IV SA/Wr 196/17

|Sygn. akt IV SA/Wr 196/17 | | , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , , Dnia 15 grudnia 2017 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący, , Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, , Sędziowie, Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.), , , Protokolant, Karolina Koziorzębska, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 15 grudnia 2017 r., sprawy ze skargi C. H., na decyzję Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie D., z dnia [...], nr [...], w przedmiocie ustalenia stopnia niepełnosprawności., , , uchyla zaskarżone orzeczenie., , , Orzeczeniem z dnia 30 marca 2016 r. ([...]) Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K., po rozpatrzeniu wniosku C. H., orzekł o zaliczeniu wnioskodawcy do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności (symbol przyczyny niepełnosprawności 07-S, 05-R). W orzeczeniu określono wskazania dotyczące m.in.: "odpowiedniego zatrudnienia – nie dotyczy", "szkolenia, w tym specjalistycznego – nie dotyczy", "spełniania przez osobę niepełnosprawną przesłanek określonych w art. 8 ust. 3a pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca1997 r. Prawo o ruchu drogowym – nie spełnia". Od powyższego orzeczenia odwołał C. H. domagając się zmiany orzeczenia w części dotyczącej wskazania dotyczącego spełniania przez osobę niepełnosprawną przesłanek określonych w art. 8 ust. 3a pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca1997 r. Prawo o ruchu drogowym, to jest przyznania mu uprawnienia do uzyskania karty parkingowej. Orzeczeniem z dnia 21 czerwca 2016 r. ([...]) Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie D., po rozpoznaniu odwołania C. H., uchylił opisane wyżej orzeczenie o stopniu niepełnosprawności w części dotyczącej wskazań "odpowiedniego zatrudnienia" i "szkolenia w tym specjalistycznego" i orzekł w zakresie "odpowiedniego zatrudnienia – praca w warunkach chronionych", w zakresie "szkolenia, w tym specjalistycznego – wymaga". Organ wyjaśnił przy tym, że po zapoznaniu się z treścią odwołania oraz na podstawie przeprowadzonego wywiadu, badania lekarskiego i analizy pełnej dokumentacji medycznej, a także biorąc pod uwagę stopień naruszenia sprawności organizmu, uznać należało, że organ pierwszej instancji właściwie ustalił umiarkowany stopień niepełnosprawności. Zaskarżone orzeczenie wymagało jednak – zdaniem organu – zmiany w zakresie wskazań dotyczących "odpowiedniego zatrudnienia" i "szkolenia w tym specjalistycznego", dlatego też orzeczono, jak w sentencji. Od powyższego orzeczenia, zgodnie z pouczeniem, C. H. odwołał się do sądu powszechnego, jednak sąd uznał się za niewłaściwy (postanowienie Sądu Okręgowego w Ś. z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt VII Uz 16/16, oddalające zażalenie na postanowienie Sądu Rejonowego w Ś. z dnia 11 sierpnia 2016 r., sygn. akt IV U 284/16, odrzucające odwołanie). W związku z powyższym C. H. wniósł skargę na orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu domagając się jego zmiany w zakresie wskazań: "odpowiedniego zatrudnienia", "szkolenia, w tym specjalistycznego", "spełniania przez osobę niepełnosprawną przesłanek określonych w art. 8 ust. 3a pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca1997 r. Prawo o ruchu drogowym", ewentualnie o uchylenie orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W skardze zarzucono orzeczeniu naruszanie przepisów postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącego Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności wyszedł poza granice odwołania, bowiem w odwołaniu domagano się wyłącznie przyznania uprawnienia do otrzymania karty parkingowej i tylko w tym zakresie zakwestionowane zostało orzeczenie Powiatowego Zespołu. Ponadto – ocenie skarżącego – kwestionowane orzeczenie nie spełnia podstawowych wymagań w zakresie formułowania uzasadnień decyzji administracyjnych. Z uzasadnienia nie wynika bowiem, dlaczego organ zmienił orzeczenie pierwszej instancji w zakresie niezakwestionowanym w odwołaniu, zaś nie zmienił w części dotyczącej karty parkingowej. W ocenie skarżącego zaskarżone orzeczenie narusza też prawo, poprzez zmianę orzeczenia pierwszej instancji na niekorzyść odwołującej się strony, bowiem stwierdza możliwość wykonywania przez skarżącego pracy. Nadto w skardze przedstawiono przebieg postępowania przed sądem powszechnym i stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich w tej kwestii, a także zawarto wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności wniósł o jej odrzucenie wskazując, że skarżącemu przysługiwało odwołanie od orzeczenia do sądu powszechnego, które zresztą wniósł, przez co wyczerpał przysługujące mu środki ochrony prawnej. Postanowieniem z dnia 23 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przywrócił skarżącemu termin do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga podlegała rozpatrzeniu na zasadzie art. 58 § 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) – dalej "ppsa", zgodnie z którym sąd nie może odrzucić skargi z powodu braku właściwości, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się wcześniej za niewłaściwy. Jakkolwiek z woli ustawodawcy od orzeczenia wojewódzkiego zespołu przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych (tak art. 6c ust. 8 ustawy z 27.08.1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych – Dz.U. z 2016 r., poz. 2046 ze zm.) to jednak w niniejszej sprawie sąd powszechny uznał się prawomocnie za niewłaściwy. Mając na względzie taki stan rzeczy obowiązkiem tutejszego Sądu było rozpatrzyć skargę na orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, mimo braku właściwości rzeczowej. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ppsa, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 1 ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skargi na decyzje administracyjne. Jak wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, sąd uchyla decyzję w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Rozpatrując procesowe obowiązki wojewódzkich zespołów ds. orzekania o niepełnosprawności należy mieć na względzie, że szczegółowy tryb postępowania w sprawie orzekania o niepełnosprawności reguluje zasadniczo ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych – dalej jako "ustawa - oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz.U. z 2015 r., poz. 1110, ze zm.) – dalej jako "rozporządzenie". Istotne jest również, że w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się m.in. Kodeks postępowania administracyjnego – dalej jako "kpa" - przy czym w postępowaniach o ustalenie niepełnosprawności albo stopnia niepełnosprawności nie stosuje się przepisu art. 79a kpa (zob. art. 66 ust. 1 ustawy). Powyższe akty prawne wyznaczają wzorzec prawidłowego postępowania powiatowych i wojewódzkich zespołów, który należało wziąć pod uwagę przy ocenie legalności zaskarżonego orzeczenia. Zaskarżone orzeczenie wydane zostało na skutek odwołania od orzeczenia organu pierwszej instancji, to jest Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. Od orzeczenia powiatowego zespołu przysługuje bowiem zainteresowanemu odwołanie w terminie 14 dni od doręczenia orzeczenia, wnoszone do wojewódzkiego zespołu, za pośrednictwem powiatowego zespołu, który wydał orzeczenie (§ 16 ust. 1 rozporządzenia). Wojewódzkie zespoły bezdyskusyjnie pełnią w strukturze organów orzekających o niepełnosprawności rolę organów drugiej instancji (zob. art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy). W postępowaniu odwoławczym przed wojewódzkim zespołem, w sprawach o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, stosuje się odpowiednio tryb postępowania przed powiatowym zespołem (§ 17 rozporządzenia). Wojewódzki zespół, po terminowym wniesieniu odwołania, zobligowany więc jest ponownie rozpatrzyć wniosek przy udziale zainteresowanego na posiedzeniu w składzie co najmniej dwuosobowym, a więc przede wszystkim przeprowadzić ocenę stanu zdrowia osoby zainteresowanej oraz ocenę funkcjonowania społecznego w oparciu o przedłożoną przez wnioskodawcę dokumentację, a następnie wydać i ogłosić orzeczenie (zob. § 7, § 8, § 11, § 20 pkt 5 rozporządzenia). Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zawierać musi elementy treściowe określone w § 13 ust. 2 rozporządzenia, a więc: 1) oznaczenie zespołu, który wydał orzeczenie; 2) datę wydania orzeczenia; 3) datę złożenia wniosku; 4) podstawę prawną wydania orzeczenia; 5) imię i nazwisko osoby zainteresowanej oraz numer ewidencyjny Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności (PESEL); 6) datę i miejsce urodzenia osoby zainteresowanej oraz adres zamieszkania lub pobytu; 7) numer dowodu osobistego lub innego dokumentu potwierdzającego tożsamość; 8) ustalenie lub odmowę ustalenia stopnia niepełnosprawności; 9) symbol przyczyny niepełnosprawności; 10) okres, na jaki orzeczono stopień niepełnosprawności; 11) datę lub okres powstania niepełnosprawności; 12) datę lub okres powstania ustalonego stopnia niepełnosprawności; 13) wskazania, o których mowa w art. 6b ust. 3 ustawy, określone przez skład orzekający; 14) uzasadnienie; 15) pouczenie o przysługującym odwołaniu; 16) podpis z podaniem imienia i nazwiska przewodniczącego składu orzekającego oraz pozostałych członków tego składu. Ponadto orzeczenie o ustaleniu stopnia niepełnosprawności zawierać musi uzasadnienie, w szczególności wskazanie faktów, które uznano za istotne w sprawie i udowodnione, dokumentów potwierdzających ustalenie lub odmowę ustalenia niepełnosprawności, stopnia niepełnosprawności lub wskazań do ulg i uprawnień (§ 13 ust. 4 rozporządzenia). Tak sporządzone orzeczenie doręcza się na piśmie osobie zainteresowanej nie później niż w terminie 14 dni od dnia posiedzenia w sprawie wydania orzeczenia (§ 13 ust. 5 rozporządzenia). Odnosząc poczynione wyżej ustalenia prawne do okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zakwestionowane orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu nie spełnia podstawowych wymagań procesowych pozwalających uznać go za akt odpowiadający wymaganiom legalności. Przede wszystkim Sąd zwraca uwagę, że nadesłane akta sprawy nie pozwalają w ogóle na ustalenie, w jakim dniu doręczono stronie skarżącej orzeczenie Powiatowego Zespołu w K., tak więc niemożliwa jest weryfikacja terminowości odwołania rozpatrzonego przez Wojewódzki Zespół. Jak wynika z pisma z dnia 5 grudnia 2017 r., stanowiącego odpowiedź na wezwanie Sądu do uzupełnienia akt, Wojewódzki Zespół nie dysponuje dowodem pozwalającym ustalić dzień doręczenia stronie orzeczenia pierwszej instancji, przez co terminowość wniesionego odwołania pozostaje na obecnym etapie w sferze domniemań. Tymczasem okoliczność złożenia odwołania w terminie stanowi warunek konieczny do uznania rozstrzygnięcia odwoławczego za prawidłowe. Jest to zatem okoliczność istotna w sprawie (art. 77 § 1 kpa). W przypadku złożenia odwołania po terminie zespół wojewódzki zobowiązany jest stwierdzić wniesienie odwołania z uchybieniem terminu i nie może przystąpić do jego rozpatrzenia (§ 19 ust. 3 pkt 2 lit.a rozporządzenia). Nie sposób również stwierdzić dlaczego Wojewódzki Zespół, po rozpatrzeniu odwołania, wydał orzeczenie częściowo reformatoryjne, poprzez zmianę orzeczenia Powiatowego Zespołu w części dotyczącej wskazań w zakresie "odpowiedniego zatrudnienia" oraz "szkolenia, w tym specjalistycznego". Sąd podziela zarzuty skargi wskazujące, że nie sposób tego wywnioskować z lektury uzasadnienia zakwestionowanego orzeczenia. Co więcej, nie sposób tego wywnioskować z lektury nadesłanych akt. Zasadniczą rolą uzasadnienia jest tymczasem wyjaśnienie stanowiska organu celem realizacji ogólnej zasady przekonywania oraz zasady budzenia zaufania (art. 8 i art. 11 kpa), które niewątpliwie znajdują zastosowanie również w postępowaniu w sprawie ustalenia stopnia niepełnosprawności (art. 66 ust. 1 ustawy). Organ w rozstrzygnięciu odwoławczym powinien zatem wyjaśnić dlaczego rozstrzygnął sprawę w taki czy inny sposób, przy szczególnym uwzględnieniu treści środka odwoławczego. Nie można bowiem zapominać, że postępowanie odwoławcze skonstruowane jest na zasadzie skargowości, tak więc rolą organu odwoławczego jest ponowne rozstrzygnięcie sprawy ze szczególnym uwzględnieniem treści środka odwoławczego. Strona uruchamia bowiem postępowanie odwoławcze z powodów podanych w odwołaniu, co implikuje konieczność wzięcia pod uwagę zarzutów odwołania przy ponownym rozstrzyganiu sprawy i nawet jeśli nie zasługują one na uwzględnienie, organ zobligowany jest wyjaśnić w motywach rozstrzygnięcia, dlaczego zarzutów tych nie mógł uwzględnić. Uzasadnienie zakwestionowanego skargą orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu jest na tyle lakoniczne i ogólne, że nie spełnia podstawowych wymagań wyznaczonych treścią § 13 ust. 4 rozporządzenia. Wojewódzki Zespół w ogóle nie odniósł się do przyczyn, dla których zdecydował się na częściową zmianę orzeczenia pierwszej instancji. Nie wyjaśnił również, dlaczego nie mógł uwzględnić żądania strony w zakresie przyznania jej uprawnienia do otrzymania karty parkingowej, co stanowiło przecież wyłączną przyczynę wniesienia przez stronę odwołania. Jak wynika z przepisów, uprawnienie do otrzymania karty parkingowej przysługuje osobie niepełnosprawnej zaliczonej do znacznego albo umiarkowanego stopnia niepełnosprawności mającej znacznie ograniczone możliwości samodzielnego poruszania się, przy czym w przypadku osób niepełnosprawnych zaliczonych do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności spełnienie tych przesłanek może zostać stwierdzone jedynie w przypadku ustalenia przyczyny niepełnosprawności oznaczonej symbolem 04-O (choroby narządu wzroku), 05-R (upośledzenie narządu ruchu) lub 10-N (choroba neurologiczna) – zob. art. 6 ust. 3 pkt 9 ustawy w zw. z art. 8 ust. 3a pkt 1 i 2 ustawy z 20.06.1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, ze zm.). Z materiału dowodowego sprawy wynika, że strona skarżąca uznana została za osobę o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności m.in. z powodu upośledzenia narządu ruchu (symbol 05-R). Nadto jest ona osobą poruszającą się o lasce, co potwierdza zarówno ocena funkcjonowania społecznego jak i ocena stanu zdrowia. Oczywiście dokonywanie przez Sąd jakiejkolwiek oceny zasadności żądania strony w zakresie przyznania uprawnienia do otrzymania karty parkingowej byłoby na obecnym etapie przedwczesne, to jednak w świetle zebranego materiału dowodowego tym bardziej wymagane było odniesienie się przez Wojewódzki Zespół do tego zagadnienia. Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności ma charakter specjalistyczny. Jest aktem stosowania prawa ale zarazem efektem interdyscyplinarnej i fachowej oceny dokonywanej przez lekarzy, pracowników socjalnych, a nadto możliwa jest jeszcze ocena psychologa, pedagoga, czy doradcy zawodowego. Zasadnicze motywy tej oceny powinny być zawarte w uzasadnieniu orzeczenia, gdyż tylko pod tym warunkiem możliwa jest weryfikacja jego legalności. Przy ocenie legalności zakwestionowanego orzeczenia Sąd nie mógł również pominąć podniesionej w skardze kwestii naruszenia zakazu zmiany decyzji na niekorzyść odwołującej się strony (art. 139 kpa w zw. z art. 66 ust. 1 ustawy). W ocenie strony orzeczenie odwoławcze zmienia bowiem jej sytuację prawną na niekorzyść względem orzeczenia pierwszej instancji. Sąd zwraca uwagę, że jakkolwiek wynikający z art. 139 kpa zakaz nie ma charakteru absolutnego i organ odwoławczy może dokonać takiej zmiany, o ile stwierdzi rażące naruszenie prawa lub rażące naruszenie interesu społecznego, to jednak taka okoliczność musi być przez organ odwoławczy wykazana. Bez odpowiednich wyjaśnień w tym zakresie orzeczenie odwoławcze może być uznane za wydane z naruszeniem art. 139 kpa. Być może Wojewódzki Zespół dopatrzył się w orzeczeniu pierwszoinstancyjnym rażącego naruszenia prawa lub interesu społecznego, co uprawniałoby do zmiany orzeczenia nawet na niekorzyść odwołującego się, jednak nic takiego nie wynika z motywów zaskarżonego orzeczenia. Biorąc pod uwagę naruszenie przez zaskarżoną decyzję przepisów postępowania z art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 kpa w zw. z § 13 ust. 4 rozporządzenia w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, Sąd orzekł na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ppsa. Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Zespół zweryfikuje przede wszystkim, czy odwołanie zostało wniesione w terminie, a w przypadku pozytywnych ustaleń rozpatrzy odwołanie z uwzględnieniem treści zarzutów i wniosków odwoławczych. Następnie wyda umotywowane orzeczenie zawierające w szczególności wskazanie faktów, które uznano za istotne w sprawie i udowodnione, dokumentów potwierdzających ustalenie lub odmowę ustalenia niepełnosprawności, stopnia niepełnosprawności lub wskazań do ulg i uprawnień.