IV SA/Wr 185/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędziowie: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi Z. M. (dalej: strona, skarżący, wnioskodawca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO) w J. z dnia [...] (nr [...]), wydana po rozpatrzeniu odwołania od wydanej z upoważnienia Burmistrza O. decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w O. z dnia [...] (nr [...]), przyznającej stronie zasiłek celowy w listopadzie 2020 r. w kwocie 200 zł, z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu lekarstw, pieca grzewczego i akumulatora. Jak wynika z zaskarżonej decyzji oraz z akt sprawy, wnioskiem z dnia 24 listopada 2020 r. strona zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. o przyznanie pomocy finansowej na zakup pieca grzewczego gazowego i akumulatora. W uzasadnieniu podano, że po zburzeniu domu rodzinnego wnioskodawca zamieszkuje w przyczepie kempingowej, na działce niewyposażonej w przyłącze elektryczne. Wobec tego, że agregat prądotwórczy jest kosztowny w utrzymaniu, najlepszym rozwiązaniem będzie – zdaniem strony – wykorzystanie akumulatora. Piec niezbędny jest natomiast wnioskodawcy przed nadejściem zimy, jako że przyczepa nie jest wyposażona w urządzenie grzewcze. Po przeprowadzeniu aktualizacyjnego wywiadu środowiskowego, decyzją z dnia 10 grudnia 2020 r., wydaną na podstawie art. 3 ust. 4, art. 7, art. 8, art. 39 i art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507, dalej: u.p.s.) oraz art. 104 i art. 108 k.p.a. Burmistrz O. przyznał stronie zasiłek celowy na dofinansowanie zakupu leków, pieca grzewczego i akumulatora w listopadzie 2020 r., w kwocie 200 zł. Z ustaleń faktycznych organu, przedstawionych w tej decyzji wynika, że strona jest osobą niezdolną do pracy z uwagi na wiek, a uzyskiwany przez skarżącego dochód kwalifikuje go do otrzymania wnioskowanej pomocy. W ramach aktualizacyjnego wywiadu ustalono, że strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i uzyskuje dochód w kwocie 645 zł. Skarżący jest osobą bezdomną i mieszka w przyczepie kempingowej, bez dostępu do elektryczności, wody i ogrzewania. Wnioskodawca leczy się w związku z nadciśnieniem, przeszedł też zabieg usunięcia guza tarczycy. Uzasadniając wysokość przyznanego zasiłku wskazano, że jest ona warunkowana możliwościami finansowymi Ośrodka Pomocy Społecznej w O. Budżet Ośrodka na realizację zadań z zakresu pomocy społecznej w 2020 r. wynosi 36.000 zł, czyli 3.000 zł w skali miesiąca, w tym 1.000 zł na jeden rejon opiekuńczy. O pomoc z tych środków ubiega się natomiast około 30 osób w miesiącu, wobec czego kwota świadczeń kształtuje się na poziomie od 50 zł do 300 zł, w zależności od sytuacji finansowej, zdrowotnej i życiowej wnioskodawcy oraz jego rodziny. W odwołaniu od tej decyzji strona powieliła argumentację przedstawioną we wniosku i wskazała, że warunki w których stale przebywa nie są dostateczne do zamieszkiwania. W ocenie skarżącego, przyznany mu zasiłek nie jest wystarczający, jako że koszt zakupu pieca i akumulatora wynosi około 1.000 zł. Dalej wskazał, że otrzymał już zasiłek w kwocie 100 zł na zakup leków, jednak po przebytym zawale leczy się w związku z chorobą serca i schorzeniem prostaty. Stan zdrowia strony sprzeciwia się zatem zamieszkiwaniu w tak trudnych warunkach, w jakich egzystuje skarżący. Przebywa on bowiem w przyczepie bez dostępu do elektryczności, wody oraz ogrzewania. Powołaną na wstępie decyzją z dnia 15 stycznia 2021 r. SKO w J. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że orzekając o przyznaniu zasiłku celowego (art. 39 ustawy o pomocy społecznej) organ rozstrzyga w ramach tzw. uznania administracyjnego. Organ nie jest zatem związany ścisłymi kryteriami prawnymi i ma przyznany pewien zakres swobody decyzyjnej. Organ powinien zatem ocenić całokształt sytuacji strony wnioskującej o świadczenie, przy uwzględnieniu środków pozostających do dyspozycji i mając na uwadze grono osób wymagających wsparcia z funduszy pomocy społecznej. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji nie przekroczył uznania administracyjnego. Rozstrzygając o żądaniu miał bowiem na względzie zarówno usprawiedliwione potrzeby strony, jak i ograniczone możliwości finansowe placówki pomocowej oraz ochronę interesów innych osób potrzebujących, wymagających wsparcia ze środków przeznaczonych na pomoc społeczną. W ocenie organu drugiej instancji, w sprawie nie doszło zatem do przekroczenia granic uznania administracyjnego. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący w znacznej mierze powtórzył argumentację zawartą we wniosku. Wskazał, że jego dom zburzono pod nieobecność strony i w ten sposób pozbawiono go nie tylko dachu nad głową ale także mienia, które pozostało pod gruzami. Strona ponownie odwołała się do swej aktualnej sytuacji majątkowej i zdrowotnej, akcentując problem braku ogrzewania oraz elektryczności w przyczepie stanowiącej aktualne miejsce zamieszkania skarżącego i odwołując się do problemów zdrowotnych wnioskodawcy. Dodatkowo wskazano, że z uwagi na wykluczenie z diety potraw solonych skarżący nie może stołować się w jadłodajniach. Strona utrzymuje się z zasiłku w kwocie 645 zł miesięcznie, z czego ponad 200 zł wydaje na korzystanie z cudzej łazienki (dwa razy w tygodniu), na pranie, chemię gospodarczą i abonament telefoniczny. W odpowiedzi na skargę SKO we W. wniosło o jej oddalenie, nie znajdując podstaw dla uwzględnienia stanowiska strony. W piśmie z dnia 28 marca 2021 r. skarżący wniósł o przyznanie mu specjalnego zasiłku celowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem sądowej kontroli jest decyzja SKO w J. z dnia [...], utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...], mocą której przyznano stronie zasiłek celowy w listopadzie 2020 r. w kwocie 200 zł, z przeznaczeniem na dofinansowanie zakupu leków, pieca grzewczego oraz akumulatora. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Należy na wstępie odnotować, że przyznanie świadczenia w postaci zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. W przypadku rozstrzygnięć podejmowanych w trybie uznania administracyjnego kontroli sądowej podlega natomiast jedynie to, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo prowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej, zwłaszcza szczegółowym ustaleniem stanu faktycznego. Natomiast ocena pod kątem kryteriów słuszności i celowości prowadzona jest wyłącznie w zakresie tego, czy organy administracji nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2009 r., I OSK 1535/08, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej CBOSA). Istotnym jest również, że wydając decyzję z zakresu pomocy społecznej organ winien kierować się przesłankami ustawowymi, w tym między innymi wskazaniami zawartymi w art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. stanowiącymi, iż rodzaj i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeśli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Fakt spełnienia dochodowych kryteriów ustawowych dla przyznania zasiłku celowego nie powoduje po stronie organu obowiązku przyznania go, ani też przyznania we wnioskowanym zakresie. W ocenie Sądu, wydanie zaskarżonej decyzji zostało poprzedzone wyczerpującymi ustaleniami faktycznymi, a samo rozstrzygniecie nie przekracza granic uznania administracyjnego. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, skarżący spełnia kryteria uprawniające go do uzyskania świadczeń z pomocy społecznej. Przeprowadzony w sprawie wywiad środowiskowy (aktualizacyjny) potwierdza, iż strona jest osobą niezdolną do pracy z uwagi na wiek, a uzyskiwany przez skarżącego dochód kwalifikuje go do otrzymania wnioskowanej pomocy. W ramach aktualizacyjnego wywiadu ustalono, że strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Skarżący jest osobą bezdomną i mieszka w przyczepie kempingowej, bez dostępu do elektryczności, wody i ogrzewania. Strona leczy się w związku z nadciśnieniem, przeszła też zabieg usunięcia guza tarczycy. Wskazany w wywiadzie dochód na osobę w rodzinie wynosi w wypadku skarżącego 645 zł, zaś kryterium dochodowe wynikające z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. to kwota 701 zł. Ponadto w wywiadzie odnotowano, że skarżącemu przyznano dotychczas zasiłek celowy w kwocie 150 zł na zakup butów i butli z gazem (w listopadzie 2020 r.) oraz świadczenie rzeczowe z programu "Posiłki w domu i szkole" w kwocie 240 zł, od listopada do grudnia 2020 r. Okoliczności ustalone przez organy nie pozostawiają wątpliwości odnośnie do tego, że szeroko pojęta sytuacja życiowa strony skarżącej kwalifikuje ją do objęcia pomocą społeczną. Niemniej jednak należy zauważyć, że stanowiący podstawę orzekania w sprawie przez organy pomocowe przepis art. 39 ust. 1 u.p.s. nie nakłada na właściwe organy obowiązku przyznania zasiłku celowego w każdym przypadku spełnienia przez ubiegającego się narzuconych prawem kryteriów. Przepis ten przewiduje bowiem w takim wypadku "możliwość" przyznania zasiłku, co oznacza, że samo spełnienie warunków formalnych przez ewentualnego beneficjenta świadczenia nie rodzi po jego stronie roszczenia, a po stronie organu obowiązku przyznania wnioskowanego świadczenia i to w wysokości żądanej przez stronę. Rozstrzygnięcie o przyznaniu zasiłku oraz o jego wymiarze ustawodawca poruczył bowiem organowi pomocy społecznej, co oznacza, że od rozważenia okoliczności konkretnego przypadku zależeć będzie, czy zasiłek celowy zostanie przyznany, a jeżeli tak to w jakiej wysokości. Wynikający z omawianej normy luz decyzyjny nie oznacza oczywiście dowolności. Stanowi on jednak w rękach organu narzędzie, które – przy uwzględnieniu uwarunkowań konkretnego przypadku – pozwala z jednej strony podjąć rozstrzygnięcie co do zasady (o uwzględnieniu wniosku bądź jego oddaleniu), z drugiej zaś orzec o wymiarze pomocy finansowej, zważywszy zarówno na aktualne możliwości instytucji pomocowych, jak i na całokształt sytuacji osoby uprawnionej. W orzeczeniach sądów administracyjnych wydawanych w sprawach z zakresu pomocy społecznej powszechnie akcentuje się, że wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia z pomocy społecznej uzależnione są przede wszystkim od możliwości finansowych organu przyznającego taką pomoc oraz od ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy (tak np. WSA w Poznaniu w wyroku z 18 czerwca 2020 r., II SA/Po 958/19 oraz w wyroku z 12 marca 2020 r., II SA/Po 963/19; CBOSA). Zwraca się również uwagę, że wyrażona w art. 3 ust. 1 u.p.s. zasada "wspierania" potrzebujących środkami z pomocy społecznej nie oznacza, że organy są obowiązane utrzymywać osoby potrzebujące w pełnym zakresie i finansować wszelkie ich potrzeby. Przeciwnie, wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są z jednej strony od możliwości finansowych organu pomocowego, z drugiej zaś od liczebności grona osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. Gospodarując ograniczonymi środkami organ pomocy społecznej nie może zatem dopuścić do sytuacji, w której zachwiane są proporcje świadczeń przyznanych poszczególnym podopiecznym (wyrok WSA w Bydgoszczy z 8 października 2019 r., II SA/Bd 440/19; CBOSA). Jednocześnie organ pomocy społecznej musi uwzględniać wysokość przyznanych już beneficjentowi świadczeń z pomocy społecznej (wyrok NSA z 4 kwietnia 2019 r., I OSK 3346/18; CBOSA) i dokonywać stosownego rozdziału środków tak, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba potrzebujących, albowiem tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z przepisów art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. Organ pomocy społecznej nie może zatem swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna, czy też zdrowotna była najtrudniejsza (por. wyrok WSA w Poznaniu z 12 września 2019 r., II SA/Po 318/19; CBOSA). Pomoc społeczna nie może być traktowana jako stałe źródło dochodu służące zaspokajaniu wszystkich i wszelkich zgłoszonych potrzeb. Tym samym, nawet w sytuacji, gdy istnieją podstawy do udzielenia pomocy, osoba uprawniona musi liczyć się z tym, że pomoc może nie zostać jej przyznana, bądź jej wymiar może być ograniczony (wyrok WSA w Poznaniu z 16 stycznia 2020 r., II SA/Po 672/19; CBOSA). W konsekwencji więc nie powinno budzić wątpliwości, że organy pomocy społecznej nie są zobowiązane do zaspokojenia wszystkich potrzeb osób ubiegających się o świadczenia, lecz winny dokonać oceny sytuacji uprawnionych i wybrać te wydatki, które w danym momencie są niezbędne i zaspokoją potrzeby zgłaszającego. Co więcej, jak trafnie przyjmuje Naczelny Sąd Administracyjny, "wsparcie organu pomocy społecznej nie może stanowić sposobu na wyrównanie wszystkich niedostatków, nawet o charakterze elementarnym" (wyrok NSA z 12 czerwca 2019 r., I OSK 3936/18; CBOSA). W rozpoznawanej sprawie organy przeprowadziły postępowanie dowodowe w pełnym wymaganym zakresie. Właściwie przedstawiono także wnioski płynące z dokonanych ustaleń. Choć bowiem nie ulega wątpliwości, że skarżący spełnia kryteria majątkowe niezbędne dla ubiegania się o świadczenia z pomocy społecznej (art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. w zw. z art. 7 pkt 4, 5 i 6 u.p.s.), to jednak w pełni zasadnie organy obu instancji odwołały się nie tylko do indywidualnych uwarunkowań strony, ale miały również na uwadze inne, ważkie okoliczności. Otóż, jak wyjaśnił organ pierwszej instancji, budżet Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. na realizację zadań z zakresu pomocy społecznej w 2020 r. wynosił 36.000 zł, czyli 3.000 zł w skali miesiąca, w tym 1.000 zł na jeden rejon opiekuńczy. O pomoc z tych środków ubiega się natomiast około 30 osób w miesiącu, wobec czego kwota świadczeń kształtuje się na poziomie od 50 zł do 300 zł, w zależności od sytuacji finansowej, zdrowotnej i życiowej wnioskodawcy oraz jego rodziny. Z danych tych nietrudno wywnioskować, że przy wskazanej liczbie potrzebujących tylko w drodze prostego matematycznego wyliczenia uzyskuje się kwotę 100 zł miesięcznie na osobę, przy czym – co oczywiste – wymiar przyznanych środków warunkowany jest zróżnicowanymi potrzebami poszczególnych beneficjentów oraz ich odmienną sytuacją rodzinną, zdrowotną i majątkową. Takie też kryteria zastosowały organy w sprawie. Choć bowiem przedstawione wyliczenie wskazuje świadczenie w kwocie 100 zł miesięcznie dla każdego z potencjalnych uposażonych, to jednak uwzględniając trudną sytuację skarżącego przyznany mu zasiłek odpowiada dwukrotności tej sumy. Jednocześnie jednak organy niewątpliwie miały na uwadze ograniczone środki pozostające do ich dyspozycji. W skardze kładzie się przede wszystkim nacisk na sytuację majątkową, życiową i zdrowotną strony podnosząc przy tym, że przyznany zasiłek stanowi jedynie ułamkową część kosztów zakupu pieca grzewczego i akumulatora. Należy wszelako wyraźnie podkreślić, że świadczenia z pomocy społecznej nie sposób postrzegać jako źródła dochodu, służącego zaspokajaniu wszelkich zgłoszonych potrzeb. Środki te z istoty swej stanowią uzupełnienie finansowania podstawowych potrzeb życia codziennego i same w sobie nie powinny być postrzegane jako wyłączne źródło utrzymania potrzebującego. Nawet zatem w sytuacji, gdy istnieją podstawy do przyznania świadczenia z pomocy społecznej osoba uprawniona musi liczyć się z tym, że wymiar świadczenia może zostać ograniczony. Nie podobna również oczekiwać, że wymiar przyznanej pomocy będzie każdorazowo odpowiadał równowartości wydatków, jakie beneficjent świadczenia zamierza poczynić w ramach pozyskanych środków. Omawiane świadczenie stanowi bowiem wsparcie, które z istoty swej uzupełniać ma ograniczone środki pozostające w dyspozycji strony, wobec czego tego rodzaju pomoc nie może być postrzegana jako gwarancja pokrycia wszystkich niezbędnych aktualnie wydatków potrzebującego. Zawarte w skardze zarzuty dotyczące, najogólniej rzecz ujmując, niewystarczającej wysokości udzielonego wsparcia, nie mogły wpłynąć zatem na ocenę zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu bowiem, organy obu instancji działały w ramach uznania administracyjnego co oznacza, że weryfikując wszelkie niezbędne okoliczności faktyczne dotyczące skarżącego i mając na uwadze zarówno możliwości finansowe jednostki jak i potrzeby lokalnej społeczności, zdecydowano o przyznaniu świadczenia w takim wymiarze, który mieści się w granicach ustawowych. Nie można przy tym stwierdzić, by organy pominęły jakiekolwiek ważkie okoliczności, które mogłyby wpłynąć na odmienną ocenę potrzeb lub możliwości finansowych strony. Odnosząc się końcowo do zawartego w piśmie strony z dnia 28 marca 2021 r. (k. 16 akt administracyjnych) wniosku strony o przyznanie jej specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego to trzeba powiedzieć, że Sąd nie mógł merytorycznie rozpoznać tego wniosku , albowiem rolą sądu administracyjnego jest kontrola legalności zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, a nie zastępowanie tych organów w ich działalności. Trzeba wyraźnie podkreślić, że co do zasady, sąd administracyjny nie wydaje decyzji o przyznaniu albo odmowie przyznania określonych uprawnień, lecz rozstrzyga, czy dane orzeczenie (decyzja, postanowienie) zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Uzupełniająco należy również wskazać, że Sąd związany jest granicami sprawy, zaś przedmiot rozpatrywanej sprawy dotyczy zasiłku celowego, a nie specjalnego zasiłku celowego. Zważywszy więc, że postępowanie dowodowe w sprawie przeprowadzono odpowiednio dokładnie, zaś wydane rozstrzygnięcie nie narusza zasad uznania administracyjnego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) orzeczono jak w sentencji.