IV SA/Wr 192/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Protokolant Robert Hubacz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 1 lipca 2008 r. sprawy ze skargi L. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez L. F. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta W. przez Specjalistę Pracy Socjalnej Zespołu ds. Osób Bezdomnych i Uchodźców we W. z dnia [...] r. Nr [...] z powołaniem się na przepisy art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4, art. 6 ust. 8, art. 11 ust. 2, art. 39 ust. 1,2,3, art. 48 ust. 4, art. 101, art. 106, art. 107 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 poz. 593), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950) oraz art. 104 k.p.a., odmawiającą skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zaspokojenie różnych potrzeb. Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskami L. F. z dnia 19 października , 23 października, 29 października, 5 listopada, 12 listopada oraz 10 grudnia 2007 r. o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zaspokojenie potrzeb życiowych, żywności, mieszkania i jego wyposażenia, odzieży i obuwia, edukacji, opieki medycznej, ochrony zdrowia i higieny, transportu i łączności, komunikacji elektronicznej i przejazdów, kultury, sportu i wypoczynku, kursu maturalnego, opalu oraz refundację kosztów przejazdów komunikacją miejską do pracodawcy w kwocie 7 zł i o zwrot kwoty 49 zł za poniesione koszty zakupu obuwia. Organ pomocowy I instancji odmowę przyznania wnioskowanej pomocy umotywował nieuzasadnionym brakiem współpracy w przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, w trakcie którego ustala się sytuację rodzinną, dochodową, mieszkaniową, zdrowotną, zawodową i majątkową osoby ubiegającej się pomoc. Organ stwierdził, że wnioskodawca jako miejsce przeprowadzenia wywiadu środowiskowego wskazał budynek Dworca Głównego PKP we W. (ul. M. P.), peron 3. Tymczasem faktu zamieszkiwania strony na peronie 3 dworca nie potwierdzają funkcjonariusze Regionalnej Straży Ochrony Kolei oraz pracownicy socjalni organu, którzy kilkakrotnie weryfikowali złożone przez stronę oświadczenia w tym zakresie, wizytując teren Dworca Głównego. Zdaniem organu pomocowego oświadczenia strony, według którego miejscem jej pobytu jest każde miejsce, w którym aktualnie przebywa i nocuje na klatkach schodowych, w pustostanach, strychach lub mieszkaniach znajomych, adresów których nie chce ujawnić, jest zachowaniem, uniemożliwiającym zebranie danych niezbędnych dla udzielenia pomocy w ramach świadczeń regulowanych ustawą o pomocy społecznej. Z kolei brak współdziałania uniemożliwia zebranie informacji pozwalających na stwierdzenie, że wnioskujący nie jest w stanie przezwyciężyć trudniej sytuacji życiowej wykorzystując własna zasoby. Ponadto organ I instancji ustalił , że strona od dnia 7 września 2007 r. do dnia 25 października 2007 r. była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy we W. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku i jednocześnie z dniem 26 października 2007 r. utraciła ona status osoby bezrobotnej z powodu odmowy podjęcia zatrudnienia bez uzasadnionej przyczyny. Organ pomocowy przywołał przepis art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wskazując na to , że między innymi brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudniej sytuacji życiowej, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia przez osobę bezrobotną mogą stanowić podstawę odmowy przyznania świadczenia. Podkreślił , że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są wstanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W ocenie organu I instancji zachowania wnioskodawcy wskazują na to , że nie wykorzystuje on własnych możliwości i uprawnień. Wymienione okoliczności – zdaniem organu - powodują, że nie jest możliwe objęcie strony Indywidualnym Programem Wychodzenia z Bezdomności, którego realizacja opiera się na współpracy. Według organu również brak zameldowania na pobyt stały nie przesądza o bezdomności danej osoby . Natomiast strona nie przedstawiła dokumentu potwierdzającego, że adres Dworca Głównego PKP może wykorzystywać do własnych celów, a PKP nie widzi możliwości dostarczania stronie przesyłek adresowanych na adres ul. M. P. Końcowo organ I instancji ponowił propozycję udzielenia stronie pomocy w formie rzeczowej polegającej na udzieleniu schronienia i kąpieli w placówkach pomocowych, abonamentu na ciepłe posiłki w stołówce Caritas, skierowaniu po odzież do PCK lub PKPS. W odwołaniu od decyzji L. F. wniósł o stwierdzenie jej nieważności, podnosząc zarzut nie przeprowadzenia – zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej- wywiadu środowiskowego przed wydaniem decyzji , co świadczy o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odwołujący podniósł ,że wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby albo w miejscu pobytu, co wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia .......w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77 poz. 672) . Przywołując regulacje kodeksu postępowania administracyjnego , kodeksu postępowania cywilnego oraz kodeksu cywilnego, a także treść kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego, strona wywiodła, że w przypadku osoby bezdomnej, która nie ma żadnego miejsca zamieszkania lub pobytu wywiad środowiskowy może być przeprowadzony w siedzibie organu administracji. Według odwołującego brak współpracy wynika z działania organu pomocowego, który odmawia przeprowadzenia z nim wywiadu środowiskowego. W motywach decyzji ostatecznej organ odwoławczy przywołał brzmienie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593), w myśl którego zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Wskazał jednocześnie, że cytowane wyliczenie jest niezupełne, wobec tego każda inna niezbędna potrzeba życiowa może uzasadniać przyznanie zasiłku celowego. Stwierdził dalej organ II instancji , powołując się na art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej , że poza ustaleniem potrzeby, warunkiem przyznania m. in. zasiłku celowego jest nieprzekroczenie kryterium dochodowego ustalonego dla osoby samotnie gospodarującej. Przy czym art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej przyjmuje, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony. Na podstawie oświadczeń wnioskodawcy ustalono , że we wrześniu 2007 r. nie osiągnął on żadnego dochodu, natomiast w październiku 2007 r. uzyskał dochód w wysokości 180 zł. Organ odwoławczy wyjaśnił ,że istnienie potrzeby przyznania świadczeń z pomocy społecznej wymaga zbadania nie tylko posiadanych środków i dochodów, lecz całokształtu warunków życia osób zgłaszających się o pomoc. Następuje to w trakcie rodzinnego wywiadu środowiskowego, który jest obligatoryjnym elementem postępowania poprzedzającego decyzję o przyznaniu lub o odmowie przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz. 672) rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. Natomiast miejsce zamieszkania, to konkretna miejscowość w znaczeniu administracyjnym oraz jednocześnie miejsce faktycznego przebywania osoby, któremu towarzyszy jej wola pobytu w danej miejscowości. Przy czym miejsce zamieszkania, o którym mowa w powołanym przepisie, nie jest tożsame z miejscem zameldowania, czyli kategorią wyznaczoną dla celów ewidencji ludności W przypadku braku miejsca zameldowania, miejscem właściwym dla przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego powinno być zatem miejsce faktycznego pobytu osoby lub rodziny. Strona jako miejsce, w którym można by przeprowadzić rodzinny wywiad środowiskowy wskazała peron 3. na Dworcu Głównym PKP we W. przy ul. M. P. Z uwagi na to, że wskazane przez nią miejsce przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego było nietypowe, organ pierwszej instancji podjął działania w celu ustalenia, czy istotnie zamieszkuje ona na peronie 3 Dworca Głównego PKP we W. Kontrole terenu Dworca Głównego PKP we W., przeprowadzane przez funkcjonariuszy SOK w dniach 30 października 2007 r., 7 listopada 2007 r., 13 listopada 2007 r., 21 listopada 2007 r., 29 listopada 2007 r. oraz 12 grudnia 2007 r. nie potwierdziły pobytu strony w tym miejscu. Według Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w sposób niebudzący wątpliwości wykluczono, że wnioskodawca zamieszkuje lub na stałe przebywa we wskazanym organowi miejscu. Z kolei brak podania przez stronę faktycznego miejsca zamieszkania lub pobytu, uniemożliwiło organowi pierwszej instancji podjęcie działań w celu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaakcentowało ,że specyfika postępowania administracyjnego w sprawach o świadczenia z pomocy społecznej polega na tym, że strona w wielu przypadkach, na mocy ustaw prawa materialnego, ma obowiązek współdziałać w postępowaniu wyjaśniającym z organem, zwłaszcza gdy nieudowodnienie jakiejś okoliczności może prowadzić do rezultatów dla niej niekorzystnych. Przy czym rola tego wywiadu jest doniosła także z punktu widzenia stosowania art. 2 ust. 1 ustawy, gdyż w trakcie tego wywiadu możliwe staje się ustalenie, jakimi zasobami dysponuje wnioskodawca. Samo pozostawanie bez pracy i środków do życia nie stanowi o obowiązku przyznania pomocy. Niezbędne jest dodatkowo zbadanie całokształtu warunków życia wnioskodawcy i skonstatowanie, że nie może on pokonać swej trudnej sytuacji życiowej, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Podkreślił również organ II instancji ,że celem ustawy o pomocy społecznej jest udzielanie wsparcia osobom rzeczywiście go potrzebującym. Przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego w miejscu faktycznego zamieszkania wnioskodawcy ma zapobiec wykorzystywaniu środków społecznych przez osoby, które mają możliwość zaspokojenia potrzeb życiowych, ale świadomie z niej rezygnują. Organ odwoławczy wskazał , że strona do 25 października 2007 r. była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy we W. jako osoba bezrobotna, jednakże status ten utraciła w dniu 26 października 2007 r. z powodu nieuzasadnionej odmowy podjęcia propozycji pracy. Ponadto wnioskodawca konsekwentnie odmawiał skorzystania z pomocy w formie skierowania po odzież do PCK oraz zamieszkania w placówce pomocowej znajdującej się na terenie gminy Wrocław. Konkludując Kolegium stwierdziło , że w rozpatrywanej sprawie wystąpiła podstawa do wydania decyzji odmawiającej przyznania stronie zasiłku celowego, bowiem zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy, za wystarczającą podstawę nieprzyznania świadczenia z pomocy społecznej można przyjąć odmowę podjęcia pracy, nieskorzystanie z oferty pracy, mimo posiadanego zawodu i możliwości zatrudnienia, przy braku jakiejkolwiek inicjatywy wnioskodawcy w likwidowaniu własnych problemów materialnych. Skarga na decyzję ostateczną oparta została na zarzucie naruszenia przez organy obu instancji przepisów art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, art. 6, art.7, art. 10 § 1,2,3,art. 12 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 11 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych Społecznych i Kulturalnych z 1966 r. Skarżący podtrzymał argumentację zawartą w odwołaniu i dodatkowo wniósł o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego , przedmiotem której ma być ocena czy żywność, mieszkanie, odzież i obuwie, opieka lekarska, przejazdy komunikacją są niezbędne do zdrowia, życia i podjęcia zatrudnienia przez jednostkę. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi , podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w motywach zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazała, że zgodnie z powołanym przez skarżącego art. 11 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych Społecznych i Kulturalnych Państwa Strony tego paktu uznają prawo każdego do odpowiedniego poziomu życia dla niego samego i jego rodziny, włączając w to wyżywienie, odzież i mieszkanie, oraz stałego polepszania warunków bytowych. Opierając się na zasadzie dobrowolności, określają cele rozwojowe prawa socjalnego, mogące stanowić źródło konkretnych uprawnień w sposób pośredni, pod warunkiem konkretyzacji jego postanowień w aktach prawa krajowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie przypomnieć jedynie należy, że granicę sądowo-administracyjnej kontroli decyzji administracyjnej wyznacza wyłącznie kryterium legalności rozumianej jako zgodność z powszechnie obowiązującym prawem, o czym stanowi art. 1§ 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) i tylko naruszenie tego prawa w procesie wydawania zaskarżonej decyzji uzasadnia jej uchylenie, czyli wycofanie z obrotu prawnego. Analizując pod tym kątem zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził ,iż wydano ją w poprawnie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym i zastosowano przepisy zgodnie z przedmiotem sprawy. Podstawę materialno-prawną obu wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 64, poz. 593 z poz. zm.) - zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej. Ocena zasadności rozstrzygnięcia w sprawie będącej przedmiotem osądu wymaga w pierwszej kolejności odwołania się do zasad ogólnych zawartych w ustawie o pomocy społecznej, w tym przede wszystkim do ustawowej definicji pomocy społecznej określonej w przepisie art. 2 ust. 1 ustawy, według którego pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z przywołanej definicji jednoznacznie wynika, że pomoc społeczna ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Wskazać w tym miejscu również należy , że pomoc społeczna spełnia jedynie subsydiarną funkcję, wymagając współdziałania adresata i beneficjenta pomocy. Zgodnie z art. 36 ustawy o pomocy społecznej pomoc społeczna może przybrać postać świadczenia pieniężnego jak i nie pieniężnego, a jednym z nich jest określony w art. 39 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy. Według tego przepisu zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Powyższe wyliczenie jest jedynie przykładowe, co oznacza, że nie ma ono charakteru zamkniętego. Natomiast kryteria uprawniające do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej zostały określone w art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten ogranicza krąg potencjalnych odbiorców świadczeń pieniężnych tylko do osób spełniających ustawowe kryterium dochodowe, przy dodatkowym wystąpieniu jednej z okoliczności wymienionych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej - w tym między innymi: bezdomności, ubóstwa, bezrobocia. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela pogląd zaprezentowany przez organ odwoławczy, według którego spełnienie powyższych przesłanek nie jest wystarczającym uzasadnieniem i jednocześnie gwarancją dla wnioskodawcy do uzyskania świadczenia, albowiem dodatkowo w ustawie określono przesłankę obowiązku współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Powyższy obowiązek został przez ustawodawcę wyrażony wprost w przepisie art. 4 ustawy o pomocy społecznej, wedle którego każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej, a jeżeli nie wykonuje takiego obowiązku, nie występuje podstawowa przesłanka udzielenia pomocy społecznej. Wskazać w tym miejscu również należy , że pomoc społeczna spełnia subsydiarną funkcję, wymagając współdziałania adresata i beneficjenta pomocy. Jednym z podstawowych celów określonych w ustawie o pomocy społecznej, o którym mowa w art. 4 wymienionej ustawy jest aktywizacja świadczeniobiorców. Pomoc przyznawana na gruncie ustawy o pomocy społecznej - bez względu na jej rodzaj - ma charakter przejściowy i zakłada wykształcenie odpowiednich podstaw u osób z niej korzystających, w celu pokonania życiowych trudności. Obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej zastał wielokrotnie zaakcentowany w ustawie, niemniej przepisy dokładnie nie wskazują sposobu jego realizacji, co przesądza o pozostawieniu kwestii oceny postawy wnioskodawców w tym zakresie organom pomocowym. Jednocześnie przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych i rozsądnych propozycji pracownika socjalnego pomagających osobie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe. (por. I. Sierpowska , Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz , Warszawa 2007 r. s. 38 ). W ocenie Sądu egzekucja od beneficjenta, bądź potencjalnego beneficjenta pomocy społecznej obowiązku współdziałania jest istotna z tego punktu widzenia, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń. W związku z tym bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymania wypłaty świadczenia , o czym mowa w przepisach art. 11 i art.106 ustawy o pomocy społecznej. Z przywołanych przepisów wynika bezsprzecznie, że organy pomocowe zobligowane są do wszechstronnej analizy i oceny postawy beneficjenta pomocy społecznej pod kątem istnienia woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowe, a także pozostałych przesłanek wymienionych w cytowanym przepisie, których wystąpienie pozwala na odmowę przyznania bądź wstrzymanie świadczeń. Wobec tego na organach obu instancji spoczywa obowiązek przeanalizowania również w tym aspekcie postępowania osoby domagającej się świadczenia na podstawie ustawy o pomocy społecznej . Zdaniem Sądu powyższemu obowiązkowi organy obu instancji w rozpatrywanej sprawie zadość uczyniły. Z materiału aktowego badanej sprawy wynika , że skarżący odmówił podania jakichkolwiek bliższych informacji na temat rzeczywistego miejsca pobytu, a także miejsca gdzie przechowuje swe rzeczy osobiste i dokonuje czynności sanitarno - higienicznych , co świadczy o spełnieniu przesłanki braku współdziałania z pracownikiem socjalnym, która obwarowana jest sankcją w postaci możliwości odmowy przyznania świadczenia (art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Jednakże z uwagi na to ,że omawiany obowiązek współdziałania został w ustawie o pomocy społecznej określony ogólnie, bez sprecyzowania skutków jego niewykonania, wobec tego wywiązanie się z niego podlega ocenie organu, od której to oceny zależy udzielenie bądź nieudzielanie świadczenia. Wynika z tego, że decyzja o przyznaniu tego świadczenia ma charakter decyzji uznaniowej. Organ nie jest w przypadku wydania takiej decyzji związany normą prawa materialnego, z tym że argumentacja organu co do udzielenia bądź nie udzielenia pomocy musi odpowiadać regule art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl tego przepisu w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stanowisko organu orzekającego w tym zakresie powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Uznaniowy charakter decyzji sprawia, że dokonywana przez sąd administracyjny kontrola takich decyzji jest znacznie ograniczona. Sprowadza się ona zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, to jest, czy nie nosi cech dowolności (por. wyrok NSA sygn. akt SA/Kr 1543/95, Biul. Skarb. 1997/29). Natomiast uprawnienie organu w zakresie wpływu dokonanej przez niego negatywnej oceny postawy strony ubiegającej się o pomoc w zakresie przyznania świadczenia określone zostały wprost w przepisach art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Według przywołanych przepisów w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego, a brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Z akt sprawy wynika, że skarżący w istocie rzeczy uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu faktycznego przebywania. Liczne adnotacje urzędowe pracowników socjalnych, którzy wielokrotnie podejmowali próby zweryfikowania miejsca zamieszkania skarżącego , a także informacja uzyskana z Komendy Regionalnej Straży Ochrony Kolei we W. przeczą twierdzeniu strony jakoby stale zamieszkiwała ona na Dworcu Głównym PKP we W. W ocenie Sądu organy podjęły wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy , o czym świadczy również wydanie postanowienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do momentu uzyskania niezbędnych do tego informacji , a w szczególności ustalenia faktycznego miejsca pobytu strony. Organy pomocowe dokonały również właściwej oceny postawy skarżącego, którego brak współdziałania z nimi jest widoczny na pierwszy rzut oka, a jednym z przejawów braku współdziałania było podanie przez skarżącego informacji co do miejsca przebywania , której organ nie zdołał potwierdzić, mimo podejmowanych z dużą intensywnością działań w tym zakresie. Stwierdzenie powyższego uprawnia pogląd, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, gdyż podjęto wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego, a decyzji wydanej w sprawie nie można określić jako nacechowanej dowolnością. Z tych samych względów jako nieuprawniony przedstawia się zarzut skargi podnoszący naruszenie przez organy art. 6, art. 7, art. 10 i art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zamierzonego skutku prawnego nie może również odnieść zarzut naruszenia przepisu art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, w myśl którego decyzję o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Istnienie bowiem potrzeby przyznania jakichkolwiek świadczeń z pomocy społecznej wymaga zbadania nie tylko posiadanych środków i dochodów, ale również całokształtu warunków życia osób chcących skorzystać z pomocy społecznej. Badanie tych okoliczności następuje podczas rodzinnego wywiadu środowiskowego, który przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo miejscu ich pobytu , o czym stanowi § 2 pkt 3 powołanego wyżej rozporządzenia w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Jak wynika z akt analizowanej sprawy po wpłynięciu do organu przedmiotowego wniosku inicjującego postępowanie administracyjne siedmiokrotnie w okresie od 22 października do 12 grudnia 2007r. podjęto próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu wskazanym przez wnioskodawcę , o czym świadczą stosowne adnotacje urzędowe , sporządzone przez dwóch pracowników socjalnych . Nie można zatem pod adresem organu pomocowego skutecznie wyartykułować zarzutu , że wydana w sprawie decyzja obarczona jest wadą wynikająca z nie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego . Brak w rozpatrywanej sprawie wywiadu środowiskowego nie wynikiem zaniechania przez organ administracji wykonania nałożonego na niego obowiązku , lecz jest następstwem wyłącznie braku współdziałania strony z organem pomocowym w zakresie wskazania przez nią rzeczywistego miejsca jej pobytu lub zamieszkiwania , skoro przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykluczyło, jakoby peron trzeci Dworca Głównego we W. stanowił faktyczne miejsce jej przebywania . W związku z tym nie ma racji strona kiedy twierdzi, że podstawą faktyczną odmownej decyzji był fakt nie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania, albowiem taką podstawą był stwierdzony brak współdziałania strony z organem, a jednym z przejawów braku współdziałania były podane przez stronę informacje, których organ nie zdołał potwierdzić, mimo wielokrotnych działań podjętych w tym zakresie , co w sposób nie budzący wątpliwości potwierdza materiał aktowy rozpatrywanej sprawy. Inne odczytywanie komentowanego przepisu art. 106 ust.4 ustawy o pomocy społecznej prowadziłoby- w sytuacji z jaką mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie - do zatamowania procesu przyznawania świadczenia, uniemożliwiając wydanie w sprawie jakiegokolwiek orzeczenia, tymczasem logika nakazuje uznać istnienie negatywnej postawy skarżącego w postaci braku współdziałania z organem na etapie poprzedzającym wypełnienie kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego w miejscu jego zamieszkania lub pobytu ,a więc w jego środowisku społecznym , a nie -jak wywodzi skarżący -w organie pomocowym . Jednocześnie nie ulega wątpliwości, że uznanie przez organ faktów lub stanu prawnego za udowodnione tylko na podstawie oświadczenia wnioskodawcy może budzić wątpliwości , gdy organ administracji nie ma możliwości ich weryfikacji w środowisku , w którym przebywa wnioskujący o pomoc społeczną. A z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie. Niezależnie od tego z poczynionych przez organy ustaleń wynika również , że strona nie podjęła – bez uzasadnionej przyczyny – zaoferowanego jej przez Powiatowy Urząd Pracy zatrudnienia. Skoro zatem świadomie nie podjęła ona pracy zarobkowej , to powinna również przewidzieć konsekwencje swojego postępowania , w tym także to, że działanie jej jest również świadomym pozbawieniem się środków do życia. Prawidłowo zatem wywiodły organy, że przez własne zasoby i możliwości należy rozumieć oprócz sytuacji materialnej i dochodowej również dobra materialne oraz osobistą aktywność w rozwiązywaniu problemów życiowych. Należy pamiętać o tym ,że realizacja uprawnień świadczeniobiorcy na podstawie ustawy o pomocy społecznej wymaga spełnienia przez niego określonych warunków , które powinny być oceniane w kontekście zasad i celów pomocy społecznej . Przed wszystkim pomoc społeczna nie może stanowić stałego źródła utrzymania , zwłaszcza gdy dotyczy osób , które mają wszelkie warunki ( wiek , stan zdrowia , kwalifikacje) , aby podjąć pracę . Dotyczy to również osób , które dokonują dezaktywizacji zawodowej na własne żądanie. Wobec tego mają rację organy orzekające w sprawie , że postawa wnioskodawcy również w tym zakresie nie wypełnia ustawowo określonej przesłanki współdziałania. Z kolei odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi nie można stwierdzić , że każdej osobie znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej przysługuje pomoc socjalna . W ustawie o pomocy społecznej ustawodawca unika wyraźnej kategoryzacji prawa do pomocy społecznej . Przepisu takiego nie zawiera ani ustawa o pomocy społecznej , ani Konstytucja RP ani powoływany przez skarżącego Międzynarodowy Pakt Praw Gospodarczych Społecznych i Kulturalnych . Ustawa zasadnicza stanowi jedynie o prawie do zabezpieczenia społecznego , a samo powołanie się na ten przepis nie jest wystarczającą podstawą do udzielenia świadczenia z pomocy społecznej . Wypada w tym miejscu zauważyć ,że w kwestii bezpośredniego zastosowania Konstytucji wypowiedział się Sąd Najwyższy , stwierdzając ,że art.32 ust.2 ( dotyczący zasady równości) i art.67 Konstytucji nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń o zasiłek stały z opieki społecznej ( por. wyrok z dnia 14 marca 2002r. III RN 141/01, OSNP 2002, nr 24 , poz.584) . Zakres uprawnień świadczeniobiorców wyznaczają głównie przepisy ustawy o pomocy społecznej , wydane na jej podstawie rozporządzenia oraz prawo miejscowe. Jedynie pośrednio wpływ na realizację uprawnień socjalnych jednostki mają ustawowo określone zadania administracji publicznej . Jednakże wyodrębnienie kategorii obowiązkowych zadań własnych gminy nie gwarantuje jednostce przyznania pomocy , ani nie stwarza podstaw prawnych dla niej do wnoszenia roszczeń w tym zakresie . Ostatecznie o zakresie uprawnień świadczeniobiorców przesądzają przepisy ustawy o pomocy społecznej. Podobnie przedstawia się kwestia stosowania w polskim porządku prawnym Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych Społecznych i Kulturalnych Państwa. Trafnie bowiem zauważył organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę ,że wspomniany Pakt określa jedynie cele w zakresie pomocy socjalnej, a konkretyzacja określonych w tej dziedzinie uprawnień następuje w obszarze prawa krajowego. Natomiast odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, przedmiotem której ma być ocena czy żywność, mieszkanie, odzież i obuwie, opieka lekarska, przejazdy komunikacją są niezbędne do zdrowia, życia i podjęcia zatrudnienia przez jednostkę wyjaśnić należy, że co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, którego kontrola legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Konkludując powyższe uznać należy, że organy administracyjne wydając zaskarżone decyzje nie naruszyły prawa w stopniu wymagającym wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Z tych względów zarzuty skargi przedstawiają się jako bezzasadne, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do oddalenia skargi na podstawie art. 151 powołanej na wstępie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) .