IV SA/Wr 200/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków, Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.), Protokolant starszy referent Katarzyna Leśniowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 22 października 2014 r. sprawy ze skargi D. Z. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę. Decyzją z dnia [...], nr [...] Wojewoda D. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 674 ze zm.) (dalej: ustawa) po rozpatrzeniu odwołania D. Z. (dalej: skarżąca), od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...], nr [...] w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta W. uznał skarżącą za osobę bezrobotną z dniem 4 grudnia 2013 r. nie przyznając jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych z powodu braku spełnienia warunków określonych w art. 71 ustawy. Od decyzji organu I instancji skarżąca złożyła odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W wyjaśnieniach podała, że przepracowała 365 dni na umowę o pracę, a że pracodawca nie płacił tak jak powinien, to już nie jej wina, gdyby nie przyjęła tej pracy to nie miała by żadnej. Pracodawca nie podpisał z nią dalszej umowy i wtedy dowiedziała się, że nie przysługuje jej prawo do zasiłku. Nie rozumie, dlaczego nie wzięto pod uwagę, że pracowała od 2008 r. do 2013 r. Odmowę prawa do zasiłku uważa więc jako niesprawiedliwą i pogrążającą ją w biedzie, niedostatku i niepewności. W toku postępowania odwoławczego, na podstawie dokumentów załączonych do akt sprawy Wojewoda D. ustalił, że skarżąca została zarejestrowana jako bezrobotna w dniu 4 grudnia 2013 r. bez prawa do zasiłku. W dniu rejestracji przedłożyła umowy zlecenie z A. Sp. z o.o. G. na okres od dnia 25 sierpnia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2011 r. i od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r., wydruk osiągniętych wynagrodzeń oraz świadectwo pracy za okres od dnia 1 lipca 2012 r. do dnia 30 września 2013 r. w wymiarze 7/8 etatu z tej samej firmy. Przedłożyła również wydruk wynagrodzeń z dnia 9 grudnia 2013 r. za okres od dnia 1 lipca 2012 r. do dnia 30 września 2013 r., z którego wynika, że osiągane przez stronę wynagrodzenie było niższe od minimalnego wynagrodzenia za pracę. Od dnia 2 kwietnia 2013 r. do dnia 7 kwietnia 2013 r. oraz od dnia 14 czerwca 2013 r. do dnia 21 czerwca 2013 r. zainteresowana pobierała wynagrodzenie za czas choroby, a następnie od dnia 12 sierpnia 2013 r. do dnia 14 sierpnia 2013 r. zasiłek chorobowy. Podstawa wymiaru zasiłku chorobowego wynosiła 1208,10 zł. Wobec powyższego organ pierwszej instancji biorąc pod uwagę stan faktyczny tj. brak udokumentowania przez stronę 365 dni wymaganych przez ustawodawcę do przyznania prawa do zasiłku, wydał decyzję o uznaniu skarżącej za osobę bezrobotną i odmowie przyznania prawa do zasiłku. Organ odwoławczy następnie powołał art. 71 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym, bezrobotnemu przysługuje prawo do zasiłku za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, opublikowanego we właściwym Dzienniku Ustaw, przy czym ustawodawca nie określa wymiaru czasu pracy a jedynie ustala wymaganą wysokość wynagrodzenia. Do 365 dni zalicza się również okresy świadczenia usług na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracy przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca. Okresy zaliczane w poczet uprawnień zasiłkowych to okresy, od których opłacana była składka na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy oraz okresy związane z zatrudnieniem. Zdaniem organu odwoławczego, z przedłożonych do odwołania dowodów wynika, że skarżąca w badanym okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji tj. od dnia 3 czerwca 2012 r. do dnia 3 grudnia 2013 r. nie udokumentowała ani jednego dnia wobec wymaganych przez ustawodawcę co najmniej 365 dni niezbędnych do przyznania prawa do zasiłku. W całym badanym okresie wynagrodzenie strony było niższe od minimalnego wynagrodzenia za pracę. W każdym analizowanym miesiącu (zarówno przy umowie zlecenia, jak i umowie o pracę) podstawa wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy była niższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę. Również podstawa wymiaru zasiłku chorobowego była niższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę. Jednocześnie wyjaśniono, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 13 września 2011 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę (Dz. U. nr 192, poz. 1141) od dnia 1 stycznia 2012 r. minimalne wynagrodzenie stanowiła kwota 1500 zł brutto, natomiast zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 września 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 1026) od dnia 1 stycznia 2013 r. minimalne wynagrodzenie za pracę wynosiło 1600 zł. W związku z tym, wobec nie spełnienia warunków, o których mowa w art. 71 ustawy należało orzec o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Końcowo podkreślono, że przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie przewidują jakichkolwiek odstępstw od przewidzianych w nich zasad i nie dają organom administracji żadnych uprawnień do uznaniowego przyznawania prawa do zasiłku dla bezrobotnych z powodu trudnej sytuacji materialnej. Osoby znajdujące się w takiej sytuacji mogą zwrócić się do ośrodka pomocy społecznej w miejscu zamieszkania o udzielenie im stosownej pomocy. W związku z powyższym, brak jest możliwości uwzględnienia argumentów strony podniesionych w odwołaniu. W dniu 21 lutego 2014 r. skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której zakwestionowała decyzję Wojewody D. z dnia [...] jak również decyzję Prezydenta Miasta W. Skarżąca uznała wydane decyzję za niezgodne z przepisami Konstytucji, z których wynika, że Państwo powinno zapobiegać biedzie i bezrobociu obywateli. Skarżąca podniosła, że mimo nieustannego dokształcania się zawodowo ma trudności ze znalezieniem pracy. Otrzymywanie zasiłku zaoszczędziłoby jej wiele stresów związanych z obawą o byt i przyszłą emeryturę. Pozwoliłoby to także na spokojne szukanie odpowiedniej pracy, a nie "łapanie byle czego". W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. W odpowiedzi na zarzuty skargi podniósł, że decyzja organu I instancji jak i organu odwoławczego zostały wydane na podstawie obowiązujących przepisów ustawy. Zgodnie z istniejącym stanem faktycznym w dniu rejestracji, tj. w dniu 4 grudnia 2013 r. uznano skarżącą za osobę bezrobotną z dniem 4 grudnia 2013 r. i odmówiono przyznania prawa do zasiłku w związku z nieudokumentowaniem w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji wymaganych przez ustawodawcę 365 dni uprawniających do zasiłku. Wobec tego, zdaniem organu odwoławczego, brak jest podstaw prawnych do przyznania skarżącej zasiłku dla bezrobotnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Mając powyższe na uwadze, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z powołanym art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75 jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie, co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, opublikowanego we właściwym Dzienniku Ustaw, przy czym ustawodawca nie określa wymiaru czasu pracy, a jedynie ustala wymaganą wysokość wynagrodzenia. Do 365 dni zalicza się również okresy świadczenia usług na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia, do których zgodnie z Kodeksem cywilnym stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca. Do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również okresy pobierania zasiłku chorobowego jeżeli podstawę wymiaru zasiłku, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenie społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę (pkt 3). Pojęcie minimalnego wynagrodzenia jest określone w art. 4 ust. 1 w związku z art. 2 ustawy z dnia 10 października 2002r o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. Nr 200, poz. 1679 ze zm.). Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 13 września 2011 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę (Dz. U. Nr 192, poz.1141) minimalne wynagrodzenie za pracę w 2012 r. stanowiła kwota 1500 zł, natomiast zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 września 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 1026) od 1 stycznia 2013 r. minimalne wynagrodzenie za pracę wynosiło 1600 zł. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednolicie, że art. 71 ust. 1 ustawy określa sytuacje, w których bezrobotnemu przysługuje prawo do zasiłku. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Musi być on interpretowany i stosowany w sposób ścisły, nie dając administracji publicznej uprawnień do uznaniowego rozstrzygania w zakresie przedmiotowego świadczenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2011 r., I OSK 1553/10, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W rozpoznawanej sprawie skarżącej odmówiono prawa do zasiłku dla bezrobotnych, uznając, że nie spełnia ona przesłanek do otrzymania tego świadczenia, gdyż w przedziale czasu, o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy nie udokumentowała niezbędnego okresu zatrudnienia. Zauważyć zatem należy, że z prawidłowo dokonanych przez organy zatrudnienia ustaleń faktycznych wynika, iż skarżąca zarejestrowała się jako bezrobotna w dniu 4 grudnia 2013 r, co oznacza, że okres 18 miesięcy poprzedzających wskazaną datę, określony w art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zamyka się w przedziale czasowym od dnia 3 czerwca 2012 r. do dnia 3 grudnia 2013 r. W tym czasie skarżąca świadczyła pracę w A. Sp. z o.o. G. na podstawie umowy zlecenia (od dnia 3 czerwca 2012 r. do dnia 30 czerwca 2012 r.). Następnie w okresie od dnia 1 lipca 2012 r. do dnia 30 września 2013 r. była zatrudniona w tej firmie w wymiarze 7/8 etatu. Organy administracji trafnie przyjęły, że płaca otrzymywana przez skarżącą u wymienionego pracodawcy była niższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę, a więc okres ten nie podlegał zaliczeniu do stażu zasiłkowego, określonego w art. 71 ust.1 pkt. 2 lit. a ustawy. Z uwagi na treść art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy, okresów pobierania przez skarżącą zasiłku chorobowego także nie można zaliczyć do okresu wymaganego przez ustawodawcę do przyznania zasiłku dla bezrobotnych albowiem podstawa wymiaru zasiłku chorobowego była także niższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę. Zgodnie ze znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy wydrukiem zarobków skarżącej z dnia 9 września 2013 r. organy zatrudnienia prawidłowo ustaliły, że z tytułu realizacji umowy zlecenia podstawa wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy kształtowała się w poszczególnych miesiącach następująco: w 2011 r. - wrzesień 120 zł, październik 1925 zł oraz 1496 zł, listopad 1628 zł, grudzień 1133 zł, w 2012 r. - luty 1243, zł, marzec 980 zł oraz 1342 zł, kwiecień 1518 zł, czerwiec 1727 zł., lipiec 1496 zł. Stwierdzono jednocześnie brak informacji o wynagrodzeniach za miesiące styczeń i maj 2012 r. Odnośnie zatrudnienia skarżącej od dnia 1 lipca 2012 r. do dnia 30 września 2013 r. w tej samej firmie w wymiarze 7/8 etatu ustalono, że od dnia 2 kwietnia 2013 r. do dnia 7 kwietnia 2013 r. oraz od dnia 14 czerwca 2013 r. do dnia 21 czerwca 2013 r. skarżąca pobierała wynagrodzenie za czas choroby, a od dnia 12 sierpnia 2013 r. do dnia 14 sierpnia 2013 r. zasiłek chorobowy. Na podstawie wydruku zarobków skarżącej z dnia 9 grudnia 2013 r. ustalono, że podstawa odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy wynosiła odpowiednio 1400 zł w następujących miesiącach: rok 2012 - lipiec, sierpień, wrzesień, październik, listopad i grudzień, rok 2013 - styczeń, luty, marzec, maj, lipiec i wrzesień. Natomiast w pozostałych miesiącach roku 2013 wynosiła: kwiecień -1313,24 zł, czerwiec - 1284,35 zł, sierpień - 1259,91 zł. Podstawa wymiaru zasiłku chorobowego wynosiła 1208,10 zł. Wobec powyższego uznać należy, że organy w sposób rzetelny i wyczerpujący zebrały niezbędny materiał dowodowy i dokonały wszechstronnej jego analizy w oparciu o reguły interpretacyjne określone w art. 76 § 1 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 i 81 k.p.a. i prawidłowo orzekły, że w badanym 18 – miesięcznym okresie, poprzedzającym dzień rejestracji skarżąca nie udokumentowała ani jednego dnia wobec wymaganych przez ustawodawcę co najmniej 365 dni niezbędnych do przyznania prawa do zasiłku albowiem w całym badanym okresie wynagrodzenie strony było bowiem niższe od minimalnego wynagrodzenia za pracę. W każdym analizowanym miesiącu badanego okresu (zarówno przy umowie zlecenia, jak i umowie o pracę) podstawa wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy była niższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę. Z tego względu, uznając wydane decyzje za zgodne z prawem, Sąd skargę oddalił, działając na podstawie art. 151 cytowanego Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.