IV SA/Wr 175/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 kwietnia 2018 r. sprzeciwu K. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz K. K. kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] II 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania K. K. (dalej: strona, skarżąca) od decyzji wydanej przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Ś. (dalej: organ pierwszej instancji) z dnia [...] XI 2017 r. nr [...] odmawiającej prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków z tytułu urodzenia i samotnego wychowywania dziecka, uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] IX 2017 r. skarżąca złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Ś. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami z tytułu urodzenia i samotnego wychowywania dziecka na córkę E. K. (urodzoną [...] 2017 r.) Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] XI 2017 r. organ pierwszej instancji odmówił stronie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków z tytułu urodzenia i samotnego wychowywania dziecka w okresie od [...] IX 2017 r. do [...] X 2018 r. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że stronie nie przysługuje zasiłek rodzinny, gdyż dochód jej rodziny (składającej się z dwóch osób) wynosi [...] zł miesięcznie, co w przeliczeniu na jedną osobę wynosi [...] zł miesięcznie, a zatem przekracza przewidziane w ustawie z dnia 28 XI 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm., dalej: o.ś.r.) kryterium dochodowe. Przy wyliczaniu kryterium dochodowego organ wziął pod uwagę dochód osiągnięty przez stronę za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, tj. za II 2017 r. w wysokości [...] zł. W odwołaniu od decyzji strona wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, wnosząc jednocześnie o dopuszczenie dowodów w postaci zaświadczenia o niepełnosprawności z [...] XII 2017 r., zaświadczenia o prawie do pobierania zasiłku macierzyńskiego z [...] I 2018 r. oraz potwierdzenia przelewu z [...] XII 2017 r. na okoliczność wykazania, że dziecko jest osobą niepełnosprawną, a skarżącej przysługuje prawo do zasiłku macierzyńskiego. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym, decyzją z dnia [...] II 2018 r. - działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 VI 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., dalej: k.p.a.) i art. 5 ust. 1, art. 5 ust. 4 i ust. 4 b o.ś.r. - organ odwoławczy uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W treści decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji nie zgromadził dowodów, które potwierdzałyby od kiedy skarżąca uzyskała dochód związany z zatrudnieniem w Kancelarii Adwokackiej Adwokata T. K. z siedzibą w W. (dalej: Kancelaria). Brak tego dowodu, w ocenie organu odwoławczego, nie pozwala na stwierdzenie, czy organ pierwszej instancji prawidłowo wyliczył dochód strony. Ponadto, jego zdaniem, na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie można stwierdzić, czy strona uzyskiwała dochód z zatrudnienia w Kancelarii "w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego". Organ podkreślił się, że ze znajdującej się w aktach sprawy kopii zaświadczenia ZUS w W. z [...] I 2018 r. wynika, że strona ma przyznane prawo do zasiłku macierzyńskiego od [...] VIII 2017 r. do [...] VIII 2018 r. W związku z tym, organ pierwszej instancji powinien zwrócić się do pracodawcy o potwierdzenie w formie zaświadczenia lub pisemnych wyjaśnień, czy strona nadal jest zatrudniona w Kancelarii. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę na błędne oznaczenie w decyzji pierwszej instancji okresu zasiłkowego, tj. od [...] IX 2017 r. do [...] X 2018 r., zamiast od [...] IX 2017 r. do [...] X 2017 r. W sprzeciwie wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona wniosła o uchylenie w całości decyzji organu odwoławczego z dnia [...] II 2018 r. oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa procesowego, tj.: art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uchylenie w całości decyzji organu pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji gdy sprawa mogła zostać wyjaśniona i zakończona wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia w toku postępowania przed organem odwoławczym, art. 136 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że błędy popełnione przez organ pierwszej instancji rodzą konieczność uchylenia w całości decyzji tego organu i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo że postępowanie przed organem pierwszej instancji dotknięte jest jedynie niewielkimi brakami, które z powodzeniem można było uzupełnić w postępowaniu odwoławczym; art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy wyjaśnienia wyczerpującego stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego w toku sprawy przed organem odwoławczym. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie. Poza argumentacją zawartą uprzednio w treści zaskarżonej decyzji organ wskazał, że wraz ze złożonym odwołaniem - w którym strona zażądała uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia - strona przedłożyła nowe dowody w postaci: zaświadczenia o niepełnosprawności z [...] XII 2017 r., zaświadczenia o prawie do pobierania zasiłku macierzyńskiego z [...] I 2018 r. oraz potwierdzenia przelewu z [...] XII 2017 r. Zdaniem organu odwoławczego, ww. dowody, które nie były przedmiotem oceny organu pierwszej instancji, jak również nieuzupełnienie przez organ pierwszej instancji braków w zebranym materialne dowodowym, uzasadniały uchylenie decyzji tego organu i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 VII 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że z dniem 1 VI 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 IV 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 2017, poz. 935, dalej: ustawa nowelizująca), która wprowadziła zmiany w p.p.s.a. W myśl wprowadzonego ustawą nowelizującą art. 64 a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone, gdyż organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64 c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64 b § 3 p.p.s.a). Sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64 d § 1 p.p.s.a.). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64 c § 1 p.p.s.a.) organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64 c § 4 p.p.s.a.), a sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64 d § 1 p.p.s.a.). Dodatkowo należy zauważyć, że zgodnie z art. 64 e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151 a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151 a § 2 p.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok NSA z 9 V 2017 r., II OSK 2219/15, publ. CBOSA). W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z 14 II 2017 r. sygn. akt II OSK 1386/15). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 15 XII 2016 r., II OSK 1427/16, publ. CBOSA). Wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a. ustanawiającym, obok innych wymogów decyzji, obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Powyższe obowiązki ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą zatem te same co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Dokonując w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wydał decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy bezpodstawnie uchylił się bowiem od załatwienia sprawy co do jej istoty. Jak wynika ze stanowiska organu odwoławczego, powodem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie przez ten organ materiału dowodowego w sprawie. W szczególności, zdaniem organu odwoławczego, brak jest w aktach sprawy dokumentu, który potwierdzałby od kiedy strona uzyskiwała dochód związany z zatrudnieniem w Kancelarii, ani też, czy stosunek pracy jest kontynuowany, co uniemożliwiło dokonanie ustaleń w zakresie wysokości osiąganego przez skarżącą dochodu. W konsekwencji, organ odwoławczy nie był w stanie stwierdzić, czy stronie przysługuje uprawnienie do domagania się prawa do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia i samotnego wychowywania dziecka wraz z dodatkami. W ocenie Sądu, z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, że wskazane przez organ braki w materiale dowodowym nie mogą zostać uzupełnione w trybie art. 136 k.p.a. Raz jeszcze podkreślić trzeba, że dla wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. koniecznym jest wykazanie, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie, że brak jest podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy mógł przeprowadzić postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W szczególności nie można uznać, że to jedynie na organie pierwszej instancji spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz oceniania na jego podstawie, czy dana okoliczność została udowodniona zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy, organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe na okoliczność ustalenia dochodu w przeliczeniu na członka rodziny. Ustalił przy tym, że w przypadku skarżącej uwzględnieniu podlega jedynie dochód uzyskany w roku 2017 r. ze stosunku pracy w Kancelarii Adwokackiej Adwokat T. K. Z pozyskanej przez organ pierwszej instancji informacji o odprowadzonych do ZUS składkach wynika, że skarżąca została zgłoszona do ubezpieczenia jako pracownik w dniu [...] I 2017 r. ze składką w kwocie [...] zł i na dzień orzekania w pierwszej instancji nie nastąpiła utrata uprawnień do ubezpieczenia z tego tytułu. Organ pierwszej instancji przeprowadził również dowód z dokumentu pozwalającego ustalić wysokość wynagrodzenia skarżącej za miesiąc luty 2017 r., z którego wynika, że skarżąca uzyskała wówczas wynagrodzenie w kwocie [...] zł netto (pismo pracodawcy z [...] X 2017 r.). W oparciu o takie ustalenia organ pierwszej instancji obliczył dochód członka rodziny skarżącej. Do wydania decyzji kasacyjnej niewystarczająca była wyartykułowana w decyzji odwoławczej konieczność ustalenia, od kiedy skarżąca uzyskała dochód związany ze stosunkiem zatrudnienia. Skoro skarżąca została zgłoszona jako pracownik do obowiązkowego ubezpieczenia w styczniu 2017 r., to należy zakładać, że w tym miesiącu nastąpiło jej zatrudnienie. Tak przyjął organ pierwszej instancji uwzględniając wysokość wynagrodzenia uzyskanego w lutym, a więc w następnym miesiącu. Oczywiście organ drugiej instancji ma prawo do krytycznej oceny dowodów, w tym informacji pozyskanej z bazy ZUS, jednak nie było procesowych przeszkód, by wystąpić do pracodawcy o udzielenie informacji w podanym zakresie w toku postępowania odwoławczego. Kasacyjnego charakteru decyzji odwoławczej nie uzasadniała również argumentacja, zgodnie z którą organ pierwszej instancji powinien zwrócić się do pracodawcy skarżącej o potwierdzenie, czy w okresie, w którym skarżącej przysługuje prawo do zasiłku macierzyńskiego, tj. od dnia [...] VIII 2017 r. do [...] VIII 2018 r., pozostawała ona w stosunku pracy. Z informacji pozyskanej przez organ pierwszej instancji z bazy ZUS wynika, że skarżąca miała status pracownika jeszcze na dzień wydawania decyzji pierwszoinstancyjnej. Jeśli zaś organ odwoławczy dostrzegł potrzebę zaktualizowania informacji w tym przedmiocie, mógł to uczynić we własnym zakresie. Błędne zaś oznaczenie okresu zasiłkowego w decyzji pierwszej instancji jest naruszeniem przepisów prawa materialnego a nie procesowego, tym samym powinno zostać skorygowane w decyzji odwoławczej rozstrzygającej sprawę co do istoty. Również argumentacja organu odwoławczego zawarta w odpowiedzi na skargę nie uzasadnia wydania w sprawie decyzji kasacyjnej. Niedokonanie przez organ pierwszej instancji oceny przedłożonych przez stronę wraz z odwołaniem dokumentów w postaci zaświadczenia o niepełnosprawności z [...] XII 2017 r., zaświadczenia o prawie do pobierania zasiłku macierzyńskiego z [...] I 2018 r. oraz potwierdzenia przelewu z [...] XII 2017 r. nie uzasadnia uchylenia decyzji tego organu i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ pierwszej instancji nie mógł dokonać oceny tych dokumentów w swojej decyzji, skoro strona przedłożyła je dopiero na etapie odwoławczym, a więc po wydaniu decyzji pierwszej instancji. Oznacza to, że dalsza ocena dowodów w tym zakresie leży już wyłącznie w gestii organu odwoławczego. Podsumowując przyjąć należy, że organ odwoławczy uchylił się od ponownego rozpoznania sprawy co do jej istoty i wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia fakt zawartego przez skarżącą w odwołaniu żądania uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Na organie odwoławczym ciążył bowiem, o czym była mowa powyżej, obowiązek wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy przeprowadzi samodzielnie dowody na okoliczności wymagające w jego ocenie wykazania, dokona oceny zgromadzonych dowodów i na tej podstawie rozstrzygnie sprawę przyznania skarżącej prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków z tytułu urodzenia i samotnego wychowywania dziecka w ustalonym okresie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zasądzoną od organu kwotę 497 zł stanowią koszty zastępstwa prawnego - 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015, poz. 1800 ze zm.) oraz opłata za złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa - 17 zł (art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz część IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej - Dz. U. 2016, poz. 1827 ze zm.).