IV SA/Wr 180/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Protokolant starszy referent sądowy Katarzyna Kiermacka, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi L. F. na postanowienie D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. (dalej jako DPWIS lub organ odwołąwczy) stwierdził, że odwołanie L. F. (dalej jako strona lub skarżący) z dnia 12 sierpnia 2020 r. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. (dalej jako organ I instancji) Nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżoną decyzję przekazano do doręczenia Policji i w dniu 5 czerwca 2020 r. strona odmówiła odbioru tejże decyzji, o czym świadczy adnotacja na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. DPWIS nadmienił także, iż na zwrotnym potwierdzeniu odbioru umieszczono również informację, że strona odebrała decyzję osobiście w siedzibie organu I instancji w dniu 30 lipca 2020 r. Dalej podniesiono, że zgodnie z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako k.p.a.) odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od daty doręczenia zaskarżonego aktu stronie. Podkreślono, że strona wniosła odwołanie w dniu 12 sierpnia 2020 r., co wskazuje bezsprzecznie na zamiar dotrzymania terminu 14 dni od dnia odebrania decyzji w siedzibie organu I instancji, tj. w dniu 30 lipca 2020 r. Zwrócono jednakże uwagę, iż zgodnie z art. 47 § 2 k.p.a. (w postanowieniu omyłkowo powołano się na art. 42 § 2 k.p.a.) pismo zostało uznane za doręczone stronie w dniu odmowy jego przyjęcia, tj. w dniu 5 czerwca 2020 r., i termin 14 dni winien być liczony od tego dnia, zatem terminem na wniesienie odwołania od przedmiotowej decyzji był najpóźniej dzień 19 czerwca 2020 r. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, zaś wniesione odwołanie pozostawił bez merytorycznego rozpatrzenia. W skardze wniesionej do tut. Sądu strona potwierdziła, że odmówiła odbioru korespondencji, którą doręczyć mieli jej funkcjonariusze Policji. Skarżący wskazał ponadto, że policjanci zapytali go, czy odbierze korespondencję przesłaną pocztą, co strona potwierdziła. W konsekwencji skarżący oczekiwał na doręczenie tradycyjne. Zważywszy zaś na brak korespondencji pocztowej decyzja została podjęta przez stronę osobiście w siedzibie organu I instancji. W tych okolicznościach strona zarzuciła, że odwołanie zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu. W odpowiedzi na skargę DPWIS wystąpił o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym. W uzasadnieniu wskazano, że wynikający z art. 39 k.p.a. katalog podmiotów upoważnionych do dokonywania doręczeń w postępowaniu administracyjnym jest otwarty i organ nie został ograniczony w wyborze doręczyciela. Wytypowanie funkcjonariuszy Policji w rozpoznawanej sprawie miało natomiast uzasadnienie w ich bezstronności oraz w szczególnych regulacjach epidemicznych, uznających Policję za organ współdziałający przy realizacji zadań związanych z pandemią SARS-CoV-2. Dodano, że już z treści samej skargi wynika, iż strona potwierdziła, że w dniu 5 czerwca 2020 r. została odwiedzona przez Policję w celu doręczenia jej decyzji organu I instancji o wymierzeniu kary, co jednoznacznie wskazuje, że strona w tym dniu miała świadomość, że istnieje decyzja organu I instancji, jak i że podejmowane są czynności doręczenia jej tej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 17 marca 2021 r. strona wniosła o przeprowadzenie rozprawy w trybie zwykłym, zaś na rozprawie w dniu 4 listopada 2021r. podtrzymała swoje stanowisko podnosząc dodatkowo, że wiadomo jej, iż w podobnej sprawie w kwietniu 2021 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zainterweniował przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej u.p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem wydając zaskarżone postanowienie organ odwoławczy naruszył przepis art. 134 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. powinno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego co do tego, czy wnoszący odwołanie istotnie przekroczył termin określony w art. 129 § 2 k.p.a. W ramach tych ustaleń mieści się w szczególności ocena, czy doręczenie decyzji organu I instancji było skuteczne, a zatem, czy zapoczątkowało bieg czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania. Kwestionując zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia skarżący podnosił, że termin do wniesienia odwołania należało liczyć od dnia doręczenia mu decyzji w siedzibie organu, a nie od podjętej przez funkcjonariuszy Policji próby doręczenia mu decyzji organu I instancji, co miało miejsce w dniu 5 czerwca 2020 r. Sąd w stanie faktycznym sprawy co do zasady podziela stanowisko skarżącego. Zgodnie z art. 39 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie przeprowadzania procedury doręczenia stronie decyzji organu I instancji, organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Choć więc powołany przepis faktycznie nie zawiera zamkniętego katalogu podmiotów mogących wykonywać czynności doręczeniowe w postępowaniu administracyjnym, to jednak nie ulega wątpliwości, że działania takie mogą być podejmowane wyłącznie przez "upoważnione" osoby lub organy. Tym samym o skuteczności doręczenia dokonanego w inny sposób aniżeli za pośrednictwem wymienionego w ustawie operatora pocztowego lub pracownika organu decydować będzie każdorazowo upoważnienie, jakim legitymować się musi osoba lub organ przybrany do czynności doręczeniowej. Omawiana regulacja wyklucza zatem dowolność w wyborze organu lub osoby, której powierza się dokonywanie doręczeń, warunkując skuteczność ich działania odpowiednim upoważnieniem. Upoważnienie to może mieć źródło w jednorazowym zobowiązaniu (np. w wypadku innej strony, czy też świadka w sprawie), może również wynikać z normy prawa powszechnie obowiązującego. W tym pierwszym przypadku trafnie podkreśla się, że choć Kodeks postępowania administracyjnego nie określa formy tego upoważnienia to należy przyjąć, że powinno być ono sporządzone na piśmie, które ze względu na przepis art. 46 § 1 k.p.a. należy okazać stronie lub jej pełnomocnikowi albo przedstawicielowi (M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 39 k.p.a., SIP LEX). Wniosek ten jest niewątpliwie trafny, jako że odbiorca korespondencji musi mieć pewność, iż ma do czynienia z doręczycielem odpowiednio umocowanym (o ile nie jest to doręczyciel wymieniony wprost w k.p.a.), zaś organ prowadzący postępowanie powinien dysponować trwałym dowodem prawidłowego przeprowadzenia czynności doręczenia przez taki podmiot, skoro skuteczne doręczenie warunkuje zgodne z prawem procedowanie. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji przybrał do czynności związanych z doręczeniem funkcjonariuszy Policji. W odpowiedzi na skargę wyjaśniono, że powierzenie im tego zadania miało związek z współdziałaniem Policji przy realizacji zadań związanych z pandemią SARS-CoV-2, z drugiej zaś strony z niewątpliwą bezstronnością funkcjonariuszy, którzy w żaden sposób nie byli zainteresowani rozstrzygnięciem. Argumentacja ta nie może jednakże – zdaniem Sądu – świadczyć na rzecz skuteczności dokonanego doręczenia zastępczego (w trybie art. 47 § 2 k.p.a.). Warunkiem zgodnego z k.p.a. doręczenia korespondencji urzędowej w toku postępowania administracyjnego jest bowiem, jak już wskazano, przeprowadzenie tej czynności przy pomocy upoważnionego organu lub upoważnionej osoby (o ile oczywiście organ rezygnuje z pośrednictwa ustawowego operatora pocztowego lub własnych pracowników). Jeśli więc doręczenie nie jest dokonywane przez pracownika organu lub przez listonosza, doręczający winien legitymować się stosownym upoważnieniem, chyba że jego uprawnienie do dokonywania doręczeń w postępowaniu administracyjnym ma źródło w przepisie aktu powszechnie obowiązującego. Niewątpliwie natomiast Kodeks postępowania administracyjnego nie wymienia Policji jako służby odpowiedzialnej za dokonywanie doręczeń w postępowaniu administracyjnym. W przeciwieństwie bowiem do procedury cywilnej (art. 131 § 11 k.p.c.) czy karnej (art. 131 § 1 pkt 4 k.p.k.), w wypadku procedury administracyjnej ustawodawca nie wskazał Policji, jako służby wykonującej czynności doręczeniowe. Również ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1882) nie wymienia pośród zadań Policji doręczania pism w postępowaniu administracyjnym. Próżno szukać także upoważnienia dla dokonywania doręczeń przez Policję w postępowaniu administracyjnym pośród rozwiązań ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Podsumowując zatem należy stwierdzić, że w obowiązującym stanie prawnym nie uwzględniono, pośród zadań Policji, czynności związanych z procedurą doręczeń korespondencji urzędowej w toku postępowania administracyjnego. Upoważnienie dla funkcjonariuszy w omawianym zakresie nie wynika także ze szczególnych rozwiązań pandemicznych. Dla przyjęcia skutecznego doręczenia w ten właśnie sposób nie jest natomiast wystarczające stwierdzenie organu, że Policja współdziała przy realizacji zadań związanych z pandemią SARS-CoV-2. Jak już bowiem wyjaśniono, dokonanie doręczenia w inny sposób aniżeli poprzez ustawowego operatora pocztowego lub pracownika organu wymaga każdorazowo stosownego upoważnienia. Skoro zaś w wypadku funkcjonariuszy Policji upoważnienia tego rodzaju nie przewidziano w obowiązujących przepisach, skuteczność czynności przedsięwziętej przez policjantów w dniu 5 czerwca 2020 r. została trafnie podważona przez skarżącego. Organ odwoławczy w toku niniejszego postępowania nie przedstawił żadnych dowodów, iż w dniu, w którym odnotowano na korespondencji informację o odmowie jej przyjęcia przez adresata, funkcjonariusze Policji legitymowali się odrębnym, pisemnym upoważnieniem organu I instancji, uprawniającym ich do dokonywania doręczeń w myśl art. 39 k.p.a. Tym samym omawiana czynność została przeprowadzona niezgodnie z przywoływana powyżej regulacja k.p.a. Skutek doręczenia zastępczego, o którym mowa w art. 47 § 2 k.p.a., nie mógł zatem nastąpić. Bez znaczenia dla przedstawionej oceny pozostaje przy tym twierdzenie organu odwoławczego, że strona co najmniej od dnia 5 czerwca 2020 r. miała świadomość istnienia kwestionowanej decyzji. Niezależnie bowiem od tego, czy faktycznie skarżący wiedział w tym dniu o wydaniu rozstrzygnięcia organu I instancji czy też nie, okoliczność ta pozostaje nieistotna dla oceny kwestii zasadniczej w sprawie. Otwarcie biegu terminu do zaskarżenia decyzji organu I instancji warunkowane jest bowiem skutecznym doręczeniem (faktycznym lub zastępczym) i nie ma związku ze stanem wiedzy zainteresowanego o wydaniu tego aktu. Przeprowadzenie czynności doręczeniowych przez osoby nieupoważnione niewątpliwie nie wywołuje natomiast skutku w postaci doręczenia (tak rzeczywistego jak i zastępczego), z którym ustawodawca wiąże rozpoczęcie biegu terminu przewidzianego dla odwołania. Dlatego też w sprawie nie było podstaw by przyjąć, że w dniu 5 czerwca 2020 r. rozpoczął bieg czternastodniowy termin przewidziany dla złożenia odwołania od rozstrzygnięcia organu I instancji. Początek tego terminu należy natomiast liczyć dopiero od dnia odebrania decyzji przez stronę osobiście w siedzibie organu, co bezspornie miało miejsce w dniu 30 lipca 2020 r. Z tych też względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a, orzeczono jak w sentencji wyroku. Organ odwoławczy, po myśli art. 153 p.p.s.a. jest zobowiązany uwzględnić przedstawione wyżej stanowisko Sądu w sprawie, czego konsekwencją powinna być ponowna ocena terminowości wniesionego przez stronę odwołania z uwzględnieniem uwag Sądu i merytoryczne rozpatrzenie odwołania.