IV SA/Wr 195/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.) Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska Protokolant Anna Rudzińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej i umorzenia postępowania oddala skargę. Decyzją ostateczną z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania D. W. od decyzji Burmistrza Gminy T. z dnia [...] w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji. Pismem z dnia 7 listopada 2008 r. D. W. zwróciła się o udostępnienie, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacji - przez przesłanie jej na wskazany we wniosku adres, na koszt wnioskodawczyni - w zakresie: "wniosków wydanych przez Gminę nr [...] i dla Z. - ksero dokumentacji jaką otrzymał T. Z. od Gminy ponad 1 ha przez które ma przebiegać obwodnica". Pismem z dnia 21 listopada 2008 r. Burmistrz Gminy T. zwrócił się do Wnioskodawczyni o sprecyzowanie żądania zawartego we wniosku, zakreślając 7 - dniowy termin, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W dniu 17 listopada 2008 r. D. W. złożyła w Urzędzie Miejskim w T. kolejny wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: "wniosków wydanych przez Gminę T. nr [...] dla Z. oraz całą dokumentację, z której otrzymał T. Z. od Gminy ponad 1 ha, przez które ma przebiegać Obwodnica za odpłatnością bowiem mam w tym interes prawny - wydać wszystko w kserokopii - Gmina dopisała rodzinie Z., K. i innym niewyobrażalne majątki i jeszcze Z. i K. przychodzą na rozboje niszczą pracę ludzi i pomagają wyrzucać ich na bruk". Podobnie jak w przypadku wniosku D. W. z dnia 7 listopada 2008 r., Burmistrz wezwał do sprecyzowania żądania wniosku. W odpowiedzi na pisma Burmistrza z dnia 21 i z dnia 27 listopada 2008 r. D. W. ponowiła "wniosek o udostępnienie (...) wszystkich dokumentów z wniosków 926/80, 4198/90, 8/90 oraz całego kompletu dokumentów w kserokopii na mój koszt jakimi zostali obdarowani Z.: T. Z., J. Z., E. Z., P. Z., K. K., K. i B. Z., S.". l dalej: "Domagam się o dokumenty w ramach bezczynności Burmistrza o rozgraniczenie, nakazu rozbiórki z uchwały nr [...] oraz bezczynności Burmistrza Gminy do decyzji [...]. Dokumenty są mi niezbędne w procesach sądowych bowiem Gmina i Starostwo w T. sięgnęło po moją własność i budowało Z. domy, garaże, szamba za darmo i jeszcze uzgadniało warunki zabudowy na mój koszt w ponad 100 procesach w SKO. Mam w tym interes prawny by trzebnicka mafia nie bogaciła się kosztem nieróbstwa i kosztem Skarbu Państwa i uczciwej pracy obywateli, nie dokonywała rozbojów, nie niszczyła pracy uczciwym ludziom, nie handlowła nieruchomościami za łapówki w sposób bezkarny i by mafiozy Z., K. i S. S. nie wyrzucali ludzi z mieszkań by Gmina i Burmistrzowie nie chronili mafiozów i zabrali im nielegalne majątki". W piśmie z dnia 18 grudnia 2008 r. Burmistrz wezwał Wnioskodawczynię do dokładnego wskazania dokumentacji, jakiej udostępnienia się domaga, w szczególności do sprecyzowania, czego dotyczą wnioski 926/80, 4198/90, 8/90 i w ramach, jakiego postępowania były składane. Jednocześnie wyjaśniono, iż złożenie podania w formie wniosku nie stanowi czynności prawnej, której skutkiem jest przeniesienie prawa własności nieruchomości, wywłaszczenie nieruchomości, ograniczenie prawa do dysponowania nieruchomością przez właściciela lub użytkownika wieczystego gruntu. Wezwano do dostarczenia do kserokopii dokumentów (nr 926/80, nr 4198/90, nr 8/90), wskazywanych we wniosku lub sprecyzowania charakteru postępowania, na podstawie którego - jak utrzymuje Wnioskodawczyni - obdarowane zostały wymienione we wniosku osoby. W odpowiedzi na pismo Burmistrza, D. W. ponowiła wniosek o wydanie całego kompletu dokumentów dotyczących wymienionych wcześniej osób. Dodała, że wnioski 926/80 i 4198/90 są antydatowane oraz, że "od dziesięciu lat jesteśmy poniżani, upokarzani i zastraszani przez kolejnych Burmistrzów wraz z dyskryminacją". Burmistrz Gminy T. decyzją Nr [...] z dnia [...] postanowił odmówić udostępnienia D. W. informacji publicznej. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia opisał przebieg prowadzonego postępowania wyjaśniającego stwierdzając, że pomimo wielokrotnych prób, których celem było uzyskanie od Wnioskodawczyni sprecyzowania treści żądania zawartego we wnioskach, w sposób, który pozwoliłby na odnalezienie dokumentacji, w tym ustalenie jaki organ jest w jej posiadaniu, nie jest w stanie określić żądania wniosku. Od tej decyzji D. W. wniosła odwołanie, w którym stwierdziła, że "w gminie i Starostwie w T. nie liczy się prawo, lecz układy mafii z urzędnikami w Gminie i Starostwie". Burmistrz zasłaniając się "tajemnicą informacji publicznej" chroni "bandytów i mafiozów". W motywach rozstrzygnięcia decyzji II instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wskazało, na art. 7 ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, póz. 1198 ze zm.), który stanowi podstawę prawną realizacji prawa do informacji publicznej, sformułowanego w art. 3 ustawy. Porządkuje on środki umożliwiające dotarcie do informacji publicznej, poprzez określenie sposobów jej udostępnienia. Zdaniem organu, podstawowym sposobem jest ogłaszanie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej, udostępnianym za pośrednictwem sieci teleinformatycznej (internetu). Dopiero w sytuacji, gdy dane informacje nie zostały udostępnione w Biuletynie, podlegają one udostępnieniu na wniosek. Zdaniem Kolegium, zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnieniu na wniosek podlega informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej. Możliwość udostępnienia informacji publicznej na wniosek jest związana z koniecznością wszczęcia postępowania w sprawie jej udostępnienia. Zważyć jednak należy, że jest to postępowanie w sprawie administracyjnej o charakterze częściowo sformalizowanym, uregulowane fragmentarycznie w ustawie o dostępie do informacji publicznej, które co do zasady nie powinno toczyć się w trybie unormowanym w kodeksie postępowania administracyjnego, gdyż nie wskazuje na to ani ustawa o dostępie do informacji publicznej, ani też nie zostały spełnione przesłanki z art. 1 pkt 1 kpa. Sprawa udostępnienia informacji publicznej nie jest bowiem sprawą indywidualną, która w każdym wypadku jest rozstrzygana poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Oznacza to, że złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej (nawet na urzędowym druku), nie wszczyna jeszcze postępowania administracyjnego. Organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych w tym na: wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007 r., II SA/Wa 162/07, LEX nr 322803 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 marca 2007 r., II SAB/Bk 69/06, ONSA/iWSA 2008/6/102. Kolegium podkreśliło, że w tego rodzaju sprawach znajdują zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego tylko w sytuacjach wyraźnie określonych w ustawie. Zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, postępowanie administracyjne podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej wszczyna dopiero wówczas, gdy zamierza, decyzją administracyjną, orzec o odmowie udostępnienia informacji publicznej, bądź umorzeniu postępowania, w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 ustawy. Co jednak istotne z punktu widzenia okoliczności niniejszej sprawy przez pojęcie "odmowy udostępnienia informacji publicznej" (art. 16 ustawy) należy rozumieć sytuację, w której organ posiada informację o charakterze publicznym, ale jej nie udostępnia, ponieważ prawo do informacji na przykład jest ograniczone przepisami o informacji niejawnej oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 ustawy). Zatem decyzja może być wydana wówczas, gdy w grę wchodzi w ogóle zastosowanie omawianej ustawy, a podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej odmawia jej udostępnienia. Do wydania decyzji w oparciu o to szczególne unormowanie nie może dojść, gdy wniosek złożony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wskazuje jednoznacznie żądanej informacji, poprzestając na domaganiu się bliżej nieokreślonych dokumentów i opisywaniu nieprawidłowości w działaniu organów administracyjnych (w tej sprawie - w T.). Organ odwoławczy podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie Burmistrz wydał decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w istocie z powodu niesprecyzowania (mimo wielokrotnych prób doprecyzowania złożonego wniosku) przez Wnioskodawczynię przedmiotu żądania, a to - zdaniem Kolegium - nie pozwoliło ustalić czy żądana informacja mieści się w zakresie przedmiotowym i podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. W takiej sytuacji - zdaniem Kolegium - organ nie miał podstawy do zastosowania art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nakazującego wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, lecz mógł to uczynić w dowolnej formie, przy czym wystarczającą formą było udzielenie pisemnej odpowiedzi. Kolegium podkreśliło, że powyższe rozstrzygnięcie nie wyklucza wystąpienia przez D. W. - pod warunkiem doprecyzowania wniosku w sposób wskazujący na to, że w tym przypadku chodzi o informację publiczną - z ponownym wnioskiem o udostępnienie informacji. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu D. W. wniosła o jej uchylenie, podnosząc, że "rażąco został naruszony art. 7, 8, 9, 10, 75, 77§ 1, 89 oraz 139 kpa i moje prawo własności bowiem zabrano naszą własność dla Z. zasłaniając się tajemnicą publiczną podczas gdy są to nadużycia gospodarcze na ogromną skalę". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem. Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy została wydana na podstawie i w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują, dlatego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Organ administracji właściwie zinterpretował i zastosował przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), zwana dalej u.d.i.p.. Przedmiotem kontroli legalności jest decyzja kasacyjna kończąca rozpatrzenie sprawy. Istota tego rodzaju decyzji polega na tym, że organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji nie rozstrzygając merytorycznie (co do jej istoty). Na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy może umorzyć postępowanie co do istoty tylko wówczas, gdy w wyniku rozpoznania odwołania uchylił decyzję organu I instancji i stwierdził, że postępowanie przed tym organem jest bezprzedmiotowe. W sprawie będącej przedmiotem osądu organ I instancji odmówił skarżącej udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia opisał przebieg prowadzonego postępowania wyjaśniającego stwierdzając, że pomimo wielokrotnych prób, których celem było sprecyzowanie treści żądania zawartego we wnioskach, skarżąca tego nie uczyniła. Organ odwoławczy natomiast uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji prawidłowo powiadomił wnioskodawczynię o niemożliwości udostępnienia informacji publicznej z powodu nie sprecyzowania żądania. Jednak wobec niezłożenia przez skarżącą wniosku o udostępnieniu informacji w sposób lub formie wskazanej w powiadomieniu organ I instancji powinien umorzyć postępowanie, a nie wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Regulacja art. 14 ust. 1 u.d.i.p. nakłada na podmioty udostępniające informację publiczną obowiązek zastosowania sposobu i formy jej udzielenia zgodnie z żądaniem podmiotu zainteresowanego zawartym we wniosku. Unormowanie to stanowi realizację koncepcji prawa do informacji publicznej, zgodnie z którą to podmiot uprawniony decyduje, jaki sposób uzyskania informacji publicznej jest dla niego najbardziej pożądany. Pozwala to także na uniknięcie sytuacji, w której dysponent informacji publicznej udzieli jej w formie uniemożliwiającej podmiotowi zainteresowanemu zapoznanie się z jej treścią. Dopuszczalne odstępstwo od zasady sformułowanej w art. 14 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przepis art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z jego dyspozycją: "Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się." Powiadomienie wnioskodawczyni o braku możliwości udostępnienia informacji publicznej w sposób i w formie wskazanej we wniosku jest uzasadnione brakiem po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej możliwości technicznych pozwalających na udostępnienie danej informacji w sposób określony we wniosku. W takim przypadku podmiot ten jest zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy o przyczynach niemożności udzielenia informacji we wskazanej przez niego formie oraz o formie lub sposobie, w jakich informacja może zostać niezwłocznie udostępniona. Powiadomienie to powinno zostać dokonane na piśmie (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego , Toruń 2002, s. 61). Należy zauważyć, że przepis art. 14 ust. 2 u.d.i.p. nie określa terminu na powiadomienie wnioskodawcy o niemożności udzielenia informacji w sposób określony we wniosku. Uzasadnione wydaje się zastosowanie przepisu art. 13 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji powinien przesłać powiadomienie bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku. Jeśli wnioskodawca nie potwierdzi żądania udzielenia mu informacji publicznej przez wniesienie zmodyfikowanego wniosku w terminie 14 dni od ww. powiadomienia, postępowanie podlega umorzeniu. Należy przyjąć, iż bieg tego terminu rozpoczyna się z dniem otrzymania przez wnioskodawcę powiadomienia, przy czym dnia tego nie wlicza się do terminu. Umorzenie postępowania następuje w drodze decyzji zgodnie z regulacją art. 16 u.d.i.p. Przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przesądza bowiem, iż umorzenie postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., następuje w formie decyzji administracyjnej. W sprawie D. W. organ I instancji postąpił zgodnie z przepisem art. 14 ust. 2., gdyż pismami z dnia 21 listopada 2008 r., oraz 27 listopada 2008 r. powiadomił wnioskodawczynię o niemożliwości udostępnienia informacji z powodu niesprecyzowania żądania, tzn. niesprecyzowania tego jakiej informacji żąda. Jednakże zamiast decyzji umarzającej postępowanie, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji i w ten sposób istotnie naruszył przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tych względów organ odwoławczy prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie, gdyż w wyniku rozpoznania odwołania zasadnie uznał, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. Ponieważ wszczęte skargą D. W. postępowanie sądowe nie dostarczyło podstaw do zarzutu naruszenia prawa, przeto – stosownie do dyspozycji art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), należało orzec jak w sentencji.