IV SA/Wr 175/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA - Tadeusz Kuczyński Sędziowie: Sędzia WSA - Małgorzata Masternak-Kubiak (sprawozdawca) Sędzia WSA - Lidia Serwiniowska Protokolant: Krzysztof Caliński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi A. Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. Burmistrz Miasta i Gminy W. nałożył na A. Ł. grzywnę w wysokości [...] zł. w celu przymuszenia jej do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym – spowodowania obecności córki M. Ł. na zajęciach szkolonych począwszy od dnia [...]r. W postępowaniu organ pierwszej instancji orzekł też o obowiązku uiszczenia przez stronę kosztów upomnienia w wysokości [...]zł. Na to postanowienie A. Ł. złożyła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. Odwołująca się podniosła, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił podstaw nałożenia na nią grzywny w wysokości [...] zł. oraz obciążenia kosztami upomnienia. Wskazała, że grzywna swoją wysokością narusza sytuację materialną rodziny. A. Ł. zarzuciła ponadto, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił należycie sprawy, a w szczególności nie wyjaśnił, czy rzeczywiście jej córka nie realizuje obowiązku szkolnego i jakie w tym zakresie obowiązki ciążą na dyrektorze szkoły. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, iż rozpoznając zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie bada, czy postępowanie egzekucyjne jest zasadne. Przedmiotem rozpoznania organu odwoławczego jest ocena czy postanowienie o nałożeniu grzywny jest zgodne z prawem. Wykonując ten obowiązek organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji nakładając na A. Ł. grzywnę w kwocie [...] zł. nie poczynił żadnych ustaleń, co do zasadności nałożenia grzywny w takiej wysokości. W szczególności organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, jak się ma wysokość grzywny do sytuacji materialnej odwołującej się i jej rodziny oraz jak grzywna w tej wysokości może mieć wpływ na zrealizowanie przez nią egzekwowanego przez organ egzekucyjny obowiązku. Brak ustaleń w tym zakresie czyni orzeczenie organu pierwszej instancji wadliwym w stopniu wymagającym jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] r. nr [...] A. Ł. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżąca powołując się na przepisy Konstytucji RP (art. 18, art. 47, art. 70 pkt 1, art. 72 pkt 1 i 3), Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (art. 8 i art. 2 Protokołu dodatkowego nr 1 do Konwencji), Konwencji o prawach dziecka (art. 12 i art. 16) oraz ustawy o systemie oświaty (art. 16 pkt 8) wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego w całości i nakazanie dyrektorowi szkoły w P. określenie warunków realizacji przez jej dziecko prawa do nauki poza szkołą. Uzasadniając skargę skarżąca stwierdziła, że kształcenie jej córki w szkole podstawowej w P. jest niemożliwe, gdyż szkoła ta jest "środowiskiem patologicznym", a dyrektor szkoły pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu jej wniosku o naukę dziecka poza szkołą. Ponadto A. Ł. podniosła, że zastosowanie wobec niej postępowania egzekucyjnego jest sprzeczne z prawem do edukacji dziecka poza wskazaną szkołą w P. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z dnia 20 września 2002 r. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowane jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem materialnym i przepisami procesowymi. Sąd administracyjny nie może oprzeć tej kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) zakresem zaskarżenia do sądu administracyjnego objęte są postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie. Uchylenie decyzji administracyjnej czy postanowienia względnie stwierdzenie ich nieważności przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. Takie wady i uchybienia nie wystąpiły w rozpatrywanej sprawie, zatem skarga nie mogła być uwzględniona. Na skarżącą została nałożona grzywna w celu przymuszenia jej do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, czyli spowodowania obecności córki na zajęciach szkolonych. Grzywnę w celu przymuszenia w niniejszej sprawie nałożono na skarżącą na podstawie art. 121 § 2 i 122 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1991 r. Nr 36, poz. 161 ze zm.). Konstytucja RP z 1997 r. w art. 70 ust. 1 stanowi, że każdy ma prawo do nauki, a do 18 roku życia nauka jest obowiązkowa. Postanowienia konstytucyjne uzupełniają przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004, nr 256, poz. 2572 ze zm.). Polskie regulacje prawne są zgodne z międzynarodowymi standardami w tym zakresie, tj. art. 26 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, art. 13 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych oraz art. 28 Konwencji o prawach dziecka. Ustawodawca przyjął, że gwarancją prawa do nauki jest obowiązkowe kształcenie realizowane na kilku poziomach. Poziom pierwszy zwany obowiązkiem szkolnym, zostaje zrealizowany przez uczęszczanie dzieci do publicznej lub niepublicznej szkoły podstawowej, a następnie gimnazjalnej. Obowiązek szkolny rozpoczyna się z początkiem roku szkolnego w tym roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 7 lat, oraz trwa do ukończenia gimnazjum, nie dłużej jednak niż do ukończenia 18 roku życia. W uzasadnionych przypadkach dziecko, na wniosek rodziców albo opiekunów prawnych może rozpocząć spełnianie tego obowiązku o jeden rok wcześniej lub realizacja tegoż obowiązku może zostać odroczona, jednak nie dłużej niż o jeden rok. Polska jako strona Konwencji o prawach dziecka przyjęła zobowiązanie do podjęcia "kroków na rzecz zapewnienia regularnego uczęszczania do szkół oraz zmniejszenia wskaźnika porzucania nauki". W tym celu obowiązujące przepisy ustawy o systemie oświaty nakładają określone zobowiązania na następujące podmioty: rodziców, dyrektorów szkół, właściwe organy samorządu terytorialnego. Rodzice lub opiekunowie prawni dziecka, podlegającego obowiązkowi szkolnemu mają ustawowo określone zobowiązania m. in. do dopełnienia czynności związanych ze zgłoszeniem dziecka do szkoły, zapewnienia regularnego uczęszczania do szkoły, zapewnienia warunków umożliwiających przygotowanie się dziecka do zajęć szkolnych. Zgodnie z przepisem art. 20 ustawy o systemie oświaty niespełnienie tego obowiązku podlega egzekucji w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organem uprawnionym do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego jest dyrektor szkoły publicznej, w której obwodzie mieszka dziecko. Właściwy organ gminy pełni funkcję organu egzekucyjnego. Kara grzywny w celu przymuszenia nakładana na ustawowego przedstawiciela dziecka stanowi podstawowy środek egzekucyjny. Należy zauważyć, iż ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w art. 121 § 2 określa maksymalną wysokość grzywny w celu przymuszenia, a nie precyzuje dolnej granicy tego środka egzekucyjnego. Wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia nie może zatem być oderwana od realiów konkretnej sprawy. Oceniając legalność przeprowadzonego postępowania egzekucyjnego Sąd stwierdził, że organ odwoławczy prawidłowo postąpił uchylając postanowienie o nałożeniu na skarżącą grzywny. Brak bowiem wyjaśnienia w uzasadnieniu postanowienia czym kierował się organ, uznając za celowe wymierzenie grzywny w kwocie [...] zł. W szczególności organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, jak się ma wysokość grzywny do sytuacji materialnej odwołującej się i jej rodziny oraz jak grzywna w tej wysokości może mieć wpływ na zrealizowanie przez nią egzekwowanego przez organ egzekucyjny obowiązku. Stanowi zarówno naruszenie art. 107 § 23 kpa, jak i art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazuje na dowolność organu w ocenie dolegliwości zastosowanego środka egzekucyjnego. Tymczasem z ogólnej zasady stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego, sformułowanej w art. 7 § 2 powyższej ustawy, wynika, że w sytuacji, gdy ustawodawca pozostawił organowi w pewnych granicach możliwość swobody co do wysokości grzywny nakładanej w celu przymuszenia powinnością organu jest odpowiednie jej wyważenie, stosownie do okoliczności konkretnej sprawy. Organ administracji publicznej powinien mieć na uwadze, że wysokość grzywny zależy od uzasadnionego uznania organu egzekucyjnego, który to organ powinien kierować się zasadą celowości i skuteczności. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego sposobu realizowania obowiązku szkolnego przez córkę skarżącej, Sąd stwierdza, że nie ma kompetencji, aby nakazać dyrektorowi szkoły w P. określenia warunków realizacji przez dziecko skarżącej nauki poza szkołą. Artykuł 16 ust. 8 ustawy o systemie oświaty stanowi, że na wniosek rodziców dyrektor publicznej szkoły podstawowej lub gimnazjum, w której obwodzie dziecko mieszka, lub dyrektor szkoły ponadgimnazjalnej, do której dziecko uczęszcza, może zezwolić na spełnianie odpowiednio obowiązku szkolnego bądź obowiązku nauki poza szkołą oraz określa warunki jego spełniania. Ustawodawca nie delegował kompetencji do wydania przepisów wykonawczych, które określiłyby szczegółowe zasady i tryb udzielania zezwoleń na wykonywanie przymusu w tej formie. Zatem jedyną podstawą prawną realizacji obowiązku szkolnego poza szkołą są przepisy ustawy o systemie oświaty. Dyrektor, podejmując decyzję, musi rozważyć wszystkie argumenty przedstawione przez rodziców i ocenić, czy pozwolą one dziecku na ukończenie szkoły i uzyskanie świadectwa po przeprowadzonych egzaminach. W takiej sytuacji wydawane w sprawie realizacji obowiązku szkolnego poza szkołą zezwolenie podejmowane jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne jest szczególną formą upoważnienia przez ustawę działania lub zaniechania. Ta szczególność polega na przyznaniu organowi administracji publicznej możliwości dokonania wyboru dopuszczonych przez ustawę rozwiązań prawnych. Dyrektorzy szkół zostali więc wyposażeni we władztwo administracyjne i możliwość ingerencji w wykonywanie władzy rodzicielskiej, gdyż nie tylko mogą przychylić się do wniosku rodziców bądź nie, ale też arbitralnie określają warunki o możliwości realizacji obowiązku szkolnego lub nauki poza szkołą. W związku z wnioskiem skarżącej o nakazanie dyrektorowi szkoły w P. określenia warunków realizacji przez dziecko skarżącej nauki poza szkołą, w nawiązaniu do pouczenia o kompetencji sądu administracyjnego, Sąd jeszcze raz wskazuje, że nie jest w tej sprawie właściwy. Sąd administracyjny bowiem nie zastępuje organów administracji publicznej w załatwianiu spraw administracyjnych. W tym stanie rzeczy, ze względu na bezzasadność skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji.