IV SA/Wr 175/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska (spr.) Protokolant Anna Rudzińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 6 lutego 2009 r., nr[...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy pieniężnej oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez I. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. jest decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 6 lutego 2009 r. Nr [...]utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia 7 sierpnia 2008 r. Nr [...] wydaną z powołaniem się na przepisy art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 19 ust. 6 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 ze zm.)(zwaną dalej ustawa o kombatantach) w przedmiocie odmowy przyznania stronie skarżącej doraźnej pomocy pieniężnej. Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem Ireny M. z dnia 23 lipca 2008 r. adresowanym do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych o udzielenie pomocy pieniężnej. Do przedmiotowego wniosku strona dołączyła szereg kserokopii dokumentów potwierdzających jej sytuację materialno-rodzinną oraz postanowienie Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia 23 lipca 2008 r. pozytywnie opiniujące jej wniosek o udzielenia pomocy pieniężnej. Kierownik Urzędu w uzasadnieniu decyzji odmawiającej uwzględnienia wniosku wskazał, że miesięczny dochód wnioskodawczyni wynosi 1436,31 zł i powinien zabezpieczyć jej potrzeby. Zwrócił uwagę na to , że strona w bieżącym roku otrzymała pomoc pieniężną w kwocie 300 zł z przeznaczeniem na cele zdrowotne, zaś w pierwszej kolejności pomoc przyznawana jest osobom, które jej dotychczas nie otrzymały. Dodatkowo stwierdził, że za odmową udzielenia pomocy przemawia również wielkość środków pozostających w dyspozycji organu. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona podniosła , że wprawdzie jej dochód miesięczny wynosi 1436,31 zł brutto, jednakże z tej kwoty pokrywa ona wydatki na mieszkanie w wysokości 550, 00 zł, gaz i energię w kwocie 120, 00 zł, telefon, około 90,00 zł oraz ponosi wydatki związane z zakupem leków za kwotę od 450, 00 do 500, 00 zł. Wobec tego na utrzymanie pozostaje jej miesięcznie 150,00 zł. Odwołująca argumentowała , że ustawa nie przewiduje ile razy w roku można otrzymać pomoc pieniężną, tym bardziej ,że jej wniosek został poparty przez kierownika MOPS we W.. W uzasadnieniu decyzji ostatecznej wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik Urzędu stwierdził, że z przedstawionych przez wnioskodawczynię rachunków wynika, ze ponosi ona opłaty za użytkowanie mieszkania w wysokości 429,35 zł – w tym rachunki za energię elektryczną oraz gaz – ponadto przeznacza około 350 zł miesięcznie na zakup leków. Z ustaleń organu wynika dalej ,że strona zamieszkuje w trzypokojowym mieszkaniu , zaś jej dochód – zgodnie z informacją Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej – wynosi 1436,31 zł. Według organu doraźna lub okresowa pomoc pieniężna, przyznawana w podstawowym przewidzianym w art. 19 ust. 1-5 ustawy o kombatantach trybie oraz zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 17 kwietnia 1998 r. w sprawie kryteriów, form i trybu przyznawania i udzielania pomocy pieniężnej z Państwowego Funduszu Kombatantów nie może zostać przyznana osobie, której dochód przekracza 220 % najniższej emerytury tj. 1399,84 zł. Stwierdzenie , że dochody strony przekraczają wskazaną kwotę jest istotnym punktem odniesienia dla Kierownika w zakresie podjęcia decyzji odmownej, mimo, że może on na podstawie art. 19 ust. 6 ustawy o kombatantach w szczególnych przypadkach przyznać pomoc pieniężną na innych warunkach niż określone w powołanym rozporządzeniu. Zdaniem Kierownika Urzędu sytuacja materialna strony - oceniania również w doniesieniu do wysokości dochodów innych wnioskodawców- nie uzasadnia odstąpienia od przyjętych zasad rozdziału środków znajdujących się w jego dyspozycji. Wskazał, że w ubiegłym roku (2008 przyp. Sądu) budżet kierownika Urzędu wynosił 11 milionów złotych, co było kwotą pozwalającą na udzielenie pomocy wdowie po kombatancie, której dochód wyniósł 981,80 zł. W bieżącym roku wysokość środków jakimi dysponuje jest analogiczna do ubiegłorocznej, zatem nie jest możliwe pozytywne rozpatrzenie wszystkich wniosków i udzielenie każdemu wnioskodawcy pomocy zgodnie z oczekiwaniami. W skardze na decyzję ostateczną I. M. wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, podnosząc zarzut naruszenia następujących przepisów, a to: - art. 98 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a. - poprzez zawieszenie postępowania postanowieniem z dnia 24 października 2008r. na żądanie strony mimo, że w aktach sprawy brak jest wniosku strony o zawieszenie tego postępowania. - art. 10 k.p.a. - poprzez pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu, bowiem nie zawiadomił strony o zakończeniu postępowania odwoławczego i umożliwieniu stronie wypowiedzenia się co do treści zgromadzonego materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym, - art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 36 k.p.a., art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a. – poprzez nieuprawnione i nieuzasadnione załatwienie sprawy w terminie określanym dla postępowań odwoławczych; - art. 107 § 1 k.p.a, w zw. z art. 6 k.p.a. art. 8 k.p.a. - poprzez doręczenie skarżącej decyzji z bez podpisu, albowiem doręczenie decyzji z fotokopią pieczątki i podpisu niespełnia przesłanek określonych ustawowo jako składniki decyzji; - art. 19 ust. 1-5 ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego - poprzez dowolne, a nie swobodne zastosowanie tej normy prawa materialnego w związku z czym uznanie, że z uwagi na fakt, że skarżąca osiąga dochód wyższy od ustalonego w rozporządzeniu zatem nie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek; - § 3 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia z dnia 17 kwietnia 1998r. - poprzez dowolne, a nie swobodne dokonanie wykładni tego przepisu, a przez to uznanie, że przepis rozporządzenia jest przepisem wyższym rangą, a zatem przy jego zastosowaniu wyłącza się przepis ustawowy tj. art.19.ust. 6 ustawy, gdzie wolą ustawodawcy było uregulowanie"szczególnie uzasadnionych przypadków" , z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniosła, że skarżąca wraz ze świadczeniem emerytalno – rentowym uprawniona jest do otrzymywania stałych dodatków: kompensacyjnego i ryczałtu energetycznego. Wypłacana stronie z tego tytułu każdego miesiąca kwota w skali roku wynosi według aktualnych danych 1888,56 zł, a wchodzący w jej skład ryczałt energetyczny, przeznaczony na zrekompensowanie wydatków na energię elektryczną gazową i cieplną, 1576,92 zł. W piśmie procesowym z dnia 19 sierpnia 2009 r. skarżąca podniosła, że w postępowaniu dotyczącym przyznania pomocy pieniężnej organ administracji błędnie ustalił jej dochody – co potwierdza odpowiedź na skargę złożoną w niniejszej sprawie- , bowiem wskazane przez stronę przeciwną dodatki do świadczenia rentowego, wchodzą w jego skład, a jej dochód wynosi 1436,31 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że kognicja Sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego , a zatem nie może się ona opierać na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej, o czym stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Wobec tego uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd , następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy , co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz.1270 ze zm. ). Oceniając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził ,że przeprowadzone postępowanie administracyjne nie jest obarczone wadami , wynikającymi z naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego oraz zastosowano w niej przepisy prawa materialnego zgodnie z przedmiotem sprawy. Podstawą materialno - prawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, której art. 19. ust. 1 przewiduje, że kombatantom i innym osobom uprawnionym znajdującym się w trudnych warunkach materialnych oraz w związku z zaistnieniem zdarzeń losowych - może być przyznana doraźna lub okresowa pomoc pieniężna. Pomoc taka może być również przyznana na częściowe pokrycie kosztów zakupu wózka inwalidzkiego, sprzętu rehabilitacyjnego, dostosowanie pomieszczeń mieszkalnych do rodzaju inwalidztwa, opłacanie pomocy pielęgnacyjnej, a w stosunku do niewidomych oraz ciężko poszkodowanych inwalidów - kosztów zakupu innego, ułatwiającego pracę i życie, sprzętu pomocniczego. W myśl ust. 2a uprawnienia, o których mowa w ust. 1 i 2, przysługują również wdowom lub wdowcom - emerytom, rencistom lub inwalidom pozostałym po kombatantach i innych osobach uprawnionych. Kryteria, formy i tryb przyznawania i udzielania pomocy określają przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 17 kwietnia 1998 r. w sprawie kryteriów, form i trybu przyznawania i udzielania pomocy pieniężnej z Państwowego Funduszu Kombatantów (Dz. U. z 1998 Nr 53 poz. 334). Natomiast według treści art. 19 ust 6. w szczególnie uzasadnionych przypadkach Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na wniosek kombatanta, innej osoby uprawnionej lub osoby, o której mowa w ust. 2a, może przyznać pomoc pieniężną na innych warunkach niż określone w rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 5. Analiza przywołanych uregulowań pozwala na stwierdzenie, że decyzje wydawane w ramach pomocy socjalnej przewidzianej dla kombatantów i innych osób podanych represjom, o których mowa w rozdziale 4 ustawy o kombatantach zatytułowanym "Ochrona zdrowia, pomoc socjalna i inne uprawnienia" oparte są na uznaniu administracyjnym . Taki uznaniowy charakter ma również decyzja wydawana przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów na podstawie art. 19 ust. 6 ustawy o kombatantach, o czym świadczy zawarty w tym przepisie zwrot "może przyznać pomoc pieniężną", jak również z zastosowanego przez ustawodawcę pojęcia "szczególny uzasadniony przypadek". Stwierdzenie powyższego wpływa na kształt i zakres kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny w odniesieniu do decyzji uznaniowej, która sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, to jest, czy nie nosi cech dowolności (por. wyrok NSA sygn. akt SA/Kr 1543/95, Biul. Skarb. 1997/29). Oparcie decyzji na konstrukcji uznania administracyjnego nie obliguje bowiem organu administracji do wydania aktu administracyjnego o określonej ustawą treści , lecz daje organowi rozstrzygającemu, możliwość wyboru konsekwencji prawnej. Wobec tego w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego, organ obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Z treści art. 19 ust. 6 ustawy wynika, że pomoc pieniężna może być przyznane na innych warunkach niż wskazane w wymienionym powyżej rozporządzeniu. A zatem w tego typu decyzjach istnieje szczególna potrzeba wnikliwego przedstawienia motywów rozstrzygnięcia, tak aby decyzji podjętej w tym trybie nie można było zarzucić, że dotknięta jest wadą dowolności. W związku z tym można stwierdzić ,że obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 Kpa. Analizując pod tym kątem zaskarżone decyzje wskazać należy. Oznacza to ,że organ winien wskazać, z jakich względów przystąpił do rozpoznania sprawy w oparciu o przepis art. 19 ust. 6, ustawy o kombatantach czyli na innych warunkach niż wskazane w rozporządzeniu, ponadto jakimi okolicznościami faktycznymi i prawnymi kierował się rozstrzygając sprawę. Pomoc o jakiej mowa w art. 19 ust. 1 i 2 tej ustawy należy do zadań zleconych gminy i przyznaje ją kierownik ośrodka pomocy społecznej, na podstawie kryteriów, w formie i trybie określonym w powołanym wyżej rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki społecznej z dnia 17 kwietnia 1998 r. Jednym z kryteriów pozwalających kierownikowi ośrodka pomocy społecznej na przyznanie takiej pomocy osobie uprawnionej – również w zakresie uznania administracyjnego – jest kryterium dochodowe w przypadku osoby samotnej wynoszące 220% najniższej emerytury. W tym trybie przedmiotowa pomoc przyznawana jest na podstawie kryteriów określonych w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 1998 r. w sprawie kryteriów, form i tryby przyznawania pomocy pieniężnej z Państwowego Funduszu Kombatantów, w którym jako jedyne kryterium przyznania takiej pomocy – przez kierownika ośrodka pomocy społecznej – określono wysokość dochodu osoby uprawnionej do jej otrzymania . Przekroczenie tego kryterium powoduje, że pomoc o jakiej mowa w art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o kombatantach może być przyznana wyłącznie przez Kierownika Urzędu na zasadach określonych w art. 19 ust. 6 i 7 ustawy – , a zatem w razie wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku – na wniosek kombatanta wraz ze stanowiskiem kierownika ośrodka pomocy społecznej. Zatem przekroczenie kryterium dochodowego przez osobę automatycznie wyklucza przyznanie jej pomocy pieniężnej przez kierownika ośrodka pomocy społecznej, która może jednak być przyznana – w szczególnie uzasadnionym przypadku – przez Kierownika Urzędu, na wniosek osoby uprawnionej, wraz ze stanowiskiem właściwego kierownika ośrodka pomocy społecznej, zawierającym między innymi informacje o sytuacji rodzinnej i materialnej wnioskodawcy. W aktach badanej sprawy znajduje się wniosek skarżącej wraz z pozytywnym, co do udzielania pomocy, stanowiskiem Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej wyrażonym w postanowieniu z dnia 23 lipca 2008 r., w którym zawarto informacje na temat sytuacji majątkowej i osobistej wnioskodawczyni. Z wspomnianego postanowienia wynika również wysokość dochodu skarżącej, który przekracza kryterium dochodowe określone w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej. Ponadto z akt analizowanej sprawy wynika, ze kierownik Urzędu prowadząc postępowanie w sprawie podjął dodatkowo niezbędne działania mające na celu uszczegółowienie sytuacji materialnej i osobistej wnioskodawczyni, co potwierdzają pisma kierowane do strony oraz przedstawione przez nią na żądanie organu kserokopię rachunków, faktur dokumentujących ponoszenie wydatków związanych z jej utrzymaniem. Działania te miały na celu zweryfikowanie w odniesieniu do strony wystąpienia przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku. W tym zakresie należy zgodzić się z organem , że sytuacja skarżącej jest niewątpliwie trudna , jednakże nie może być to jedyna okoliczność, której wystąpienie przesądza o wystąpieniu szczególnie uzasadnionego przypadku. W tym zakresie na aprobatę Sądu zasługuje dokonana przez Kierownika Urzędu analiza sytuacji skarżącej w kontekście posiadanych przez organ środków pieniężnych oraz sytuacji materialnej innych wnioskodawców ubiegających o pomoc w tym szczególnym trybie. Ma bowiem rację organ , kiedy wywodzi ,że rozumienie szczególnie uzasadnionego przypadku, nie może być oderwane od analizy ogólnego obrazu sytuacji osób zwracających się o pomoc oraz ilości środków przeznaczonych na przedmiotowa pomoc, których zasób nie pozwala na jej udzielenie zgodnie z oczekiwaniami wnioskodawców, tym bardziej, że skarżąca otrzymała w roku składania wniosku doraźną pomoc pieniężną na cele zdrowotne. W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, ze w przedmiotowej sprawie organ dokonał poprawnej oceny sytuacji materialnej i osobistej skarżącej, czemu wyraz dał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji również poprawnie zastosował przepis będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Wobec tego jako bezzasadny przedstawia się zarzut dotyczący naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego w zakresie ustaleń faktycznych. Natomiast nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut nakierowany na błędne określenie dochodu skarżącej w odpowiedzi na skargę, bowiem badaniu legalności przed sądem administracyjnym podlega wyłącznie rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu administracyjnym, zakończonym w momencie doręczenia stronie decyzji , będącej przedmiotem skargi do sądu. Nieuprawniony jest również zarzut wadliwego doręczenia stronie decyzji polegający na doręczeniu decyzji opatrzonej fotokopią pieczęci i podpisu . W aktach niniejszej sprawy znajduje się oryginał decyzji opatrzony pieczęcią i podpisem osoby upoważnionej do jej wydania. Jeśli zatem doręczona stronie decyzja odpowiada treści i formie oryginału decyzji , to spełnia wymóg prawidłowego doręczenia , o którym mowa w art.109 § 1 k.p.a. Pozbawiony jest także doniosłości prawnej zarzut pozbawienia strony udziału w postępowaniu toczącym się w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z materiału aktowego sprawy wynika ,że na tym etapie postępowania pomiędzy stroną, a organem prowadzona była bilateralna korespondencja nakierowana na ustalenie stanu majątkowego i osobistego skarżącej, o czym świadczą pisma: Kierownika Urzędu z dnia 25 sierpnia 2008 r., oraz strony skarżącej z dnia 12 września 2008 r. i 13 października 2008 r. Niewątpliwie na organie spoczywał obowiązek wynikający z art.10 §1 k.p.a , a mianowicie obowiązany był on przed wydaniem decyzji umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów . Zaniechanie przez organ tegoż obowiązku nie mogło mieć jednak wpływu na wynik rozstrzygnięcia , gdyż na etapie postępowania sądowo-administracyjnego strona nie zaoferowała Sądowi nowych dowodów, których to - z powodu uchybienia obowiązkowi- nie mogła przedstawić na etapie postępowania administracyjnego , a z których to wynikałyby odmienne okoliczności , niż przyjął to organ . Również jako niezasadny przedstawia się zarzut bezpodstawnego zawieszenia postępowania w sprawie, bowiem z pism skarżącej z dnia 12 września 2008r . oraz 13 października 2008 r. wynika niezbicie, że strona nie miała możliwości dostarczenia organowi niezbędnych dokumentów w wyznaczonym terminie, jak również brać czynnego udział w toczącym się postępowaniu, wnioskując o przedłużenie terminu ich dostarczenia. Z tych samych względów nie można zarzucić Kierownikowi Urzędu naruszenia przepisów postępowania kształtujących terminy załatwienia sprawy administracyjnej. Reasumując stwierdzić należy, że organ administracji wydając zaskarżone decyzje nie naruszył prawa - co obligowało Sąd w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) do oddalenia skargi .