IV SA/Wr 183/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Protokolant Małgorzata Rutkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 14 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi L. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Kierownik Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. , wydaną na podstawie art. 2 ust. 1, art. 4, art. 11 ust. 2, art. 17 ust. 1 pkt 5, 7, art. 36 pkt 2 lit. c, art. 39, art. 106 ust. 1, 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593), ogólnie powołanych przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. Nr 135, poz. 950), uchwały nr XI/371/99 Rady Miejskiej W. z dnia 8 lipca 1999r. w sprawie jednostki budżetowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (Biuletyn Urzędowy Rady Miejskiej W. Nr 7, poz. 328) oraz art. 108 kpa, odmówił przyznania L. F. pomocy w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów zajmowanego pokoju, obuwie i pokrycie składki zdrowotnej. W uzasadnieniu decyzji organ orzekający wskazał, że podjęto ją z uwagi na brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu pobytu strony, tj. w lokalu przy ulicy P. S. [...] , gdzie jest ona zameldowana na pobyt czasowy, jak również z uwagi na brak współpracy strony z pracownikiem socjalnym ZTPS [...] w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Podał, że w związku z wnioskiem L.F. z dnia [...] r. pracownik socjalny podjął działania zmierzające do nawiązania z nim kontaktu w celu ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Dnia [...] r. L.F. zgłosił się do siedziby pracownika socjalnego przy ulicy Ł. [...] , gdzie złożył oświadczenie, w którym nie wyraził zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, uniemożliwiając tym samym ustalenie jego faktycznej sytuacji materialno-bytowej. Z powyższą decyzją nie zgodził się L. F. W odwołaniu wskazał, że wydano ją z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie poprzedzono jej wywiadem środowiskowym. Stwierdził też, że naruszono art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, a także art. 10 kpa. Dodał, że potrzeby wymienione w decyzji mają wpływ na zdrowie i życie człowieka, więc niezaspokojenie ich w skrajnych przypadkach może prowadzić do śmierci. Oświadczył również, iż nie wyraził zgody na przeprowadzenie wywiadu przez Zespół Terenowej Pracy Socjalnej Nr [...] , ponieważ w jego sprawie właściwy jest Zespół do Spraw Osób Bezdomnych i Uchodźców. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. Nr [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Przepisy rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. Nr 77, poz. 672) przewidują, że wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby albo w miejscu jej pobytu (§ 2 ust. 4). W oświadczeniu z dnia [...] r. odwołujący się odmówił wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Organ I instancji nie miał więc możliwości jego przeprowadzenia, a bez tego nie jest możliwe wydanie decyzji udzielającej jakiekolwiek świadczenie z pomocy społecznej. Odwołujący się twierdzi, że wywiad środowiskowy powinien u niego przeprowadzić Zespół do Spraw Osób Bezdomnych i Uchodźców, a nie Zespół Terenowej Pracy Socjalnej Nr [...] . Jednakże, to organ I instancji decyduje, kto ma przeprowadzić u podopiecznego wywiad środowiskowy. Strona postępowania ma jedynie umożliwić przeprowadzenie wywiadu. Tymczasem odwołujący się nie współdziałał z organem pomocy społecznej w stopniu umożliwiającym ewentualne udzielenie świadczenia. Na decyzję tę L. F. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której podtrzymał argumentację zawartą we wniosku o udzielenie pomocy oraz w odwołaniu. Jednocześnie wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia art. 20 kpa w związku z definicją osoby bezdomnej zawartą w art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, art. 106 ust. 4 tej ustawy, a także z powodu nieudzielania pomocy mimo, że spełnia ku temu warunki. Skarżący wniósł również o zbadanie, czy nieudzielanie pomocy w sytuacji zagrożenia jego życia lub zdrowia nosi znamiona przestępstwa wynikającego z art. 162 § 1 kk w związku z art. 231 § 1 kk. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, wywodząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega zgodność wydanych aktów (w tym wypadku decyzji administracyjnej) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Rozpatrując skargę, Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa o jakim mowa wyżej. Skarga zatem nie mogła być uwzględniona. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2004r. Nr 64, poz. 593 ze zm.), (dalej: ustawa). Zgodnie z jej art. 39 ust. 1 i 2 pomoc społeczna może mieć formę zasiłku celowego. Według powyższego przepisu prawa w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Jest to wyliczenie przykładowe, co oznacza, że nie ma ono charakteru zamkniętego. Natomiast kryteria uprawniające do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej zostały ściśle określone w przepisie art. 8 omawianej ustawy. Przepis ten ogranicza dostęp do świadczeń społecznych, wprowadzając tzw. kryterium dochodowe, przy jednoczesnym wystąpieniu jednej z okoliczności wymienionych w art. 7 ustawy, takich jak np. bezrobocie, długotrwała choroba. W myśl art. 2 ust. 1 ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, w których się znalazły i nie są w stanie ich pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z art. 4 ustawy zaś wynika, że osoby korzystające ze świadczeń są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia pracy przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (art. 11 ust. 2). Decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 4). Zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin. Sposób przeprowadzenia tego wywiadu regulują przepisy rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005r. w sprawie przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. Nr 77, poz. 672 ze zm.). W myśl przepisu § 2 ust. 3 rozporządzenia wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. Przeprowadzając wywiad pracownik socjalny bierze pod uwagę indywidualne cechy, sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową, mogące mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznawanej pomocy. Ustalenia wywiadu stanowią następnie dla pracownika socjalnego podstawę do analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela pogląd zaprezentowany przez organ odwoławczy, według którego nie wyrażenie przez skarżącego zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego przez pracownika socjalnego Zespołu Terenowego Pracy Socjalnej Nr [...] we W. , świadczy niewątpliwie o spełnieniu przesłanki braku współdziałania z tym pracownikiem, która obwarowana jest sankcją w postaci możliwości odmowy przyznania świadczenia. Z uwagi na to, że omawiany obowiązek współdziałania został w ustawie o pomocy społecznej określony ogólnie, wywiązanie się z niego podlega ocenie organu, od której to oceny zależy udzielenie bądź nieudzielanie świadczenia. Wynika z tego, że decyzja o przyznaniu tego świadczenia ma charakter decyzji uznaniowej. Uznanie nie pozwala jednakże organowi na dowolność w rozstrzygnięciu sprawy, niemniej jednak nie nakazuje spełnienia każdego żądania obywatela. Granice uznaniowości muszą być wyznaczone przepisami prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w swym orzecznictwie często zwracał uwagę na niebezpieczeństwo nadużycia uznania administracyjnego w sprawach pomocy społecznej. Wskazywał, że uznaniowość przejawia się w możliwości wyboru treści rozstrzygnięcia w zależności od okoliczności sprawy. Decyzje uznaniowe nie mogą być dowolne, dlatego wymagają dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego oraz przedstawienia ich oceny w motywach rozstrzygnięcia. Nie budzi wątpliwości, że L. F. spełnia ogólne przesłanki warunkujące uzyskanie świadczenia z pomocy społecznej. Jednakże z przeprowadzonej analizy akt sprawy wynika, że skarżący uniemożliwił pracownikowi socjalnemu przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu swego faktycznego zamieszkiwania, tj. w lokalu nr [...] przy ulicy P. S. [...] , gdzie zameldowany jest na pobyt czasowy. W oświadczeniu złożonym w dniu [...] r. wyraźnie zaznaczył, że nie wyraża zgody na przeprowadzenie wywiadu przez pracownika socjalnego Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr [...] we W. , gdyż za właściwy do dokonania tej czynności, z uwagi na swą bezdomność, uważa Zespół do Spraw Osób Bezdomnych i Uchodźców. Tymczasem twierdzenie to nie znajduje żadnego uzasadnienia, z powodu posiadania przez niego meldunku na pobyt czasowy we wskazanym wcześniej miejscu. Skoro zaś celem rodzinnego wywiadu środowiskowego jest dokonanie ustaleń faktycznych, które mają pomóc w określeniu potrzeb osoby lub rodziny ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej, stąd zupełnie naturalnym jest, że wywiad ten przeprowadza się w lokalu, w którym osoba ta lub rodzina zamieszkuje. Zatem miejscem zamieszkania w rozumieniu przepisów regulujących udzielanie pomocy społecznej jest lokal (mieszkanie) zajmowany przez osobę lub rodzinę występującą o pomoc. W związku z wyżej powiedzianym wskazać należy, iż niewątpliwie organ orzekający nie był w stanie ocenić sytuacji majątkowej, osobistej itd. skarżącego. Tym samym nie miał możliwości zebrania materiału dowodowego, w oparciu o który mógłby stwierdzić, czy L.F. zasługuje na przyznanie świadczenia we wnioskowanej formie. Rozpatrując niniejszą sprawę trzeba mieć na względzie, co wcześniej już powiedziano, że osoby i rodziny powinny przezwyciężać trudne sytuacje życiowe wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Dopiero niemożność pokonania w ten sposób trudnych sytuacji życiowych stanowi przesłankę włączania się instytucji państwa. Pomoc społeczna ma zatem charakter uzupełniający. Zakres tej pomocy uzależniony jest przy tym od możliwości organu administracyjnego i osobistej aktywności zainteresowanego. Przesłanką odmowy udzielenia L. F. zasiłku celowego jest negatywna ocena jego postawy wyrażająca się brakiem osobistej aktywności we współdziałaniu z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swej trudnej sytuacji życiowej. Taka postawa, w myśl art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, stanowi samodzielną podstawę do odmowy udzielenia pomocy. Wobec powyższego, w tym zakresie uznać należało, iż organy decyzyjne nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, gdyż podjęto wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Dodać przy tym należy, że pozostałe zarzuty skargi również pozbawione są uzasadnionych podstaw. Wobec powyższego, stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak na wstępie.