IV SA/Wr 18/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 27 lutego 2019 r. sprawy ze skargi M. K. na czynność Burmistrza Ś. Ś. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej I. stwierdza bezskuteczność ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej; II. zasądza od Burmistrza Ś. Ś. na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych (słownie: sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Burmistrz Ś. Ś., w odpowiedzi ma wnioski M. K. o udzielenie informacji publicznej złożone w formie elektronicznej w dniu [...] marca 2016 r., przesłał zainteresowanemu przy piśmie z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] kserokopie wnioskowanych dokumentów. Jednocześnie poinformował zainteresowanego, że zostanie obciążony kosztami wykonania ksero oraz kosztami przesyłki, związanymi z niniejszą odpowiedzią. Fakturę z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] za wykonanie [...] sztuk kserokopii dokumentów, stanowiących odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, o wartości [...] zł brutto (w tym 23 % VAT) dołączono do odpowiedzi i zapowiedziano przesłanie, po jej nadejściu, faktury z poczty. W dniu [...] kwietnia 2016 r. zainteresowany złożył do Burmistrza wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wnosząc o uchylenie opłaty dodatkowej za dostęp do informacji publicznej, z uwagi na naruszenie art. 7 ust. 2 w związku z art. 15 ust. 1 oraz art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ błędnie bowiem wskazał, że wykonuje usługę i wystawia z tego tytułu fakturę. Wyliczona opłata nie odzwierciedla też kosztów rzeczywistych, na co wskazuje określenie wyliczonych kosztów jako kwoty brutto. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o uchylenie opłaty dodatkowej za dostęp do informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 7 ust. 2 w związku z art. 15 ust. 1 oraz art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Strona podniosła, że wyznaczenie opłaty powinno mieć charakter wyjątkowy i spowodowane może być jedynie koniecznością poniesienia dodatkowych kosztów. Zdaniem strony, naliczenie opłaty za kserokopię oraz wysyłkę dokumentów nie wchodzi w zakres dodatkowych kosztów, związanych z udostępnieniem informacji publicznej. Organ połączył 4 osobne wnioski o udostępnienie informacji publicznej, co sprawiło, że każda z tych spraw nie miała charakteru indywidulanego. W momencie rozpatrzenia każdego ze złożonych wniosków z osobna, nie powinno dojść do naliczenia kosztów za wykonanie kopii dokumentów. Być może połączenie spraw spowodowało wystąpienie dodatkowych kosztów. Obciążenie strony kosztem brutto jest niezgodne z art. 15 ust. 6 ustawy o podatku od towarów i usług. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Opłatę za skopiowanie dokumentów skalkulowano w sposób prawidłowy, przy uwzględnieniu wszystkich realnie poniesionych kosztów związanych z udostępnieniem informacji (koszt papieru i tuszu, niezbędnego do wydruku dokumentów oraz koszt wysyłki) na kwotę [...] zł. W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2016 r. skarżący zauważył, że nigdy nie zaakceptował kosztów związanych z udostępnieniem kopii wnioskowanych dokumentów. Organ nie wykazał, że są to koszty dodatkowe i w jaki sposób wylicza rzeczywiste koszty sporządzenia kopii. Łatwo bowiem można określić koszt zakupu papieru, natomiast niemal niemożliwe jest oszacowanie kosztów tuszu zużytego do wydruku dokumentów z uwagi na brak podania przez organ konkretnego procentu pokrycia strony tuszem. Poza tym wydruk za pomocą kserokopiarki laserowej przy wykorzystaniu tonera jest znacznie tańszy niż wykonanie tego samego wydruku przy użycie tuszu w drukarkach atramentowych. W kalkulacji winien również być uwzględniony koszt energii elektrycznej zużytej przez kserokopiarkę. Bezwzględnie koszt przesyłki nie może być wliczony do kosztów dodatkowych. W pismach procesowych z dnia [...] lipca 2016 r. i [...] sierpnia 2016 r. organ poinformował, że opłata została wyliczona na podstawie ponoszonych przez Urząd Miejski jednostkowych kosztów wydruku jednej strony w formacie A4, na które składają się koszty zakupu tuszu, papieru oraz zużycia energii elektrycznej kserokopiarki, co stanowiło szacunek własny organu. Postanowieniem z dnia 26 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wr 237/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę strony, wyjaśniając że faktura z dnia [...] marca 2016 r. nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, tj. z art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie stanowiła powiadomienia, o którym mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, mogącego podlegać kognicji sądu administracyjnego. Postanowieniem z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 345/17 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie, stwierdzając że skarga dotyczy czynności Burmistrza, polegającej na wyznaczeniu opłaty za udostępnienie informacji publicznej. Faktura stanowi integralną część pisma Burmistrza z dnia [...] marca 2016 r., informującego o obciążeniu kosztami ksera i przesyłki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczająca lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga w rozpatrywanej sprawie jest zasadna. Przedmiotem sporu pomiędzy stronami jest opłata za wykonanie kserokopii dokumentów udostępnionych skarżącemu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, ustalona przez Burmistrza w wysokości [...] zł. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), dalej u.d.i.p., informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Jak stanowi art. 15 ust. 1 u.d.i.p., jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Przepis ten wprowadza wyjątek od zasady bezpłatnego dostępu do informacji publicznej, wyrażonej w art. 7 ust. 2 u.d.i.p. Ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej następuje w drodze czynności, stwierdzającej obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającej jej wysokość, która kreuje zobowiązanie o charakterze finansowym. Zawarcie w treści pisma informacji o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej wypełnia dyspozycję art. 15 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że do kosztów dodatkowych, o których mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., nie można zaliczyć wszelkich kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej. Kosztem dodatkowym jest wydatek rzeczywiście poniesiony ponad koszt funkcjonowania urzędu, związany z realizacją wskazanego we wniosku sposobu udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji. Przez dodatkowe koszty udostępnienia informacji na wniosek należy rozumieć rzeczywiste, ustalane każdorazowo przy realizacji danego wniosku, wykraczające poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu udostępniającego informację, dodatkowe koszty rzeczowe lub osobowe poniesione przez ten podmiot w związku z określonym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Są to koszty, których organ nie poniósłby w przypadku, gdyby nie był zobligowany udostępnić żądanej informacji lub gdyby wniosek nigdy nie został złożony. Koszty dodatkowe muszą wykraczać poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu zobowiązanego. (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 864/17). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że takim dodatkowym kosztem jest również koszt kserowania większej liczby dokumentów, udostępnionych na wniosek. W ocenie Sądu realizacja wniosków skarżącego z dnia [...] marca 2016 r. uzasadniała żądanie zwrotu kosztów poniesionych na przygotowanie informacji ze względu na konieczność kserowania większej liczby żądanych dokumentów. Z faktury z dnia [...] marca 2016 r. wynika, że organ skserował [...] strony dokumentów. Bez znaczenia dla żądania opłaty jest, że skarżący złożył cztery wnioski o udostępnienie dokumentów. Wnioski te zostały złożone w tym samym dniu za pośrednictwem poczty elektronicznej i dotyczą udostępnienia kopii dokumentów dotyczących tego samego rodzaju usług, tj. usług polegających na publikowaniu materiałów prasowych na rzecz Gminy w roku 2015 i 2016. Gdyby skarżący nie złożył wniosków o udostępnienie kopii tych dokumentów, to organ nie poniósłby kosztów związanych z kserowaniem tych dokumentów. Są to więc koszty dodatkowe, związane ze wskazanym przez skarżącego we wnioskach sposobem udostępnienia informacji publicznej. Należy jednak zauważyć, że organ bezpodstawnie obciążył skarżącego kwotą podatku od towarów i usług. Z wystawionej przez organ w dniu [...] marca 2016 r. faktury nr [...] wynika, że organ z tytułu "wykonania kserokopii dokumentów stanowiących odpowiedź na wniosek o dostęp do informacji publicznej" do kosztów wykonania kserokopii doliczył kwotę podatku od towarów i usług w wysokości [...] zł. Zgodnie z art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2016 r., poz. 710 ze zm.) nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych. Niewątpliwie organem władzy publicznej jest organ samorządowy – Burmistrz Miasta, a urzędem obsługującym ten organ – Urząd Miejski. Burmistrz, udzielając skarżącemu informacji publicznej na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie działał w charakterze podatnika podatku od towarów i usług, ponieważ nie świadczył podlegających opodatkowaniu usług w ramach wykonywanej działalności gospodarczej, w szczególności usług związanych z wykonaniem kserokopii dokumentów. Organ nie działał w charakterze usługodawcy w rozumieniu art. 15 ust. 1 i ust. 2 ustawy o podatku od towarów i usług, ale realizował obowiązek udzielenia informacji publicznej, nałożony przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec powyższego nie uzasadnione było obciążenie skarżącego kwotą [...] zł z uwagi na naruszenie art. 15 ust. 6 ustawy o podatku od towarów i usług. Jak już powyżej wskazano, opłata za wydanie kopii dokumentów w ramach prawa do informacji publicznej powinna być zindywidualizowana i odpowiadać realnym, rzeczywistym, adekwatnym do poniesionych przez organ kosztów, związanych z udostępnieniem żądanej informacji publicznej. Opłata ta musi wynikać z konieczności poniesienia kosztów realizacji wniosku, możliwych do zweryfikowania pod względem prawidłowości ich wyliczenia. W rozpatrywanej sprawie kwota dodatkowych kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej nie została podana w sposób pozwalający uznać, że odpowiada ona realnym wydatkom. Z faktury z dnia [...] marca 2016 r. oraz dodatkowych wyjaśnień organu z dnia [...] lipca 2016 r. wynika, że organ skserował [...] strony w formacie A4 w cenie jednostkowej [...] zł za sztukę, ponosząc koszty zakupu tuszu, papieru oraz zużycia energii elektrycznej przez kserokopiarkę. Jednocześnie w wyjaśnieniach z dnia [...] sierpnia 2016 r. organ wskazał, że jednostkowe koszty wydruku jednej strony w formacie A4 stanowią szacunek własny organu. Obciążenie skarżącego szacunkowymi kosztami wykonania kserokopii dokumentów stanowi naruszenie art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Ponownie rozpoznając sprawę, organ zobowiązany jest do podania rzeczywistych kosztów sporządzenia kserokopii, z uwzględnieniem konkretnych czynników, mających wpływ na wysokość opłaty, jak koszt zużytych środków technicznych (np. zakup papieru, tuszu lub tonera). W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 146 § 1 w związku z art.145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził bezskuteczność ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (100 zł wpis sądowy).