IV SA/Wr 201/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 marca 2016 r. sprawy ze skargi Z. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany postanowienia SKO we W. z [...] września 2014 r., nr [...], odmawiającego stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta W. z [...] sierpnia 2014 r., nr [...] oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi Z. R. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lutego 2015 r. ([...]), utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] listopada 2014 r. ([...]) odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie zmiany w trybie art. 154 k.p.a. postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] września 2014 r. ([...]) odmawiającego stwierdzenia nieważności wydanego z upoważnienia Prezydenta W., postanowienia Kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr [...] w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] sierpnia 2014 r. (Nr [...]) o odmowie wznowienia postępowania w sprawie w której została wydana, z upoważnienia Prezydenta W., decyzja Kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr [...] w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] października 2012 r. ([...]). Zaskarżone postanowienie wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2014 r. wydanym z upoważnienia Prezydenta W. Kierownik Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr [...] w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. (MOPS), na podstawie art. 149 § 3 i 4 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1, art. 6, art. 7 i art. 28, art. 148 i art. 150 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks Postępowania Administracyjnego (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) odmówił wznowienia postępowania w sprawie decyzji tego organu z dnia [...] października 2012 r. ([...]). W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że decyzją z dnia [...] października 2012 r. ([...]) organ odmówił Z. R. przyznania pomocy w formie zasiłku celowego. W wyniku odwołania od powyższej decyzji Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] października 2012 r. ([...]) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organu I instancji. Z. R. podaniem z dnia 28 lipca 2014 r. zwrócił się o wznowienie postępowania wskazując na decyzję, która nie istnieje w obiegu prawnym i tym samym nie może wywołać żadnych skutków prawnych. Stąd też organ musiał odmówić wznowienia postępowania w sprawie decyzji nieistniejącej. Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., podjętym po rozpoznaniu wniosku Z. R. z dnia 19 sierpnia 2014 r., o stwierdzenie nieważności postanowienia organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2014 r. (Nr [...]) odmawiającego wznowienia, w której wydana została z upoważnienia Prezydenta W. decyzja Kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr [...] w MOPS we W. z dnia [...] października 2012 r. ([...]) na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 126 k.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] sierpnia 2014 r. (Nr [...]). W dniu 20 listopada 2014 r. Z. R. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. podanie o zmianę powyższego postanowienia Kolegium na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. ([...]) na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 126 k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie zmiany w trybie art. 154 k.p.a. postanowień z dnia [...] września 2014 r. ([...]) odmawiającego stwierdzenia nieważności, wydanego z upoważnienia Prezydenta W., postanowienia Kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr [...] w MOPS z dnia [...] sierpnia 2014 r. (Nr [...]) o odmowie wznowienia postępowania w sprawie, w której została wydana, decyzja organu I instancji z dnia [...] października 2012 r. ([...]). W uzasadnieniu postanowienia Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W podaniu z 20 listopada 2014 r. Z. R. zażądał zmiany na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. opisanego wyżej postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 158 § 1 k.p.a., w związku z art. 126 k.p.a. Zgodnie z przepisem art. 126 k.p.a., do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 149 § 3, 151 § 1,157 § 1 i 158, wydaje się postanowienie. Kolegium podkreśliło, że odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów art. 145-152 k.p.a. oraz art. 156-159 k.p.a. do postanowień, na które przysługuje zażalenie, oznacza dopuszczalność wyłącznie wznowienia postępowania w sprawach zakończonych takimi postanowieniami oraz stwierdzania ich nieważności. Z tego odesłania wynika, że nie jest możliwe uchylenie lub zmiana takich postanowień na podstawie art. 154, 155 i 161 k.p.a. Weryfikacja wskazanego we wniosku Z. R. postanowienia w trybie art. 154 k.p.a. jest zatem prawnie niedopuszczalna. Wnioskiem z dnia 27 stycznia 2015 r. Z. R. zwrócił się do Kolegium o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. wskazując, że odmowa wszczęcia postępowania jest bezzasadna. Ponadto odniósł się do pojęcia "ochrony ekonomii postępowania", które nie polega na unikaniu decyzji, ale na takim podejmowaniu aby postępowanie prowadziło do dokładnego i zrozumiałego dla obywatela wyjaśnienia sprawy. Z. R. powołał się na art. 7, art. 8, art. 9 i art. 128 k.p.a. stwierdzając, że Kolegium orzeka w sprawie w sposób dowolny. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i 127 § 3 k.p.a. utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] listopada 2014 r. ([...]) odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie zmiany w trybie art. 154 k.p.a. postanowienia Kolegium z dnia [...] września 2014 r. ([...]) na mocy którego odmówiono stwierdzenia nieważności wydanego z upoważnienia Prezydenta W., postanowienia Kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr [...] w MOPS z dnia [...] sierpnia 2014 r. (Nr [...]) o odmowie wznowienia postępowania w sprawie, w której została wydana decyzja z dnia [...] października 2012 r. ([...]). W powyższym rozstrzygnięciu Kolegium Odwoławcze przypomniało, że Z. R. zażądał zmiany, na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. postanowienia Kolegium z dnia [...] września 2014 r., którym odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2014 r. (Nr [...]) odmawiającego wznowienia postępowania, w sprawie, w której wydana została decyzja z dnia [...] października 2012 r. ([...]). Postanowienie wydane na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. Stosownie do przepisu art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również - art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 149 § 3, 151 § 1, 157 § 1 i 158, wydaje się postanowienie. Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów art. 145-152 k.p.a. oraz art. 156-159 k.p.a. do postanowień, na które przysługuje zażalenie, oznacza dopuszczalność wyłącznie wznowienia postępowania w sprawach zakończonych takimi postanowieniami oraz stwierdzenia ich nieważności. Z tego odesłania wynika, że nie jest możliwe uchylenie lub zmiana takich postanowień na podstawie art. 154, 155 i 161 k.p.a. Jak wskazało Kolegium w swoim rozstrzygnięciu z dnia [...] listopada 2014 r. ([...]) weryfikacja wskazanego we wniosku Z. R. postanowienia w trybie art. 154 k.p.a. jest prawnie niedopuszczalna. Dalej Kolegium Odwoławcze podniosło, że argumenty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 27 stycznia 2015 r. dotyczące ekonomii postępowania, należałoby odnieść do ilości zainicjowanych przez samego Z. R. postępowań administracyjnych. Tylko przedmiotowym wnioskiem z dnia 27 stycznia 2015 r. uruchomionych zostało ich oko trzydziestu. Jeżeli chodzi o respektowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnej o wyrażonych w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., Kolegium nie ma sobie nic do zarzucenia. Zdaniem organu odwoławczego wydawane rozstrzygnięcia nie mają waloru dowolności, lecz są wyrazem poszanowania zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz podejmowane są w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Podsumowując Kolegium stoi na stanowisku, że orzekając w przedmiotowej sprawie - rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 27 stycznia 2015 r. - uznaje wyjaśnienia wyrażone w postanowieniu z dnia [...] listopada 2014 r. ([...]) za prawidłowe i kompletne, a ponadto nie znajduje żadnych nowych okoliczności faktycznych czy prawnych, które uzasadniałyby zmianę dotychczasowego rozstrzygnięcia. W skardze na powyższe postanowienie Z. R. wniósł o stwierdzenie słusznego interesu strony do zmiany orzeczeń w trybie art. 145, 154 i 156 k.p.a. Skarżący wyraził niezadowolenie z rozstrzygnięcia i uważa, że "organy kierują się dowolnością w rozstrzygnięciach orzekając za każdym razem w inny sposób w zależności od tego jak im wygodniej w danej chwili". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji/postanowienia, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz.1647), w związku z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2012r., poz.270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, Sąd stosownie do zapisu art. 134 p.p.s.a. nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, jako że uchylenie postanowienia, względnie stwierdzenie jego nieważności, przez Sąd następuje tylko w razie istnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy /art. 145 § 1 p.p.s.a./, a taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Jak to już wyżej Sąd podkreślił, że przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lutego 2015 r. ([...]) utrzymujące w mocy postanowienie SKO z dnia [...] listopada 2014 r. ([...]), wydane w oparciu o przepis art. 158 § 1 w związku z art. 126 k.p.a. w sprawie zmiany w trybie art. 154 k.p.a. postanowienia Kolegium z dnia [...] września 2014 r. ([...]) odmawiającego stwierdzenia nieważności postanowienia organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2014 r. (Nr [...]) o odmowie wznowienia postępowania w sprawie decyzji tego organu z dnia [...] października 2012 r. ([...]). Z akt administracyjnych sprawy niewątpliwie wynika, że Z. R. w podaniu z dnia 20 listopada 2014 r. wystąpił do Kolegium z żądaniem zmiany, na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. opisanego wyżej postanowienia Kolegium. Organ rozstrzygający niniejszą sprawę związany był powyższym żądaniem. Przytoczyć w tym miejscu należy treść w/w przepisu art. 154 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jak wynika z cytowanego wyżej przepisu art. 154 § 1 k.p.a., tryb nadzwyczajny zmiany aktu administracyjnego uregulowany w art. 154 k.p.a. odnosi się wprost, jedynie do decyzji administracyjnych. Oznacza to, że wskazany w powyższym przepisie tryb mógłby być stosowany również do postanowień, o ile wyrażona byłby w tym zakresie wola ustawodawcy. Istotne jest przy tym, że stosowanie przepisów odnoszących się tylko do decyzji, także do postanowień, zostało przez ustawodawcę uregulowane w art. 126 k.p.a. I tak zgodnie z tym przepisem do postanowień, na które służy zażalenie stosuje się odpowiednio przepisy art. 145-152 k.p.a. oraz art. 156-159 k.p.a. W regulacji tej niewątpliwie pominięty został m.in. przepis art. 154 k.p.a. Oznacza to, iż postanowienie, nie może zostać wzruszone w postępowaniu nadzwyczajnym, uregulowanym w art. 154 k.p.a. (por. np. wyroki WSA w Warszawie z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2403/13 oraz z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 804/13 dostępne w CBOSA; http://orzeczenia.nsa.qov.pl). Powyższe stanowisko Sądu zbieżne jest ze stanowiskiem prezentowanym w doktrynie, gdzie przyjęte zostało, iż odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów art. 145-152 k.p.a. oraz art. 156-159 k.p.a. do postanowień, na które przysługuje zażalenie, oznacza dopuszczalność wznowienia postępowania w sprawach zakończonych takimi postanowieniami oraz stwierdzenia ich nieważności. Z tego odesłania wynika, że nie są możliwe uchylenie lub zmiana takich postanowień na podstawie art. 154, 155 i 161 k.p.a. (por. Andrzej Wróbel, Komentarz do art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego, publ. LEX). Zgodzić się w pełni należy ze stanowiskiem Kolegium, że w niniejszej sprawie weryfikacja postanowienia z dnia [...] września 2014 r. ([...]) jest prawnie niedopuszczalna albowiem tryb przewidziany w art. 154 § 1 k.p.a. nie może być stosowany wobec postanowień. W konsekwencji powyższego, stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a do czego ograniczają się kompetencje Sądu, nie wykazała by postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów, o którym stanowi art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z braku zatem uzasadnionych podstaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie mógł uwzględnić skargi Z. R. i wobec tego oddalił ją w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. H.B.6.04.2016 r.