IV SA/Wr 199/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.) Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski. po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Z. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 24 września 2014 r., nr [...] w sprawie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 16 grudnia 2013 r., nr [...] oddala skargę w całości. Wnioskiem z dnia 7 października 2014 r., uzupełnionym pismem z dnia 18 grudnia 2014 r. Z. R., dalej: wnioskodawca, strona, skarżący, zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. o stwierdzenie nieważności, na podstawie art. 156 k.p.a. - między innymi - postanowienia tego organu z dnia 24 września 2014 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postanowieniem z dnia 19 grudnia 2014 r., nr [...] wydanym z powołaniem się na przepisy art. 158 § 1, w związku z art. 126 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.), odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia własnego z dnia 24 września 2014 r., nr [...] utrzymującego w mocy postanowienie z dnia 4 sierpnia 2014 r., nr [...] odmawiające wznowienia postępowania w którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia 16 grudnia 2013 r., nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia 5 sierpnia 2013 r., nr [...]. W motywach postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że przepis art. 156 § 1 k.p.a. zawiera zamknięty katalog pozytywnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdzenie nieważności może dotyczyć wyłącznie decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. "Pozytywność" przesłanek oznacza, że wystąpienie choćby jednej z nich prowadzić musi do stwierdzenia nieważności decyzji, z tym jednak zastrzeżeniem, że nie wystąpi przesłanka negatywna. Dwie przesłanki negatywne wskazuje ustawodawca w art. 156 § 2 k.p.a.: "Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne." W ocenie Kolegium żadna z powyższych normatywnie ustalonych przesłanek stwierdzenia nieważności postanowienia nie zaistniała w rozpatrywanej sprawie z wniosku strony. W odniesieniu do naruszenia przepisów o właściwości organ stwierdził, że zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Przepis art. 127 § 3 k.p.a. ma odpowiednie zastosowanie do postanowień, na mocy odesłania z art. 144 k.p.a. Opisane na wstępie postanowienie z dnia 24 września 2014 r. zostało wydane przez Kolegium. W konsekwencji, zgodnie z przywołanymi regulacjami do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie tej sprawy właściwym organem było Kolegium. Kwestionowane postanowienie zostało więc wydane prze właściwy organ. Zdaniem Kolegium zakwestionowane przez stronę postanowienie tego organu odmawiające wznowienia postępowania zostało wydane przez organ właściwy, miało niewątpliwą podstawę prawną, prawidłowo w tym postanowieniu powołaną: art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144, art. 127 § 3 i art. 149 § 3 k.p.a. W zakresie pojęcia rażącego naruszenia prawa Kolegium odwołało się do ustalonego znaczenia w literaturze przedmiotu i orzecznictwie. Przykładowo wskazało, że naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. mają charakter materialny. Ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. Kolegium dodatkowo wskazało, że zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Warunkiem skuteczności czynności prawnej - wniesienia podania o wznowienie postępowania - jest zachowanie terminu do jej dokonania. Natomiast ciężar dowodu dotyczącego zachowania terminu spoczywa na stronie. To strona musi więc w sposób niebudzący wątpliwości udowodnić (nie wystarczy uprawdopodobnienie), w jakim dniu dowiedziała się o okolicznościach uzasadniających wznowienie postępowania. Jeżeli zatem wnioskodawca, na którym ciąży obowiązek wykazania, że termin z art. 148 § 1 k.p.a. został przez niego zachowany, tego nie uczynił we własnym zakresie, ani pouczony w trybie art. 9 k.p.a. przez organ o ciążącym na nim obowiązku, nie dokonał uzupełnienia wniosku w wymaganym zakresie (co do zachowania terminu) - właściwym rozstrzygnięciem jest orzeczenie o odmowie wznowienia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Przystąpienie do rozpoznawania sprawy wznowieniowej w przypadku niedotrzymania przez wnioskodawcę ustawowego terminu do złożenia wniosku i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę, co do istoty, jest dotknięte wadą nieważnościową (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) wobec rażącego naruszenia art. 148 § 1 k.p.a. przewidującego, że tylko wniosek złożony w terminie należy uznać za dopuszczalny. Kolegium następnie wskazało, że w odpowiedzi na wezwanie z dnia 17 czerwca 2014 r. wnioskodawca stwierdził: "Odnośnie pytania o datę uzyskania wiadomości o podstawie wznowienia postępowania wyjaśniam, że antycypowałem i do tej pory nie mam takich wiadomości. Oczekuję w oparciu o art. 9 kpa., iż kolegium wskaże mi podstawy wznowienia postępowania wydając w sprawie decyzję". Nie ulega wątpliwości, zdaniem Kolegium, że wznowienie postępowania dopuszczalne jest jedynie wówczas, gdy "strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia". Wnioskodawca - jak ostatecznie sam wyjaśnił - nie dowiedział się o nowych okolicznościach faktycznych lub nowych dowodach istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), lecz "antycypował" i oczekiwał, że wskaże mu je Kolegium. Abstrahując od tego, że Kolegium takie okoliczności i dowody nie są znane, wznowienie postępowania na tak konstruowane żądanie jest oczywiście niedopuszczalne. Jeśli zaś chodzi o drugą ze wskazanych przez stronę przesłanek wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., jak wspominano, stwierdził on, że "Decyzje wydano bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska Powiatowego Urzędu Pracy do którego przekazano mój wniosek o pomoc w uzyskaniu zatrudnienia oraz ze strony Urzędu Skarbowego w przedmiocie dochodów jakie zdaniem Prezydenta miałem uzyskiwać". W ocenie Kolegium taki zarzut może być ewentualnie odniesiony wyłącznie do wskazanych we wniosku z dnia 9 czerwca 2014 r. decyzji Prezydenta W. z dnia 5 sierpnia 2013 r., a nie do opisanego na wstępie postanowienia Kolegium. Kolegium stwierdziło, że skoro wnioskodawca nie wskazał okoliczności mających stanowić podstawę wznowienia postępowania, ani terminu (dnia), w którym o takich okolicznościach miałby się dowiedzieć, to brak było podstaw do wznowienia postępowania w sprawie, w której zapadło opisane na wstępie postanowienie Kolegium. Mając na względzie fakt, że w opisanej sytuacji prawnej to wznowienie postępowania stanowiłoby rażące naruszenie art. 148 § 1 k.p.a. Kolegium niewątpliwie nie naruszyło prawa, tym bardziej w sposób rażący, utrzymując w mocy postanowienie odmawiające wznowienia postępowania. Natomiast w odniesieniu do pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności Kolegium końcowo stwierdziło, że: 1/ postanowienie Kolegium z dnia 24 września 2014 r. było pierwszym zapadłym w sprawie wznowienia postępowania, 2/ wymienione postanowienie zostało skierowane do strony postępowania, 3/ wskazane postanowienie było i jest wykonalne, 4/ wykonanie ocenianego postanowienia w żaden sposób nie może wywołać czynu zagrożonego karą, 5/ omawiane postanowienie Prezydenta W. z dnia 24 września 2014 r. nie zawiera wady powodującej jego nieważność z mocy prawa, a to dla braku szczególnego przepisu powszechnie obowiązującego prawa, który tego rodzaju sankcję przewidywałby dla takiego postanowienia. Wnioskiem z dnia 27 stycznia 2015 r. wnioskodawca zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest bezzasadna. Odniósł się do pojęcia "ochrony ekonomi postępowania", które według wnioskodawcy nie polega na unikaniu decyzji, ale na takim ich podejmowaniu, aby postępowanie prowadziło do dokładnego i zrozumiałego dla obywatela wyjaśnienia sprawy. Następnie powołał się na art. 7, art. 8, art. 9 i art. 128 k.p.a., oraz stwierdził, że Kolegium orzeka w sprawie w sposób dowolny. Wnioskodawca stwierdził: "jest dla mnie oczywistym, że dopuszczono się na moją niekorzyść rażącego naruszenia prawa, czy to z lekkomyślności czy z premedytacji i oczywistość ta nie budzi wątpliwości, bowiem kolegium spostrzegłszy swój błąd wystąpiło z oskarżeniami do prokuratury przeciwko mojej osobie - dowód w załączeniu, jakim jest postanowienie prokuratury o umorzeniu śledztwa.". Postanowieniem z dnia 16 lutego 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy postanowienie Kolegium z dnia 19 grudnia 2014 r. odmawiające stwierdzenia nieważności. Orzekając ponownie w sprawie Kolegium również nie znalazło postaw do stwierdzenia nieważności tego postanowienia, nie zaistniały bowiem żadne nowe okoliczności faktyczne, czy prawne, które uzasadniałyby zmianę dotychczasowego rozstrzygnięcia. Okoliczności takie nie wynikają w szczególności z wniosku strony z dnia 27 stycznia 2015 r. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi wniesionej przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący wyraził swoje niezadowolenie z rozstrzygnięcia i stwierdził, że "organy kierują się dowolnością w rozstrzygnięciach orzekając za każdym razem w inny sposób w zależności od tego, jak im wygodniej w danej chwili". Skarżący wniósł o "stwierdzenie słusznego interesu strony do zmiany orzeczeń w trybie art. 145 i 154 i 156 kpa". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie z argumentacją jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie przypomnieć jedynie należy, że kontrola sądowo-administracyjna aktów indywidualnych wydanych przez organy administracji publicznej ma wyłącznie charakter kontroli legalnościowej rozumianej jako badanie zgodności z obowiązującym prawem. Wobec tego uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a. Przy czym stosownie do art. 134 § 1 powołanej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany sformułowanymi w skardze zarzutami i wnioskami oraz powołaną w niej podstawą prawną. A zatem niezależnie od wyartykułowanych w skardze zarzutów (lub w przypadku ich braku) sąd administracyjny bada sprawę w całokształcie jej okoliczności faktycznych i prawnych. Analizując pod tym kątem zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wydano je w poprawnie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym i zastosowano przepisy zgodnie z przedmiotem sprawy. Ocena legalności zaskarżonego postanowienia wymaga w pierwszej kolejności przywołania przesłanek pozytywnych stwierdzenie nieważności, określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. wedle którego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Co istotne, przepis art. 126 k.p.a. odsyła stosowanie przepisów dotyczących nadzwyczajnych środków prawnych (jakimi są wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności) odpowiednio do postanowień, od których przysługuje zażalenie. Podkreślenia wymaga, że stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia) stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, określonej w art.16 § 1 k.p.a. i dlatego wykładnia przytoczonych wyżej przesłanek stwierdzenia nieważności musi mieć charakter ścisły (dosłowny) i wymaga bezspornego ustalenia, że kwestionowana decyzja (postanowienie) dotknięte jest jedna z wad określonych w art.156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że przesłanki stwierdzenia nieważności zostały określone w tym przepisie wyczerpująco, a tym samym zawiera on zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) i niedopuszczalne jest stosowanie rozszerzającej wykładni omawianego przepisu, a więc odwoływanie się do innych, niewymienionych w tym przepisie przesłanek. Wskazać w tym miejscu również należy, że wniosek strony w sprawie stwierdzenia nieważności i jego uzasadnienie nie są jednak dla organu wiążące. Organ bowiem z urzędu musi zbadać, czy zaskarżony akt administracyjny nie jest dotknięty chociażby jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Powyższemu obowiązkowi zadość uczynił organ orzekający w rozpatrywanej sprawie. Niezależnie od zarzutów wyartykułowanych przez stronę pod adresem postanowienia z dnia 24 września 2014 r., nr [...] Kolegium przeanalizowało wszystkie normatywne przesłanki stwierdzenia nieważności postanowienia i z tej oceny organ wyprowadził merytorycznie uzasadnione i logiczne wnioski. Natomiast fakt, że strona nie zaakceptowała zasadności przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy nie świadczy o naruszeniu przez organ prawa i zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Nie wymaga się bowiem od organu osiągnięcia rezultatu, to znaczy przekonania strony, że adresowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem (podobnie wyrok NSA z 29 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 124/10). W tym zakresie organ wywiązał się również z obowiązku dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Z wyczerpującego uzasadnienia postanowienia Kolegium wynika, że jasno i należycie uzasadniło swoje stanowisko, a w szczególności dlaczego i na jakiej podstawie organ uznał, że nie zaistniała w badanej sprawie żadna z pozytywnych przesłanek stwierdzenia nieważności. Natomiast wynikająca z art. 11 k.p.a. zasada przekonywania nie jest zrealizowana wówczas, gdy organ administracji pomija stwierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy lub okoliczności podnoszonych przez stronę. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w analizowanej sprawie. Organ orzekający w sprawie ustosunkował się do każdej normatywnej podstawy stwierdzenia nieważności. Fakt, że w wyniku dokonania tej oceny organ sformułował odmienne wnioski niż twierdzenia strony nie oznacza, że pod jego adresem może być skutecznie wyartykułowany zarzut naruszenia przepisów regulujących tryb i podstawy stwierdzenia nieważności . Reasumując powyższe, skarga przedstawia się jako bezzasadna, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do jej oddalenia na podstawie art.151 p.p.s.a.