IV SA/Wr 206/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.), Protokolant Aleksandra Siwińska, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm,), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] nr [...] przyznającej S. B. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem M. B. w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w wysokości 400 zł miesięcznie, od dnia 1 września 2006 r. do dnia 31 sierpnia 2007 r. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] nr [...] przyznającej S. B. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem M.B. w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w wysokości 400 zł miesięcznie od dnia 1 września 2006 r. do dnia 31 sierpnia 2007 r. Uzasadnieniem dla tak wydanej decyzji był fakt, iż wydano ją z naruszeniem art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.). W odwołaniu od tej decyzji S. B. przyznała, iż jej mąż faktycznie pracuje na terenie Wielkiej Brytanii od dnia 13 września 2005 r. Wskazała też, iż jej sytuacja rodzinna i finansowa była znana zarówno urzędnikom pracującym w Urzędzie Gminy M., jak i samemu Wójtowi, a pomimo to wydana została decyzja, mocą której przyznano jej dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Podniosła także, iż błędne stosowanie prawa i jego wadliwa interpretacja dokonywana przez organy administracji, nie jest jej winą i nie może stanowić przesłanki do ewentualnego zwrotu świadczeń rodzinnych, tym bardziej że nie pozwala na to obecny stan finansowy jej rodziny. Przyznane świadczenia rodzinne pobierała w dobrej wierze, gdyż to na organie I instancji ciążył obowiązek stosowania obowiązujących przepisów. W motywach swojego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż stosownie do treści art. 20 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ właściwy realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Samorząd województwa realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, a do zadań tych należy m.in. wydawanie decyzji w sprawach świadczeń rodzinnych, realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego - art. 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, przy czym właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania (art. 19 i 20 k.p.a.). Zgodnie zaś z treścią art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzja, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, podlega stwierdzeniu nieważności, a postępowanie w sprawie może być wszczęte bądź z urzędu bądź na żądanie strony - art. 157 § 2 k.p.a. Z akt sprawy, a w szczególności z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego z S. B. w dniu 14 lipca 2006 r., nie sposób wywieść wniosku, iż organ wydający decyzję wiedział o fakcie świadczenia pracy przez męża strony poza granicami kraju. Tym bardziej, iż w części VI wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku, S. B. oświadczyła, iż jej mąż w 2005 r. nie osiągnął żadnych dochodów. Oświadczenie to pozostaje zatem w sprzeczności z twierdzeniem wnioskodawczyni, iż jej sytuacja rodzinna była znana właściwemu organowi. Zgodnie z brzmieniem art. 25 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, osoba pobierająca świadczenia zobowiązana jest informować organ o wszelkich zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. S. B. pismem z dnia 31 stycznia 2007 r. złożyła do Urzędu Gminy w M. wniosek o wstrzymanie wypłaty na jej rzecz świadczeń rodzinnych z dniem 1 lutego 2007 r., nie uzasadniając jednak swego wniosku. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż Wójt Gminy M. o fakcie wykonywania pracy na terenie Wielkiej Brytanii przez męża strony dowiedział się dopiero w dniu 2 marca 2007 r. z pisma Dolnośląskiego Ośrodka Polityki Społecznej we W. Tym samym uznać należy, iż w dacie wydawania decyzji, której nieważność została następnie orzeczona, organ był przekonany o swojej właściwości rzeczowej do rozpoznania sprawy wniosku o zasiłek rodzinny. Niezależnie od powyższego, obowiązujące przepisy ustanawiają ogólny obowiązek organów administracji publicznej przestrzegania swojej właściwości z urzędu. Treść tego obowiązku oznacza powinność organu administracji publicznej przestrzegania przepisów określających właściwość rzeczową i miejscową organu, co wynika z zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). Przestrzeganie tego obowiązku z urzędu oznacza, że organ bada swoją właściwość bez oczekiwania na wniosek strony w tym przedmiocie. Organ ten winien sam określić, czy posiada zdolność prawną do prowadzenia orzecznictwa administracyjnego w danej sprawie. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 maja 2002 r. sygn. akt I SA 1844/00, "obowiązek ten spoczywa na nim w każdym stadium postępowania, aż do jego zakończenia decyzją ostateczną". Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości czyni ją z mocy prawa nieważną. Przepis art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. traktuje jednolicie decyzje wydane przez organ niewłaściwy niezależnie od tego, jakie przesłanki leżały u jej podstaw i czy zostały wydane w wyniku błędu samego organu. Stwierdzenie nieważności w oparciu o powyższy przepis jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc) od daty wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej dotkniętej wadą. Decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej uchyla wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej, a organ nadzoru wydający decyzję o stwierdzeniu nieważności jedynie potwierdza ten fakt swoim rozstrzygnięciem. Wada określona w cytowanym przepisie jest bowiem uznana za wadę na tyle ciężką, że powoduje nieważność decyzji bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia, co oznacza, że organ nadzoru jest zobligowany do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ niewłaściwy w sprawie, nawet gdy decyzja taka jest prawidłowa i zgodna z przepisami prawa materialnego. Bez znaczenia zatem dla stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości organu, pozostaje to czy organ wydał taką decyzję w wyniku winy strony, własnego zaniedbania, czy też jakichkolwiek innych przyczyn. Decyzja taka jest nieważna z mocy samego prawa, a jej unieważnienie jest jedynie potwierdzeniem stanu już istniejącego. W niniejszej sprawie, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] nr [...], zostało wszczęte z urzędu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G., działające w oparciu o w/w przepisy nakładające na organy administracji publicznej obowiązek przestrzegania przepisów o właściwości. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołującej się odnośnie obarczania jej odpowiedzialnością za działania organu w postaci zobowiązania do zwrotu pobranych świadczeń rodzinnych, to w ocenie organu uznać należy je za przedwczesne. Nie toczy się bowiem żadne postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, S.B. podniosła, iż decyzja ta stanowi spór kompetencyjny pomiędzy Wójtem Gminy Marciszów, Samorządowym Kolegium Odwoławczym w J. G. i Dolnośląskim Ośrodkiem Polityki Społecznej we W. Stwierdziła, że skutki tego sporu nie mogą dotyczyć jej rodziny, zwłaszcza skutki materialne, ponieważ ona sama poczyniła wszystkie działania formalnoprawne i opierała się na decyzjach organów. Po rozpoznaniu sprawy Sąd wyrokiem z dnia 17 grudnia 2007 r. uchylił decyzję I i II instancji. W ocenie Sądu organy rozpoznające sprawę zastosowały niewłaściwy tryb nadzwyczajny weryfikacji decyzji ostatecznej. Właściwym trybem jest wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., które jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną jeżeli postępowanie, w którym ta decyzja zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową. Zgodnie z powołanym przepisem muszą zaistnieć kumulatywnie przesłanki – nowe okoliczności i nowe dowody istniejące w chwili wydawania decyzji ostatecznej, nie znane organowi, które mogły mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Taka właśnie sytuacja faktyczna i prawna miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Z akt sprawy wynika, że mąż skarżącej od dnia 13 września 2005 r. pracuje w Anglii i tam od dnia 13 lutego 2006 r. pobiera świadczenia rodzinne na dzieci. Okoliczność powyższa istniała w chwili wydania decyzji ostatecznej, ale nie była znana organowi wydającemu decyzję, a mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. i zarzuciło naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania : 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. – poprzez uwzględnienie skargi gdy rozpoznanie sprawy w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej i wydanie decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nie oznacza, że doszło po stronie organu do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego o wznowieniu postępowania, bądź o stwierdzeniu nieważności, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, - art. 134 §1 p.p.s.a poprzez nakazanie organowi administracyjnemu rozpoznanie sprawy w trybie przepisów o wznowieniu postępowania administracyjnego, co oznacza wyjście przez Wojewódzki Sąd Administracyjny poza granice kontroli wynikającej z art. 134 p.p.s.a., podczas gdy przedmiotem kontroli Sądu była decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej, której Sąd poprawnie nie ocenił, - art. 151 p.p.s.a. polegające na uwzględnieniu skargi S. B. gdy nie wystąpiły przesłanki wskazujące, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem prawa wymagającym ich uchylenia – i wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnymi we Wrocławiu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. podniosło, że wyrok Sądu jest wadliwy albowiem nie wykazał naruszenia prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a . Podkreśliło, powołując się na stan faktyczny sprawy iż organ miał do wyboru dwie drogi przywrócenia stanu zgodnego z prawem w nadzwyczajnych trybach postępowania - wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności; tę drugą drogę wybrało Kolegium mając na uwadze fakt, że wszczęto postępowanie przez organ niewłaściwy. Zarzuciło też, że Sąd nie odniósł się do podniesionych kwestii zbiegu nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji i nie wykazał, że naruszaniem przepisów postępowania przez organ był wybór stwierdzenia nieważności decyzji. Podkreśliło, iż stwierdzenie, że w sprawie powinno być wznowienie postępowania nie jest równoznaczne z wykazaniem, że doszło do naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 lutego 2009 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. W uzasadnieniu wskazał, że skarga ma uzasadnioną podstawę, gdyż stosownie do przepisów kompetencyjnych sąd administracyjny jest zobligowany do oceny legalności zaskarżonego aktu administracyjnego - pod względem stosowania przez organ prawa materialnego i procesowego, Sąd takiej kontroli nie dokonał. Nie wskazał bowiem na czym polegało naruszenie prawa i konkretnie jakich przepisów, a także jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć to naruszenie. Uchylając bowiem decyzję w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zobligowany był wskazać skutki naruszenia i dokonać ich oceny pod kątem wpływu na wynik sprawy. Sąd uznając, że właściwym trybem weryfikacji zaskarżonej decyzji było wznowienie postępowania, w żaden sposób nie wykazał dlaczego wadliwy był tryb stwierdzenia nieważności decyzji. Dodał też, że wprawdzie Sąd nie zawarł takiej tezy ale z uzasadnienia orzeczenia wynika, że prezentuje pogląd o konkurencyjności trybów weryfikacji decyzji dotkniętych wadami. Natomiast w orzecznictwie jak i w doktrynie przyjmuje się pogląd odmienny - niekonkurencyjności poszczególnych trybów. Oznacza to, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny powołując orzecznictwo i Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz CH. Beck, Warszawa 2000 r., że poszczególne tryby mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Jeżeli więc organ uzna, że zachodzi wada nieważności decyzji, określona w pkt 1 § 1 art. 156 k.p.a., Sąd winien w pierwszej kolejności dokonać oceny takiej decyzji. Dodał, że fakt, że istnieje ewentualna przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego nie wyklucza stosowania trybu stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. i nie zwalnia Sądu z obowiązku dokonania oceny legalności zaskarżonej decyzji. Z tych też względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę i na mocy art. 185 § 1 p.ps.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Dodał też, że Sąd I instancji uchylił decyzję organu I i II instancji w sytuacji, gdy postępowanie nie było dwuinstancyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§1). Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2). Z przepisu powyższego wynika zatem, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniu podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania, w odniesieniu do stanu faktycznego ustalonego w sprawie oraz prawidłowość interpretacji zastosowanych przepisów. Według zaś art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją wskazaną w powołanym wyżej przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny przekazał do ponownego rozpoznania sprawę, przy czym przede wszystkim wskazał, iż w niniejszym postępowaniu Sąd winien dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji, gdyż według Naczelnego Sądu Administracyjnego - Sąd I instancji rozpoznający sprawę, z uchybieniem art. 1 p.p.s.a. nie dokonał takiej kontroli. Mając również na uwadze fakt, że zaskarżona decyzja została podjęta w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, organ II instancji wskazując na doktrynę i orzecznictwo podniósł, że zastosowana przez Sąd I instancji weryfikacja zaskarżonej decyzji również w drodze zastosowania nadzwyczajnego trybu uzasadnia podkreślenie niekonkurencyjności nadzwyczajnych trybów i braku możliwości stosowania ich zamiennie. Przedmiotem zatem badania Sądu jest legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stwierdzającej nieważność decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] nr [...] przyznającej S. B. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem M. B. w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, w wysokości 400 zł miesięcznie w okresie od dnia 1 sierpnia 2006 r. do dnia 31 sierpnia 2006 r. W ocenie Sądu I instancji decyzja ta nie narusza prawa – nie ma zatem podstaw do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwana dalej k.p.a. Przepis ten stanowi: "organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości". Podstawowym zatem pytaniem jest, czy decyzja Wójta Gminy M. z dnia [...] wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Prawo materialne, w oparciu o które musiał być rozpoznany wniosek, to ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji. Art. 20 powołanej ustawy stanowi, że: "Organ właściwy realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej", zaś art. 21 ust. 1 tej ustawy, iż: "Samorząd województwa realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Do zadań tych należy : 1) pełnienie funkcji instytucji właściwej w związku z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej i Europejskiego Obszaru Gospodarczego; 2) wydawanie decyzji w sprawach świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego." Z przepisów powyższych, a także z brzmienia ust. 2 art. 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że organem uprawnionym do rozpoznawania wniosków w sytuacji ubiegania się o zabezpieczenie społeczne przez osoby przemieszczające się w granicach Unii Europejskiej i Europejskiego Obszaru Gospodarczego jest Marszałek Województwa. Stan faktyczny istniejący już w dacie złożenia wniosku o świadczenia rodzinne przez wnioskodawczynię S. B. był taki, że jej mąż, a ojciec dzieci, na rzecz których były wnioskowane świadczenia, pracował w Wielkiej Brytanii od dnia 13 września 2005 r., a od dnia 13 lutego 2006 r. pobierał tamże świadczenia rodzinne. Powołane wyżej fakty są niesporne, zostały ustalone przez organ w trybie art. 157 k.p.a. Skarga nie kwestionuje tych ustaleń, oparta jest na zarzucie, że Wójt Gminy miał wiedzę o powyższych faktach. Twierdzenia te i ich wiarygodność nie mają dla niniejszego postępowania znaczenia. Okoliczności ujawnione po wydaniu decyzji, istniejące już w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych w 2006 r., dają podstawę do stwierdzenia, że w sprawie orzekał niewłaściwy organ. Zgodnie z art. 19 k.p.a.: "Organ administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej". Z przepisu powyższego wynika zatem, że organy muszą kontrolować swoją właściwość od momentu wszczęcia postępowania do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, kończącą postępowanie w sprawie (wyrok SN z dnia 29 maja 1991 r., sygn. akt III ARN 17/91 PIP 1992 r., nr 3, s. 108). Jak wskazano wyżej przepisy k.p.a. ustanawiają sankcję nieważności decyzji, za naruszenie przepisów o właściwości - art. 156 ust. 1 pkt 1. W ocenie Sądu przepis ten ma zastosowanie w stanie faktycznym, jaki powstał w niniejsze sprawie. Z dyspozycji przepisu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że wzruszenie dotyczy decyzji. Skoro tak to wiedza o tym, że orzekał organ niewłaściwy musi powstać po wydaniu decyzji, ale niewłaściwość organu, w tym przypadku rzeczowa, musi zaistnieć najpóźniej do dnia wydania decyzji. Takie fakty występują w niniejszej sprawie. Powyższe rozważania dają podstawę do stwierdzenia, że organy zastosowały właściwy tryb i przepisy, a tym samym skarga jako nieuzasadniona podlega, po myśli art. 151 p.p.s.a., oddaleniu.