IV SA/Wr 21/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.), Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę. Komendant Powiatowy Policji w Dz. Decyzją Nr [...] z dnia [...] na podstawie art.104§1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. Nr z 2000 Nr 98, poz. 1071 ze zm.) §7 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont lokalu (Dz. U. Nr 100, poz. 919) Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005r. (Dz. U. Nr 266, poz. 2246) zobowiązał I. K. do zwrotu 15.339,80 zł tytułem nienależnie pobranego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego za okres od 8 kwietnia 2001r. do 31 lipca 2005r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 588/06 z dnia 17 listopada 2006r. oraz decyzją Nr [...] z dnia [...] Komendanta Głównego Policji skarżąca jest zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego . Wysokość kwoty podlegającej zwrotowi to: za okres od 8 kwietnia do 31 grudnia 2001r.-2546 zł , od 1 stycznia -31 grudnia 2002r. - 3467,50 zł, od 1 stycznia - do 31 grudnia 2003r. -3540,50 zł, od 1 stycznia -31 grudnia 2004r. -3623,40 zł, od 1 stycznia -31 lipca 2005r.- 2162,40 zł- łącznie 15.339,80 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieuzasadnionym uznaniu iż w przedmiotowej sprawie istnieją podstawy do zwrotu pobranego świadczenia w postaci równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Podkreśliła, że brak jest przesłanek materialnych do żądania zwrotu wpłaconego wcześniej świadczenia, a ponadto pomiędzy decyzją o zwrocie wypłaconego świadczenia a jego wypłatą upłynął znaczny okres czasu. Wreszcie podniosła, że pobrała świadczenie w dobrej wierze i przeświadczeniem, że wypłata równoważnika jest uzasadniona. Z tego względu pobrane środki zostały zużyte. W takiej sytuacji funkcjonariusz nie może odpowiadać za późniejszą zmianą decyzji. Ponadto zarzuciła, iż przy wydawaniu decyzji nie uwzględniono okresu przedawnienia wynikającego z art. 107 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem roszczenie o świadczenia pieniężne ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym stały się wymagalne. Zatem w sytuacji uznania wypłaty równoważnika za nieuzasadnione z dniem następnym po wypłacie wymagalne stało się roszczenie o zwrot. W okolicznościach niniejszej sprawy co najmniej w części roszczenie o zwrot uległo przedawnieniu. Komendant Wojewódzki Policji we W. decyzją Nr [...] z dnia [...] na podstawie art. 138§1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego ( tj. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) art. 92, art. 95 ust. 1 pkt 1, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji ( tj. Dz. U. z 2007r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz §1, §7, §9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz. 918 ze zm.) - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że wnioskodawczyni jest funkcjonariuszem Komendy Powiatowej Policji w Dz. w służbie stałej od 16 września 1993r., mieszka w lokalu składającym się z 2 izb o powierzchni użytkowej 33,62 m- i powierzchni mieszkalnej 18,64 m-. W dacie przydziału lokalu mieszkalnego policjantka posiadała uprawnienia do 2 norm zaludnienia, mieszkała z córką, to jest do powierzchni 14 - 20 m2, lokal więc odpowiadał przysługującej powierzchni. W 1995r. skarżąca wyszła za mąż a w 1996r. urodziła drugą córkę, uzyskując prawo do 4 norm zaludnienia. Do 2004r. zainteresowana pobrała równoważnik za remont zajmowanego lokalu. W dniu 8 kwietnia 2004r. złożyła oświadczenie mieszkaniowe w celu ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości. Takie uprawienie zostało skarżącej przyznane decyzją Komendanta Powiatowego Policji w Dz. decyzją Nr [...] z dnia [...]. Decyzja ta została uznana za nieważną decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] Nr [...]; tą ostatnią decyzję Komendant Główny Policji decyzją z [...] Nr [...], po rozpoznaniu odwołania skarżącej, utrzymał w mocy. Również skarga wnioskodawczyni rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 listopada 2005r. sygn. akt II SA/Wa 588/06 - prawomocnym od 19 grudnia 2006r. została oddalona. Dnia [...] Komendant Powiatowy Policji w Dz. wydał decyzję Nr [...] o zobowiązaniu odwołującej się do zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za okres od 8 kwietnia 2004r. do 31 lipca 2005r. Od powyższej decyzji policjantka wniosła odwołanie. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie bowiem z §7 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania ,odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ( Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.) decyzję o zwrocie wypłacanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku uprawomocnienia się decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o przyznaniu równoważnika. Z dniem uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17.11.2006r. sygn. akt II SA/Wa 588/06 oddalającego skargę tj. 19 grudnia 2006r. prawomocna stała się decyzja organu I instancji. Na tej podstawie została wydana zaskarżona decyzja. Według organu II instancji jest ona zgodna z prawem, uwzględnia termin przedawnienia z art. 107 ustawy o Policji według, którego roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia w którym roszczenie stało się wymagalne. Wypłata przedmiotowego świadczenia zainteresowanej za okres 8 kwietnia 2001r. do 30 kwietnia 2004r. nastąpiła 18 maja 2004r., a następnie była wypłacana w okresach miesięcznych do 31 lipca 2005r. Z racji iż świadczenie wypłacone policjantce od chwili przyznania było nienależne, można było domagać się jego zwrotu od następnego dnia po dniu wypłaty. Z tym też dniem stało się wymagalne. W tych warunkach - w ocenie organu II instancji decyzja organu I instancji zobowiązuje odwołującą się do zwrotu nienależnie pobranego równoważnika za okres od 8 kwietnia 2001r. do 8 kwietnia 2004r. jest słuszna. W skardze odwołująca się zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art107 ustawy o Policji poprzez uznanie iż w przedmiotowej sprawie nie uległo przedawnieniu roszczenie o zwrot nienależnie wypłaconego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu skargi potwierdziła stan faktyczny ustalony przez organy w tym ,że w dniu 18 maja 2004r. dokonano na jej rzecz wypłaty świadczenia za okres od 8 kwietnia 2001r. do 30 kwietnia 2004r. oraz, że w dniu [...] wydano decyzję w przedmiocie zwrotu całego nienależnie pobranego równoważnika. W ocenie skarżącej organ II instancji błędnie przyjął dzień wypłaty świadczenia za termin początkowy jego wymagalności. Świadczenie było przyznane za okres od kwietnia 2001r. i wypłacane miesięcznie uzyskało wymagalność w poszczególnych miesiącach nabywania prawa do równoważnika. Jeżeli świadczenie to zostało uznane za nienależne od chwili przyznania to można było domagać się jego zwrotu następnego dnia po przyznaniu, czyli od maja 2001- niezależnie od daty jego wypłacenia. Teoretycznie wierzyciel miał prawną możliwość zaspokojenia następnego dnia po przyznaniu. Z tego względu roszczenie za okres do kwietnia 2004r. uległo przedawnieniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu zaś tego wniosku przywołał dotychczasową argumentację. W szczególności treść art. 107 ust. 1 ustawy o Policji i podkreślił, że skoro świadczenie zostało wypłacone skarżącej jednorazowo w dniu 18 maja 2004r. - co potwierdza skarżąca 3 letni termin przedawnienia wynikający z w/w przepisu upłynął 19 maja 2007r. - decyzja zaś o zwrocie świadczenia zapadła przed tą datą- [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może oprzeć kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej upsa. Skarga wniesiona w sprawie będącej przedmiotem sporu nie zasługuje na uwzględnienie. Zawiera ona ostatecznie jeden zarzut naruszenia prawa materialnego to jest art. 107 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( tj. Dz. U. z 2007r. Nr 43, poz. 277). Jednakże z uwagi na treść art. 134§1 upsa który stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawę prawną w ocenie Sądu należy rozważyć zarzut podniesiony przez skarżącą w odwołaniu, a mianowicie, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Zasadność tego zarzutu, musiałaby skutkować wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego, a tym samym dalsze zarzuty, w tym, między innymi, dotyczące naruszenia art. 107§1 ustawy o Policji pozostawałyby bez znaczenia. Podstawą do wydania zaskarżonej decyzji była decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w Dz. z dnia [...] o przyznaniu skarżącej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Nr [...] z dnia [...] była przedmiotem osądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 17 listopada 2006r. oddalił skargę wnioskodawczyni. Wyrok ten uprawomocnił się w dniu 19 grudnia 2006r. i ostatecznie przesądzał o prawidłowości decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zaistniały stan faktyczny i prawny wskazany wyżej obligował organy po myśli art. 92§2 ustawy o Policji oraz §7 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego do wydania zaskarżonych decyzji. To właśnie te przepisy stanowią podstawę materialno- prawną do ich wydania. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi delegację ustawową do uregulowania w drodze rozporządzenia między innymi zasad zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego. Wymienione wyżej rozporządzenie wydane w oparciu o art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji w §7pkt 2 stanowi, że decyzję o zwrocie wypłaconego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku uprawomocnienia się decyzji stanowiącej nieważność decyzji o przyznaniu równoważnika. We wskazanych wyżej okolicznościach zarzuty dotyczące braku podstawy materialno- prawnej do wydania zaskarżonych decyzji są nietrafne. Wskazać też należy, iż została spełniona przesłanka z §7 rozporządzenia. W obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna i prawomocna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego. Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 107 ust. 1 ustawy o Policji. Brzmi on: Roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Mając na uwadze treść w/w przepisu jako istotny fakt należy przywołać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2006r. - sygn. akt II SA/ Wa 588/06 i fakt, że prawomocność tego wyroku nastąpiła 19 grudnia 2006r. i spowodowała wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z [...]. Drugą istotną kwestią jest wypłata dokonane przez organ w dniu 18 maja 2004r. Świadczenia związane z wypłatą równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego są świadczeniami okresowymi wypłacanymi za okres 1 miesiąca. Ta okoliczność jak również i to, że za okres od 1 kwietnia 2001r. do 30 kwietnia 2004 roku skarżąca otrzymała jednorazową wypłatę - jest niesporne. Przedmiotem sporu nie jest również fakt, iż zapłata nastąpiła 18 maja 2004r. i to, że na tę kwotę składały się należności jakie przysługiwały (według organu) za poszczególne miesiące - w ocenie Sądu omawiana wpłata nie miała charakteru świadczenia okresowego, a stanowiła w istocie odszkodowanie uregulowane w art. 353 i 361 Kodeksu cywilnego. Nie ma zatem podstaw prawnych aby "rozbijać" ją na poszczególne miesiące. Wypłata równoważnika pieniężnego jako świadczenia okresowego nastąpiła dopiero od maja 2004r. Z uwagi na interpretację dokonanej w dniu 18 maja 2004r. wypłaty należności i braku podstaw do rozdzielenia jej na świadczenia okresowe od 8 kwietnia 2001r. do 30 kwietnia 2004r. brak jest również podstaw do uznania, że w sprawie doszło do częściowego przedawnienia roszczeń nawet przy założeniu, że z uwagi na treść decyzji z [...] świadczenia stały się wymagalne następnego dnia po wypłacie. Taką interpretację przepisu art. 107 przedstawiły organy. Z rozważaną kwestią łączy się problem jaki charakter ma decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji - konstytuowany czy deklaratoryjny. Ma to istotne znaczenie gdyż rodzi konsekwencje przede wszystkim co do skutków obowiązywania w czasie - ex tunc albo ex nunc. Zagadnienie to nie jest postrzegane jednolicie. Większość komentatorów a także orzecznictwo NSA, Komentarze: J. Borkowskiego s. 225, U. Janowicza s. 390,M. Jaśkowskiej s. 935 określa, uznaje decyzję stwierdzającą nieważność innej decyzji jako akt deklaratoryjny, działający wstecz tzn. od dnia wejścia do obrotu prawnego decyzji dotkniętej nieważnością. Takie stanowisko jak się wydaje mając na uwadze uzasadnienie zaskarżonych decyzji reprezentują organ I i II instancji. Termin liczenia przedawnienia rozpoczyna bowiem od dnia następującego po wypłacie świadczenia przyjmując, że skoro decyzja z dnia [...] przyznająca świadczenie jest nieważna i ma charakter deklaratoryjny, czyli działa wstecz od dnia wejścia do obrotu prawnego nieważnej decyzji. W całości powyższego stanowiska nie akceptuje, zauważając również w decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji, elementy konstytutywne prof. B. Adamiak - Komentarz do Kpa Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2005r. str. 754-755. Uważa ona, że usunięcie z obrotu prawnego nieważnej decyzji nie powoduje absolutnego przywrócenia pierwotnego stanu prawnego lecz ma służyć dopiero usunięciu szeregu następstw jej obowiązywania. Według tej autorki kwalifikowanie zatem decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji do kategorii, tylko i wyłącznie aktów deklaratoryjnych "jest ryzykownym uprawnieniem tej bardzo drastycznej i głębokiej ingerencji w sferę praw i obowiązków wielu różnych podmiotów" . Sąd orzekający przedstawia złożoność materii i skutków stwierdzenia nieważności decyzji. W okolicznościach sprawy nie istnieje potrzeba przesądzenia stanowiska składu orzekającego co do przedstawionych kwestii. Przyjęcie bowiem, że decyzja stwierdzająca nieważność decyzji z [...] ma w zakresie skutków dla zainteresowanej charakter konstytutywny i działa ex nunc powoduje, iż termin liczenia przedawnienia dochodzenia roszczeń rozpoczyna się z dniem prawomocności wyroku WSA w Warszawie z 17 listopada 2006r., 19 grudnia 2006r. i kończy z dniem 19 grudnia 2009r. - zatem zakwestionowana decyzja, będąca przedmiotem sporu jak decyzja I instancji z [...] nie może być skutecznym przedmiotem zarzutu przedawnienia roszczeń w nich objętych. Również uznanie, że decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. stwierdzająca nieważność decyzji z dnia [...] - tj. z dnia [...] - prawomocna z dniem 19 grudnia 2006r. jest decyzją deklaratoryjną i działa wstecz, to znaczy od dnia wejścia do obrotu prawego nieważnej decyzji - to również żądanie zwrotu wypłaconej kwoty wynikającej z decyzji z dnia [...] nie ulegało przedawnieniu- przedawnieniu bowiem ulegają świadczenia wypłacone przed 19 grudnia 2003r. Pierwsza wypłata świadczenia w niniejszej sprawie nastąpiła 18 maja 2004r. , czyli nie jest objęta przedawnieniem wskazanym w art. 107 ust 1 ustawy o Policji. Charakter tej wypłaty przedstawiony wyżej powoduje że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze w oparciu o art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 151, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak wyżej.