IV SA/Wr 188/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca), Protokolant: Referent Przemysław Pawłowski, po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2024 r. w Wydziale IV na rozprawie sprawy ze skargi K. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 28 grudnia 2023 r., nr SKO 4103/1185/2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 28 XII 2023 r. (nr SKO 4103/1185/2023) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej jako "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania K. Ś. (dalej jako "skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Wałbrzycha z dnia 8 XI 2023 r. (Nr MOPS.DŚ.4322/3262/ŚP/2022) odmawiającą przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem A. Ś. Powyższą decyzję wydano w następujących okolicznościach sprawy: W dniu 29 IX 2023r. wpłynął do organu I instancji wniosek skarżącego o ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem – A. Ś., ur. [...] r. Do wniosku załączono m.in. orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Wałbrzychu z dnia 13 XII 2021r. (nr ZON.8421.3473.2021) stwierdzające, że A. Ś. został zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym na stałe z przyczyny o symbolu "04-O" (choroby narządu wzroku). Niepełnosprawność istnieje od 47-go roku życia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 10 XI 2021r., tj. od 61 roku życia. W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w tym wywiadu środowiskowego, organ I instancji ustalił, że skarżący sprawuje opiekę nad ojcem. A. Ś. posiada stwierdzoną chorobę oczu (choroba Besta), która objawia się niedowidzeniem i koniecznością poruszania się za pomocą laski oraz drugiej osoby. Skarżący pomaga ojcu w codziennych czynnościach, tj. pomoc w zabiegach higienicznych i ubraniu, robienie zakupów i realizacja recept, przygotowanie oraz podanie posiłków i leków, opłacanie rachunków, załatwianie spraw urzędowych 1-2 razy w miesiącu, zamawianie wizyt lekarskich w zależności od stanu zdrowia. Ostatnia aktywność zawodowa skarżącego datuje się na I 2015 r. (działalność gospodarcza od 7 VI 2013 r. do 31 I 2015 r.) Skarżący opiekuje się ojcem od 2019 r. tj. od kiedy matka skarżącego – B. Ś. zachorowała i nie jest w stanie sama się nim opiekować. Matka skarżącego również posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzją z dnia z dnia 8 XI 2023 r. (Nr OPS.DŚ.4322/3262/ŚP/2022) organ I instancji odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Wyjaśnił przy tym, że w okolicznościach sprawy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po 18. roku życia. Powołano się przy tym na art. 17 ust. 1b ustawy z 28 XI 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390, ze zm.), dalej "UoŚR". Nadto w ocenie organu I instancji, czynności opiekuńcze skarżącego są w dużej mierze czynnościami życia codziennego wykonywanymi również przez osoby pracujące. A. Ś.byu zachorował w 47 roku życia, a więc 16 lat temu. Osoby niedowidzące od wielu lat uczą się adoptować do nowej rzeczywistości i funkcjonują prawie normalnie mimo znacznej niepełnosprawności. Z wywiadu i oświadczenia skarżącego oraz informacji o okresach składkowych i nieskładkowych nie wynika, żeby skarżący zrezygnował z aktywności zawodowej w celu sprawowania opieki nad ojcem. SKO, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z 28 XII 2023 r. (nr SKO 4103/1185/2023) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie SKO w sprawie nie wystąpiła przesłanka odmowy przyznania świadczenia z art. 17 ust. 1b UoŚR. SKO powołało przy tym orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 X 2014 r. (sygn. akt K 38/13), podkreślając, że w świetle tego orzeczenia nie ma podstaw do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu daty powstania niepełnosprawności. SKO zgodziło się natomiast ze stanowiskiem organu I instancji, że w okolicznościach konkretnej sprawy należało odmówić świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem zakres koniecznej opieki nad ojcem nie wymaga od skarżącego rezygnacji z zatrudnienia. Nie wystąpiła zatem tu przesłanka z art. 17 ust. 1 UoŚR. SKO podkreśliło, że istotne znaczenie ma tu zakres opieki, jej intensywność, stałość, która jest niezbędna do egzystencji osoby wymagającej opieki, zakres tej opieki powinien być tak absorbujący dla osoby ją sprawującej, że wyklucza podjęcie zatrudnienia. Z całą pewnością opieka ta znacząco powinna wykraczać poza zwykłe czynności domowe wykonywane w każdym gospodarstwie domowym takich jak gotowanie, sprzątanie, pranie, robienie zakupów, realizacja recept oraz wspólne spędzanie czasu, podczas którego odbywają się wspólne spacery, czytanie książek, pism, dotrzymywanie towarzystwa. W ocenie SKO wykonywanie takich czynności jak przygotowanie posiłku, robienie zakupów, sprzątanie, pranie, prasowanie, chodzenie na spacery są to czynności wykonywane we wszystkich gospodarstwach domowych przez osoby pracujące, tym bardziej w przypadku gdy osoby wymagające opieki mieszkają razem z rodziną. Czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, pomoc w higienie osobistej przez wspólnie zamieszkujących domowników mogą być wykonywane poza godzinami pracy. Zdaniem SKO, ojciec skarżącego jest osobą niedowidzącą i niewątpliwie potrzebuje pomocy, ale nie w takim zakresie i nie takiego charakteru, żeby skarżący nie mógł podjąć zatrudnienia. Ponadto z doświadczenia życiowego wiadomo, że osoby niewidome i niedowidzące są zaznajomione z topografią mieszkania, w którym przebywają, samodzielnie się po nim poruszają. Ojciec skarżącego wymaga pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego, porusza się sam lub przy pomocy laski, nie ma przeszkód by sam zjadł wcześniej przygotowane kanapki, obrany owoc, wypił napój. Na spacery skarżący może wychodzić z ojcem po pracy, wizyty lekarskie mogą odbywać się w różnych godzinach, z uwagi na to, że w przychodniach lekarze przyjmują pacjentów o różnych godzinach. Czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego mogą odbywać się po godzinach pracy tak jak ma to miejsce w rodzinach, w których pracujące dzieci opiekują się starszymi, zniedołężniałymi rodzicami. W ocenie SKO brak jest związku przyczynowo-skutkowego, między rezygnacją lub niepodejmowaniem pracy przez skarżącego, a zakresem sprawowanej opieki nad ojcem. W tej sytuacji nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1 UoŚR. W skardze na decyzję SKO, skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o: uchylenie decyzji organów obu instancji i zwrot kosztów postępowania. Zarzucono przy tym naruszenie: 1) art. 7 i art. 77 kpa, poprzez brak wyczerpującego ustalania stanu faktycznego i brak zebrania całego materiału dowodowego, 2) art. 7 kpa, poprzez brak uwzględnienia w zaskarżonej decyzji słusznego interesu strony; 3) art. 17 ust. 1 pkt 4 UoŚR, poprzez jego zastosowanie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że SKO w sposób czysto dowolny stwierdza, iż rezygnacja przez skarżącego z zatrudnienia nie pozostaje w związku ze stanem zdrowia jego ojca. Ojciec skarżącego cierpi na chorobę w postaci dystrofii żółtkowatej plamki Besta. Choroba ta objawia się poprzez przemieszczanie się konturów obiektów we wzroku chorego co powoduje, że za każdym razem chory widzi inaczej otoczenie, przedmioty i nie może polegać na swojej pamięci, w konsekwencji tego chory sam dla siebie jest zagrożeniem w poruszaniu się jak i dla innych. Skarżący dodatkowo opiekuje się również matką posiadającą znaczny stopień niepełnosprawności, w związku z czym poświęca swój cały czas na opiekę nad obojgiem rodziców. Sama opieka nad ojcem zajmuje skarżącemu 12 godzin dziennie. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 17 ust. 1 UoŚR (według stanu prawnego na dzień wydania decyzji odwoławczej – Dz.U. z 2023 r., poz. 390), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 VI 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 II 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do art. 17 ust. 1a UoŚR, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 17 ust. 1b UoŚR, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Przy interpretacji art. 17 ust. 1b UoŚR należy wziąć pod uwagę, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 X 2014 r. (sygn. akt K 38/13) stwierdził, że art. 17 ust. 1b UoŚR w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (Dz.U z 2014 r., poz. 1443). W świetle powyższego zgodzić należy się więc ze stanowiskiem SKO, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje również w przypadku opieki nad osobą dorosłą i to niezależnie od tego, kiedy powstała niepełnosprawność. Nie miał więc racji organ I instancji uzasadniając odmowę przyznania świadczenia treścią art. 17 ust. 1b UoŚR. Nie można natomiast zgodzić się ze stanowiskiem organów obu instancji, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka pozytywna z art. 17 ust. 1 UoŚR, tj. sytuacja wymagająca rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z analizy znajdujących się w aktach administracyjnych dowodów wynika, że przyjęte przez organy stanowisko w tej kwestii jest co najmniej przedwczesne. Jakkolwiek przesłanka ta nie została ustawowo zdefiniowana, to jednak była wielokrotnie analizowana w orzecznictwie sądów administracyjnych, w wyniku czego wykrystalizował się określony sposób jej rozumienia. Przede wszystkim trzeba zaznaczyć, że cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać, że w art. 17 ust. 1 UoŚR chodzi o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego - udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi natomiast oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę. Konieczne jest jednak ustalenie czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z 28 VII 2022 r., I OSK 1867/21 – publ. CBOSA). Z ustaleń faktycznych wynika, że ojciec skarżącego ze względu na stwierdzoną wadę wzroku uznany został za osobę wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Jakkolwiek samo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności nie ma waloru przesądzającego o konieczności przyznania opiekunowi takiej osoby świadczenia pielęgnacyjnego, to jednak obliguje ono do ostrożnego formułowania sądów wskazujących na brak konieczności sprawowania nad taką osobą stałej opieki. W konkretnej sprawie organ I instancji w istocie ograniczył się w tym zakresie do twierdzenia, że osoby niedowidzące od wielu lat uczą się adoptować do nowej rzeczywistości i funkcjonują prawie normalnie, mimo znacznej niepełnosprawności. Natomiast SKO wyjaśniło, że ojciec skarżącego wymaga jedynie pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego. Porusza się bowiem sam lub przy pomocy laski, nie ma przeszkód by sam zjadł wcześniej przygotowane kanapki, obrany owoc, wypił napój. Na spacery skarżący może wychodzić z ojcem po pracy, wizyty lekarskie mogą odbywać się w różnych godzinach, z uwagi na to, że w przychodniach lekarze przyjmują pacjentów o różnych godzinach. Czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego mogą odbywać się po godzinach pracy tak jak ma to miejsce w rodzinach, w których pracujące dzieci opiekują się starszymi, zniedołężniałymi rodzicami. W ocenie Sądu, twierdzenia organu I instancji nie dotyczą w ogóle istoty problemu, kluczowe zaś oceny, przyjęte przez SKO, nie korelują z zebranym materiałem dowodowym. Odnosząc się do rozważań zawartych w decyzji organu I instancji podkreślenia wymaga, że podstawą rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej mogą być wyłącznie ustalenia dokonane w oparciu o kompletny materiał dowodowy przy uwzględnieniu normy wynikającej ze stosowanego przepisu prawa. Niedopuszczalne było natomiast oparcie przez organ I instancji rozstrzygnięcia na formułowaniu pozaprawnych oczekiwań, jakie ojciec skarżącego powinien spełniać jako osoba niedowidząca, a mianowicie, że powinien zaadoptować się do nowej rzeczywistości. Odnośnie do ocen przyjętych przez SKO w decyzji odwoławczej, to nie znajdują one oparcie w zebranym materiale dowodowym. Z oświadczenia skarżącego wynikało bowiem, że ojciec skarżącego nie porusza się samodzielnie i wymaga w tym zakresie pomocy (akta administracyjne, k 11v). Co istotne, korespondują z tym oświadczeniem ustalenia wywiadu środowiskowego, gdzie wskazano, że A. Ś. "porusza się za pomocą laski z pomocą innej osoby w tym przypadku syna" (akta administracyjne, k. 11). Z karty czynności wymagających wsparcia opiekuna wynika zaś, że ojciec skarżącego potrzebuje pomocy m.in w takich czynnościach jak utrzymanie higieny, prowadzenie do toalety czy podawanie posiłków (akta administracyjne, k. 10). Podkreślić należy, że A. Ś. jest osobą niedowidzącą (dystrofia żółtkowatej plamki Besta), co siłą rzeczy implikuje konieczność zapewnienia mu pomocy przy większości czynności życia codziennego. W świetle powyższego nie można było zaakceptować twierdzeń organów obu instancji sugerujących możliwość samodzielnego funkcjonowania A. Ś. i konieczność wspierania go jedynie przy prowadzeniu gospodarstwa domowego. Powinnością organu administracji publicznej, rozstrzygającego władczo w formie decyzji administracyjnej o prawach i obowiązkach jednostki, jest dokonanie rzetelnej oceny dowodów w sprawie. W myśl art. 80 kpa, organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wynika to z ogólnego obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa). Prawidłowe wykonanie tych obowiązków przez organ w ramach postępowania administracyjnego służyć ma w konsekwencji realizacji naczelnej zasady prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organy podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 kpa). Nieprawidłowości w zakresie ustalenia istotnych okoliczności w sprawie (błąd "braku") bądź też w zakresie oceny dowodów (błąd "oceny") godzą w rezultacie zawsze w zasadę prawdy obiektywnej. Za niedopuszczalną należy uznać decyzję administracyjną, wydaną w oparciu o dowody, które nie zostały poddane przez organ wszechstronnej analizie odpowiadającej zasadzie swobodnej (a więc nie dowolnej) oceny, to jest nie zostały w ogóle ocenione albo też oceniono je nieprawidłowo. W okolicznościach niniejszej sprawy zawarta w zaskarżonych decyzjach ocena zakresu wymaganej opieki nie koresponduje z zebranym materiałem dowodowym, co stanowi istotne naruszenie wynikającego z art. 80 kpa obowiązku swobodnej oceny dowodów. Mając powyższe na względzie, Sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje naruszają art. 80 kpa, a w konsekwencji również art. 17 ust. 1 UoŚR; zaś decyzja organu I instancji dodatkowo narusza art. 17 ust. 1b UoŚR, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W rezultacie należało uchylić zarówno decyzję SKO, jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c w zw. z art. 135 ppsa. Rozpatrując sprawę ponownie należy uwzględnić wyrażoną wyżej ocenę prawną, mając na uwadze, że zgodnie z art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa, uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 480 zł (wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi).