X 2024 r., nr 4/IX/R/2024, udzielono skarżącemu pozwolenia na rozbiórkę tego obiektu. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko wnosząc o jej rozpoznanie w trybie uproszczonym i oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Organ administracji publicznej w ramach postępowania administracyjnego zobowiązany jest do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co expressis verbis wynika z art. 77 § 1 kpa. Obowiązek ten służy realizacji – wynikającej z art. 7 kpa - zasady prawdy obiektywnej, nakazującej organowi podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Dotyczy to w takim samym zakresie elementów przedmiotowych jak i podmiotowych sprawy administracyjnej. Wszelkie zaś dowody istotnych okoliczności sprawy muszą zostać utrwalone w aktach. Tylko pod takim warunkiem możliwa jest weryfikacja zupełności i prawidłowości ustaleń organu. O ile sposób przeprowadzenia czynności dowodowych uregulowany został przepisami kpa, o tyle zakres okoliczności istotnych w sprawie wyznaczany jest normami prawa materialnego. Dlatego organ powinien mieć na względzie właśnie przepisy prawa materialnego, ilekroć dokonuje ustaleń służących rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. W niniejszej sprawie zakresem postępowania dowodowego objęte były okoliczności wystąpienia po stronie skarżącego szkody na skutek powodzi w postaci uszkodzenia budynku mieszkalnego położonego w T. [...]. Jest przy tym bezsporne, że w postępowaniu takim ustaleniu podlega nie tylko fakt wystąpienia szkody, ale także jej zakres, w tym przypadku zakres uszkodzenia budynku. Jakkolwiek powołane przez organy obu instancji Zasady odwołują się w tym zakresie do takich środków dowodowych, jak "skrócony wywiad środowiskowy" i "ocena uszkodzeń budynku" (pkt I.12 i VI.4), to jednak nie tworzą one zamkniętego katalogu dowodów, nie wyłączają ani nie ograniczają zastosowania art. 75 § 1 kpa. Według art. 75 § 1 kpa, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Sąd ma oczywiście świadomość znacznej ilości spraw dotyczących pomocy doraźnej oraz remontowo-budowlanej w związku z powodzią, które muszą zostać rozpatrzone w krótkim okresie czasu, jednak nie może się to odbyć ze szkodą dla procesowych gwarancji rzetelności postępowania, w szczególności w zakresie ustaleń odpowiadających zasadzie prawdy obiektywnej. Jak trafnie podniesiono w skardze, zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy jak i motywy zawarte w decyzji pierwszoinstancyjnej oraz decyzji odwoławczej nie odnoszą się w najmniejszym stopniu do podnoszonej przez skarżącego okoliczności "zakwalifikowania do wyburzenia" budynku mieszkalnego w T. [...]. Okoliczność tę skarżący podnosił jeszcze na etapie postępowania przed organem I instancji w piśmie z dnia 15 X 2024 r. Wprawdzie nastąpiło to już po przeprowadzeniu czynności dowodowych w postaci skróconego wywiadu środowiskowego (25 IX 2024 r.) oraz oceny uszkodzeń budynku (11 X 2024 r.), jednak nie stanowi to podstawy do pominięcia tej okoliczności przy rozstrzyganiu sprawy. Jeśli bowiem w istocie, jak podaje skarżący, nastąpiła taka kwalifikacja, oznacza to, że zakres zniszczenia budynku mógł zagrażać życiu i zdrowiu ludzi, co stoi w sprzeczności z wcześniejszymi ustaleniami wyrażonymi w ocenie uszkodzeń budynku z dnia 11 X 2024 r. W ocenie tej zaznaczono, że uszkodzenia budynku nie zagrażają życiu i zdrowiu oraz ustalono całkowity zakres szkody na 54 %. Kwestie tę należało zatem bezsprzecznie wyjaśnić, bowiem nie można było wykluczyć, że ujawniły się okoliczności, w świetle których konieczna byłaby aktualizacja wywiadu środowiskowego oraz oceny uszkodzeń budynku. Organy obu instancji zaniechały tych ustaleń, opierając się wyłącznie na materiale dowodowym pozyskanym przed zgłoszeniem przez skarżącego, że budynek "zakwalifikowano do wyburzenia". Tym samym naruszono art. 77 § 1 kpa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od powyższego należy również zwrócić uwagę, że w świetle art. 104 § 2 kpa decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Zasadniczo organ powinien rozstrzygać o całości sprawy, chyba że z uwagi na podzielność jej przedmiotu i względy szybkości postępowania uzna za zasadne rozstrzygnięcie sprawy tylko w części, w jakiej dojrzała ona do rozstrzygnięcia, kontynuując przy tym postępowanie wyjaśniające w pozostałym zakresie. W realiach niniejszej sprawy zakres żądania wyznaczony był wnioskiem skarżącego, który wnosił pierwotnie o zasiłek w kwocie 150 000 zł, modyfikując następnie żądanie do kwoty 200 000 zł. Treść żądania wyznaczała organom zakres koniecznego rozstrzygnięcia. Organ powinien więc w decyzji wypowiedzieć się o całości żądania, chyba że z wyżej podanych względów zdecydowałby się na rozstrzygnięcie częściowe. W tym świetle za nieprawidłowy uznać należy sposób sformułowania decyzji organu I instancji (utrzymanej w mocy decyzją SKO), w której przyznano skarżącemu zasiłek w kwocie 108 000 zł, przy jednoczesnym pominięciu w sentencji jak i w uzasadnieniu kwestii dalej idącego żądania skarżącego. Takie postępowanie koliduje z normą z art. 104 § 2 kpa. W związku z powyższym należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja SKO jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają istotnie art. 77 § 1 i art. 104 § 2 kpa, co obligowało do uchylenia decyzji organów obu instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 135 ppsa. Rozpatrując sprawę ponownie należy wyjaśnić podnoszoną przez skarżącego kwestię "zakwalifikowania do wyburzenia" budynku mieszkaniowego i ocenić przez pryzmat całokształtu materiału dowodowego oraz prawnych przesłanek warunkujących wysokość świadczenia. Pamiętać przy tym należy, że przedmiotem rozstrzygnięcia powinna być zasadniczo całość żądania, chyba że wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające wydanie decyzji częściowej. Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa.