IV SA/Wr 194/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska–Ilków Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.) Sędzia NSA Mirosława Rozbicka–Ostrowska Protokolant asystent sędziego Aleksandra Rygielska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 10 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi S. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania wyrównania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku art. 24 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst. jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) - po rozpatrzeniu odwołania S. F. od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy K. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej Gminy K. z dnia [...], nr [...] w sprawie odmowy przyznania wyrównania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku za okres od 1 września 2010 r. do 31 października 2010 r. na córkę L. F., utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W motywach uzasadnienia tego rozstrzygnięcia podano, że S. F. pismem z dnia 23 listopada 2010 r. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej Gminy K. z wnioskiem o wyrównanie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na córkę L. F. za wrzesień i październik 2010 r. Decyzją z dnia [...] działając z upoważnienia Wójta Gminy K. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej Gminy K. odmówił stronie wyrównania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku za okres od 1 września 2010 r. do 31 października 2010 r. na córkę L. F. Organ I instancji uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał m.in., że wniosek S. F. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego złożony w dniu 28 września 2010 r. na córkę L. i syna N. na okres zasiłkowy 2010/2011, trwający od 1 listopada 2010 r. do 31 października 2011 r. został rozpatrzony pozytywnie w decyzji z dnia 19 listopada 2010 r. Natomiast strona nie złożyła odrębnego wniosku o świadczenie rodzinne na córkę przed końcem okresu zasiłkowego 2009/2010. Z tego względu organ I instancji kierując się treścią art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wniosek S. F. rozpatrzył negatywnie. Od powyższej decyzji S. F. pismem z dnia 27 grudnia 2010 r. wniósł odwołanie. Zdaniem skarżącego zasiłek na córkę L. powinien być po 31 sierpnia 2010 r. wypłacany na zasadzie ciągłości i kontynuacji, "po zmianie statusu z uczennicy na studentkę niepełnosprawną". Stwierdził, że gdy we wrześniu 2010 r. składał wniosek o świadczenie rodzinne wraz z dodatkami, m.in. na córkę L. na okres zasiłkowy 2010/2011 (trwający od dnia 1 listopada 2010 r. do dnia 31 października 2011 r.), informował, że córka jest studentką, co potwierdził zaświadczeniem Politechniki W. Po przeanalizowaniu akt sprawy i rozważeniu argumentów odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującym prawem. Jak wynika z materiału dowodowego zebranego w sprawie decyzją z dnia [...] organ I instancji, po rozpatrzeniu wniosku M. F., przyznał zasiłek rodzinny m.in. na dziecko tj. L. F. na okres od 1 listopada 2009 r. do 31 sierpnia 2010 r. wraz z dodatkami do zasiłku rodzinnego (dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na okres od 1 listopada 2009 r. do 31 sierpnia 2010 r. i dodatek na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła za okres od 1 listopada 2009 r. do 30 czerwca 2010 r.). L. F. była w roku szkolnym 2009/2010 uczennicą klasy trzeciej I Liceum Ogólnokształcącego w K. Następnie wnioskiem złożonym w dniu 28 września 2010 r. S. F. zwrócił się do OPS Gminy K. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego m.in. na dziecko L. F. na okres zasiłkowy 2010/2011 oraz dodatków do zasiłku rodzinnego tj.: 1. dodatku z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, 2. dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, 3. dodatku z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania na pokrycie wydatków związanych z zamieszkiwaniem w miejscowości, w której znajduje się szkoła, 4. dodatku z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła. Decyzją z dnia [...] organ I instancji po rozpatrzeniu w/w wniosku przyznał zasiłek rodzinny na L. F. na okres od listopada 2010 r. do kwietnia 2011 r. (orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności dziecka wydane do 30 kwietnia 2011 r.) oraz na ten sam okres dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego. Odmówił natomiast przyznania na L. F. dodatków wymienionych wyżej w punktach 2-4, a to z uwagi na fakt, że L. F. w październiku 2010 r. rozpoczęła naukę w szkole wyższej - na Politechnice W. Jak wskazano wyżej S. F. w dniu 23 listopada 2010 r. wniósł o wyrównanie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na córkę L. za wrzesień i październik 2010 r. Bezsporne w sprawie jest, że na okres zasiłkowy 2009/2010 organ I instancji przyznał na L. F. zasiłek rodzinny wraz z dodatkami do 31 sierpnia 2010 r., a to w związku z tym, że L. F. była uczennicą trzeciej (ostatniej) klasy Liceum Ogólnokształcącego. Poza sporem jest również to, że S. F. nie złożył wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego na córkę za wrzesień i październik 2010 r., we wrześniu 2010 r. lecz dopiero w listopadzie 2010 r. wniósł o wyrównanie zasiłku za w/w miesiące. Przy czym na okres zasiłkowy 2010/2011 wydano stronie decyzję o przyznaniu zasiłku rodzinnego m.in. na córkę L. F. od listopada 2010 r. W tym miejscu Kolegium zauważyło, że zasady postępowania w sprawach świadczeń rodzinnych ustanowione są w rozdziale 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W myśl art. 23 tej ustawy ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następuje odpowiednio na wniosek małżonków, jednego z małżonków, rodziców, jednego z rodziców, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka, osoby uczącej się, pełnoletniej osoby niepełnosprawnej lub innej osoby upoważnionej do reprezentowania dziecka lub pełnoletniej osoby niepełnosprawnej. Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami do końca okresu zasiłkowego. Stosownie natomiast do art. 32 ust. 2 powoływanej ustawy w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle zaś art. 61 § 3 Kpa datą wszczęcia postępowania na żądnie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzono, że w świetle treści art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ I instancji nie miał podstawy prawnej do udzielenia zasiłku od wcześniejszego okresu niż wskazany w tym przepisie. Podkreślono, że organy administracyjne nie mogą w sposób dowolny przyznawać świadczeń wypłacanych ze środków publicznych, a każde rozstrzygnięcie musi znajdować oparcie w przepisach prawa. Ustawodawca w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób precyzyjny określił przypadki w jakich należy się dane świadczenie i tryb przyznawania tych świadczeń, nie pozostawiając w tym obszarze organom swobodnego uznania. W skardze na powyższą decyzję do sądu administracyjnego S. F. wniósł o jej zmianę, kwestionując argumentację organów decyzyjnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, powtarzając swoją wcześniejszą argumentacje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. W przedmiotowej sprawie jest bezsporne, że w okresie zasiłkowym 2009/2010 organ przyznał na L. F. zasiłek rodzinny wraz z dodatkami do dnia 31 sierpnia 2010 r., co wynikało z faktu, że L. F. była uczennicą trzeciej (ostatniej) Liceum Ogólnokształcącego. Bezsporne jest również, że w dniu 28 września 2010 r. S. F. złożył do organu wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami m.in. na córkę L. na okres zasiłkowy 2010/2011, trwający od dnia 1 listopada 2010 r. do 31 października 2011 r. Poza sporem jest również, że pismem z dnia 23 listopada 2011 r. S. F. wniósł o wyrównanie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na córkę L. F. za miesiące: wrzesień i październik 2010 r. Organ odmawiając stronie wyrównania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami za okres: wrzesień – październik 2010 r. motywował to tym, że S. F. nie złożył wniosku o przyznanie przedmiotowego świadczenia we wrześniu 2010 r., lecz dopiero w listopadzie 2010 r., a zatem po upływie wymaganego terminu. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że organ nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie nie tylko interes społeczny, ale i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a., stanowiącego o realizacji normy art. 7 k.p.a. organ zobowiązany jest tym samym do podjęcia wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a następnie w myśl art. 80 k.p.a. dokonania oceny w oparciu o całokształt zebranego materiału dowodowego. Ponadto zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej rozpoznający sprawę, a w efekcie wydający decyzję, powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Winien, więc działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwać, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 k.p.a.). Ponadto obowiązkiem organu jest wyjaśnienie stronom zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.). Należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zasada ignorantia iuris nocet i obowiązkiem organu, wynikającym przede wszystkim z art. 9 k.p.a. jest informowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem aktualnego lub potencjalnego postępowania. Szczególnie zasada ta odnosi się do postępowań z zakresu pomocy społecznej oraz postępowań z zakresu udzielenia świadczeń rodzinnych, gdzie określone prawo kształtuje się zgodnie z działaniami strony tzn., gdy jest uzależnione od złożenia konkretnego wniosku czy przedłożenia stosownego zaświadczenia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 lipca 1992 r. (sygn. III ARN 40/92, POP 1993/4/68) zgodnie z którym obowiązek informowania i wyjaśniania stronom okoliczności prawnych i zgodnie z którym obowiązek informowania i wyjaśniania stronom okoliczności prawnych i faktycznych toczącej się sprawy powinien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. W przytoczonym wyroku Sąd Najwyższy zaakcentował, że w sytuacji podjęcia przez stronę działań wiążących się z niekorzystnymi dla niej skutkami, lub nawet z ryzykiem wystąpienia podobnych skutków, urzędnik ma wyraźny obowiązek wyjaśnić stronie w możliwie jasny sposób całość okoliczności sprawy i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. W doktrynie prawa akcentuje się, iż organ obowiązany jest do udzielenia całokształtu informacji związanej z załatwieniem danego rodzaju sprawy administracyjnej. Nadto organ obowiązany jest informować stronę o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa procesowego, których realizacja będzie miała wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że organ, ma obowiązek udzielania informacji zarówno o przepisach prawa materialnego, jak i procesowego. Obowiązek udzielenia stronie informacji obciąża organ z urzędu, a jego bierność stanowi naruszenie prawa, bez względu na to w jakiej fazie postępowania miało miejsce. Gdyby niespełnienie tego obowiązku mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co dotyczy zwłaszcza stron działających bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika, wówczas stanowi to wystarczającą podstawę do uchylenia aktu podjętego w takich warunkach (por. wyrok NSA z 9 listopada 2006 r., sygn. akt OSK 6/06, Lex nr 293175). W konsekwencji należy stwierdzić, że w postępowaniu w sprawach świadczeń rodzinnych (pomocy społecznej) organy administracji publicznej mają szczególny obowiązek dbałości o to, aby strony często osoby nie potrafiące sformułować precyzyjnie swoich żądań nie ponosiły szkody z powodu nieznajomości prawa. Wszechstronne wyjaśnienie i rozpatrzenie sprawy, przejawia się w obowiązku zbadania przez organ treści wniesionego podania, poprzez ewidencję zawartych w nim zarzutów i wniosków procesowych. Jakiekolwiek wątpliwości dotyczące treści wniesionego pisma winny obligować organ do wezwania strony o sprecyzowania jego treści. Przenosząc powyższe uwagi, na grunt niniejszej sprawy, w ocenie Sądu uznać należało, iż zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem powołanych przepisów regulujących postępowanie administracyjne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności wskazać należy, że prawdą jest iż skarżący nie złożył w piśmie z dnia 28 września 2010 r. wyraźnego wniosku o przyznanie wyrównania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami za miesiące: wrzesień – październik 2010 r. Jednak zarówno w odwołaniu, jaki i skardze do sądu administracyjnego skarżący konsekwentnie utrzymywał, że składając we wrześniu 2010 r. podanie o zasiłek rodzinny informował organ, że córka L. jest studentką, co następnie potwierdził stosownym zaświadczeniem Politechniki W. Organ w żadnym miejscu nie zakwestionował tego, że skarżący poinformował go o tym fakcie. Organ, w tym w szczególności organ właściwy w obszarze szeroko rozumianej pomocy społecznej, wiedząc, że dziecko skarżącego rozpoczęło studia na wyższej uczelni, a z faktem tym związane są normatywnie określone uprawnienia materialnoprawne w sferze świadczeń rodzinnych, powinien go pouczyć o konieczności aktualizacji uprawnienia poprzez złożenie wyraźnie sformułowanego wniosku o wyrównanie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. Bierność organu w tym zakresie i powoływanie się wyłącznie na brak wniosku stanowi naruszenie wyższej omówionych zasad ogólnych procedury administracyjnej. W orzecznictwie trafnie stwierdzono, że zasady ogólne postępowania administracyjnego, wyrażone zwłaszcza w art. 7-11 k.p.a., są integralną częścią przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, przy czym art. 7 k.p.a. jest nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący organ ,,do załatwienia sprawy" zgodnie z tą zasadą (wyrok NSA z 4 czerwca 1982 r., I SA 258/82,ONSA 1982, nr 1, poz. 54). Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni wskazania Sądu dotyczące dalszego postępowania w sprawie. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit ,,c" oraz art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji orzeczenia. PM 14.07.2011 r.