IV SA/Wr 21/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Protokolant Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 25 marca 2010 r. sprawy ze skargi P. M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie powołania Komisji Stypendialnej do rozpatrzenia wniosków stypendialnych złożonych przez uczniów szkół oddala skargę. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. Nr[...], wydanym z powołaniem się na przepis art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), Wojewoda D. stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu w M. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie powołania Komisji Stypendialnej do rozpatrzenia wniosków stypendialnych złożonych przez uczniów szkół, dla których powiat milicki jest organem prowadzącym, z powodu istotnego naruszenia art. 17 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, a także art. 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru podał, że w dniu 5 października 2009r. Rada Powiatu w M. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie powołania Komisji Stypendialnej do rozpatrzenia wniosków stypendialnych złożonych przez uczniów szkół, dla których powiat milicki jest organem prowadzącym. Uchwała wpłynęła do organu nadzoru w dniu 8 października 2009 r. W podstawie prawnej powyższej uchwały Rada Powiatu powołała się m. in. na art. 12 pkt 10 a ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady powiatu należy m. in. podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów. W § 1 powyższej uchwały Rada Powiatu w M. postanowiła, że: "Powołuje się Komisję Stypendialną do rozpatrzenia wniosków stypendialnych złożonych przez uczniów szkół, dla których powiat milicki jest organem prowadzącym, w składzie: 1) kierownik Wydziału Oświaty i Promocji - przewodniczący Komisji, 2) dyrektorzy szkół ponadgimnazjalnych prowadzonych przez powiat milicki, 3) dyrektor Powiatowego Centrum Edukacyjnego i Psychologiczno - Pedagogicznego w M.". Organ nadzoru wskazał, że powołany w podstawie prawnej uchwały art. 12 pkt 10a ustawy o samorządzie powiatowym nie upoważnia rady powiatu do stanowienia w ramach zasad udzielania stypendiów dla uczniów o powoływaniu innych organów uczestniczących w procesie decyzyjnym przyznawania nagród. Podkreślił, że delegacja ustawowa musi być realizowana w sposób literalny i ścisły oraz uwzględniający całokształt regulacji prawnych wynikających z przepisów powszechnie obowiązujących, zwłaszcza przepisów ustawowych. Przepis art. 12 pkt 10 a ustawy o samorządzie powiatowym nie upoważnia Rady do utworzenia tzw. komisji stypendialnej. Natomiast przepis art. 17 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że: "Rada powiatu może powoływać ze swojego grona stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot ich działania oraz skład osobowy". Z kolei zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym: "Organizację wewnętrzną oraz tryb pracy rady i komisji powoływanych przez radę, a także zasady tworzenia klubów radnych, określa statut". Jak wynika z § 43 ust. 1 załącznika do uchwały Rady Powiatu w M. z dnia 29 grudnia 1998 r. Nr IV/13/98 w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu M. (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego z 1999 r. Nr 3, poz. 72 i z 2001 r. Nr 155, poz. 2115): "Rada powiatu, w drodze uchwały, może powołać ze swojego grona, stałe i doraźne komisje do określonych zadań, określając przedmiot ich działania oraz skład osobowy". Powołane wyżej przepisy stanowią, że Rada może powoływać stałe i doraźne komisje tylko ze swojego grona. Członkami komisji stypendialnej mogą być zatem wyłącznie radni Rady Powiatu w Miliczu. Nie mogą natomiast w skład komisji wchodzić osoby wymienione w § 1 przedmiotowej uchwały. Tymczasem uchwała Rady Powiatu [...] powołuje w skład Komisji Stypendialnej osoby spoza grona radnych. Takie działanie, zdaniem organu nadzoru, stanowi istotne naruszenie prawa. Organ nadzoru zauważył również, że czynności pracodawcy wobec osób, które Rada powołała w skład Komisji Stypendialnej wykonuje Starosta. Według art. 4 pkt 4 ustawy z dnia z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2006 r. Nr 170, Nr 1218 ze zm.) czynności w sprawach z zakresu prawa pracy za jednostki, o których mowa w art. 1, zwane dalej "pracodawcami samorządowymi", w urzędzie jednostki samorządu terytorialnego wobec kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych będących samodzielnymi pracodawcami samorządowymi innymi niż wymienieni w pkt 1-3, dokonuje wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa. Zatem jedynym organem uprawnionym do określenia, czy poszerzenia zakresu obowiązków podmiotów wymienionych w § 1 pkt 1-3 przedmiotowej uchwały jest Starosta M.. Organ nadzoru ponadto wskazał, że w świetle art. 2 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Pochodną zasady demokratycznego państwa prawnego jest art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy, w tym także rady powiatu, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Podejmując uchwały w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Organ nadzoru podkreślił także, że zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Stwierdzenie nieważności § 1 kwestionowanej uchwały czyni, zdaniem organu nadzoru, bezprzedmiotowym dalsze regulacje tej uchwały, co uzasadnia stwierdzenie nieważności całej uchwały Rady Powiatu w M. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie powołania Komisji Stypendialnej do rozpatrzenia wniosków stypendialnych złożonych przez uczniów szkół, dla których powiat milicki jest organem prowadzącym. Mając powyższe na uwadze organ nadzoru orzekł jak w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniósł Powiat M., domagając się jego uchylenia. Podniósł w niej zarzut naruszenia: 1) art. 12 pkt 10a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że powołanie w drodze uchwały Rady Powiatu w M. z dnia 5 października 2009 r. Nr [...]Komisji Stypendialnej do rozpatrzenia wniosków stypendialnych złożonych przez uczniów szkół, dla których powiat m.jest organem prowadzącym nie mieści się w zakresie kompetencji przyznanej organowi stanowiącemu powiatu przez ten przepis, podczas gdy prawidłowa analiza w/w normy prawnej prowadzi do wniosku, że uprawnienie do podejmowania uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów uczniom i studentom obejmuje również prawo do powoływania kolegialnych organów przyznających takie świadczenia pieniężne; 2) art. 17 ust. 1 w związku z art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym przez ich zastosowanie i uznanie, że powołana w drodze w/w uchwały komisja stypendialna ma charakter komisji powołanej z grona członków Rady Powiatu w M. i wobec powyższego tryb jej powoływania powinien być zgodny z § 43 ust. 1 Statutu Powiatu M., podczas gdy analiza zakwestionowanej uchwały prowadzi do wniosku, że normy te nie mają zastosowania, albowiem komisja stypendialna nie jest komisją działającą w obrębie Rady Powiatu w M. i w związku z tym nie musi być powoływana zgodnie z procedurą ustaloną w przytoczonym postanowieniu Statutu Powiatu M.. W uzasadnieniu skargi Powiat M. nie podzielił argumentacji Wojewody Dolnośląskiego, zgodnie z którą kompetencja rady powiatu zawarta w art. 12 pkt 10 a ustawy o samorządzie powiatowym nie obejmuje upoważnienia do powoływania innych organów uczestniczących w procesie decyzyjnym przyznawania stypendiów. Wykładania literalna w/w przepisu skłania zdaniem organu skarżącego do wniosku, że ustalenie przez radę powiatu, że w/w świadczenia będą przyznawane na podstawie orzeczenia kolegialnego organu poczytywać należy jako ustalenie jednej z zasad przyznawania stypendiów. Pogląd taki jest tym bardziej trafny, że Rada Powiatu Milickiego uchwalając na podstawie uchwały Nr [...] z dnia [...]r. - Regulamin stypendiów przyznawanych za wybitne osiągnięcia uczniom szkół, dla których powiat jest organem prowadzącym, wskazała w pkt II ppkt 7, że podmiotem decydującym o przyznaniu pomocy w takiej formie jest Komisja Stypendialna. W konsekwencji, wyłącznie Rada, jako organ ustalający zasady przyznawania stypendiów, mogła na podstawie art. 12 pkt 10 a ustawy o samorządzie powiatowym powołać taką komisję. Powołując powyższą Komisję Rada Powiatu M. zrealizowała swoją kompetencję w sposób literalny i ścisły, mając przy tym na względzie całokształt regulacji prawnych wynikających z przepisów powszechnie obowiązujących. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1 oraz 19 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym Powiat M. podniósł, że przepisy te nie mają w ogóle zastosowania w sprawie. Wojewoda Dolnośląski błędnie bowiem przyjął, że Komisja Stypendialna ma charakter komisji działającej w obrębie Rady Powiatu M.. Powołany w drodze zakwestionowanej uchwały organ kolegialny nie ma, zdaniem skarżącej, statusu ani komisji stałej, ani doraźnej. Nie jest ona bowiem organizacyjnie w żaden sposób powiązana z radą powiatu, o czym w pierwszej kolejności przesądza przedmiot jej działalności, który nie mieści się w zakresie kompetencji organu stanowiącego powiatu. Skarżąca podkreśliła, że Rada Powiatu uchwaliła zbiór zasad przyznawania stypendiów. Nie może ona już jednak, w ramach przypisanych jej w art. 12 ustawy o samorządzie powiatowym uprawnień, stosować te zasady i rozstrzygać o przyznawaniu takiej formy pomocy konkretnym osobom. Zostało to bowiem zastrzeżone do wyłącznej kompetencji Komisji. Ponadto podniosła, że o odrębności organizacyjnej Komisji Stypendialnej przesądza również jej skład osobowy obejmujący wyłącznie osoby nie zasiadające w Radzie Powiatu. Dodała, że obszar działania tego organu jest rozbieżny z obszarem działania rady powiatu, wobec czego organ stanowiący Powiatu Milickiego nie miał obowiązku powoływania członków komisji spośród radnych. W konsekwencji nie był również zobligowany do powołania tego organu zgodnie z zasadami określonymi w Statucie Powiatu M.. Powołując się na powyższe zarzuciła, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest uzasadnione w związku z czym winno być uchylone. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym i nie podzielając argumentów zawartych w skardze. Przed zakończeniem postępowania w sprawie Rada Powiatu M. dołączyła do wniesionej skargi uchwałę z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Dolnośląskiego z dnia 5 listopada 2009 r. Nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Na wstępie wskazać należy, że samorząd terytorialny jest elementem władzy wykonawczej państwa. Wykonuje on część zadań należących do tej władzy (art. 163 Konstytucji RP). Konstytucja przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego podlegającą ochronie sądowej samodzielność w zakresie ich uprawnień (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Działalność ta podlega jednak nadzorowi wskazanych w przepisach prawa organów z punktu widzenia legalności (art. 171 Konstytucji RP). Działalność prowadzona przez organy samorządu terytorialnego opiera się zatem na ustawach i musi się mieścić w granicach ustanowionych przez ustawy. W świetle art. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Pochodną zasady demokratycznego państwa prawnego jest art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Ustanowiona w owym przepisie prawa zasada legalności oznacza, że każde działanie organu władzy publicznej musi mieć oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Zarówno organy gminy, jak i organy powiatu muszą ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa, jak to trafnie podkreślono w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Trafnie także podkreślono, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28.06.2000 r. sygn. K 25/99, OTK 2000/5/141). Mając powyższe na uwadze zgodzić się należy z zawartym w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Dolnośląskiego stanowiskiem, że postanowienia § 1 uchwały Rady Powiatu w M. z dnia 5 października 2009 r. Nr [...] w sprawie powołania Komisji Stypendialnej do rozpatrzenia wniosków stypendialnych złożonych przez uczniów szkół, dla których powiat milicki jest organem prowadzącym nie znajdują umocowania w obowiązujących przepisach prawa. W przepisie tym Rada Powiatu w M. postanowiła, że: "Powołuje się Komisję Stypendialną do rozpatrzenia wniosków stypendialnych złożonych przez uczniów szkół, dla których powiat milicki jest organem prowadzącym, w składzie: 1) kierownik Wydziału Oświaty i Promocji - przewodniczący Komisji, 2) dyrektorzy szkół ponadgimnazjalnych prowadzonych przez powiat milicki, 3) dyrektor Powiatowego Centrum Edukacyjnego i Psychologiczno - Pedagogicznego w M.". W podstawie prawnej powyższej uchwały Rada Powiatu powołała się na art. 12 pkt 10 a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu nadzoru, że przepis ten nie zawiera normy upoważniającej radę powiatu do stanowienia, nawet w ramach zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów, o powoływaniu innych organów uczestniczących w procesie decyzyjnym przyznawania nagród dla uczniów. Ponadto zauważyć należy, że zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała Rady Powiatu nie jest uchwałą podjętą w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów, lecz jest jedynie uchwałą wykonawczą nie mającą charakteru przepisów prawa miejscowego, której podstawę podjęcia nie może stanowić art. 12 pkt 10 a ustawy o samorządzie powiatowym. Z treści owego przepisu prawa jednoznacznie wynika, że organ stanowiący powiatu podejmuje uchwałę w sprawie "zasad". Słownik języka polskiego pojęcie zasad interpretuje w sposób następujący: 1) "to na czym się coś zasadza, opiera; podwalina, oparcie, fundament, 2) reguła norma postępowania, prawa podstawowe." (Słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002 r.; s. 1242). Powyższe słownikowe wyjaśnienie pojęcia "zasad" pozwala przyjąć, że w ustawowym pojęciu "zasad" udzielania stypendium dla uczniów i studentów nie mieści się możliwość powołania Komisji Stypendialnej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 09.03.2005 r. sygn. IV SA/Wr 82/05, Centralna Baza Orzecznictwa Sądów Administracyjnych). W wyroku z dnia 29.06.2007 r. sygn. l OSK 540/07 (Lex nr 341241) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Przepis art. 12 pkt 10a ustawy o samorządzie powiatowym ma wyłącznie charakter przepisu kompetencyjnego i przesądza o tym, że jeżeli ustawy szczególne, to znaczy inne ustawy niż ustawa o samorządzie powiatowym, przekażą powiatowi określone zadania w zakresie udzielania stypendiów, to właśnie rada powiatu, a nie zarząd powiatu, czy też w odniesieniu do miast o statusie powiatu - prezydent miasta, będzie właściwa do uchwalania zasad udzielania owych stypendiów. Przepis ten nie może jednak stanowić podstawy prawnej do podjęcia uchwały w przedmiocie zasad przyznawania stypendiów." Tym bardziej zatem przepis ten nie mógł stanowić podstawy prawnej podjęcia uchwały w sprawie powołania Komisji Stypendialnej do rozpatrzenia wniosków stypendialnych złożonych przez uczniów szkół, dla których powiat milicki jest organem prowadzącym. Podobny pogląd prawny został też wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19.10.2007 r. sygn. I OSK 1288/07 (Centralna Baza Orzecznictwa Sądów Administracyjnych). Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku strony skarżącej, podstawy takiej nie mógł także stanowić pkt II ppkt 7 uchwalonego przez Radę Powiatu w M. uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. Regulaminu stypendiów dla uczniów szkół prowadzonych przez powiat. Zgodnie z owym przepisem: "Komisja Stypendialna odmawia przyznania stypendium, jeśli: - uczeń nie spełnił wymogów formalnych (wniosek powinien złożyć na druku przygotowanym przez Wydział Oświaty i Promocji Starostwa Powiatowego w Miliczu), - wniosek zostanie wypełniony niekompletnie, - zaistnieje brak merytorycznego uzasadnienia dla przyznania stypendium". Z przepisu tego w żadnym razie nie wynika upoważnienie dla Rady Powiatu w M. do powołania Komisji Stypendialnej. Zauważyć należy, że w pkt II ppkt 3 powyższego Regulaminu wprawdzie postanowiono, że: "O przyznaniu bądź odmowie przyznania stypendium decydować będzie Komicja Stypendialna powołana przez Radę Powiatu, która obradować będzie raz w roku w celu rozpatrzenia wniosków", jednakże i ten przepis nie mógł stanowić podstawy prawnej podjęcia zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały Rady Powiatu w M. z tego względu, że podstawę prawną działań rady powiatu mogą stanowić przepisy prawa administracyjnego rangi ustawowej uszczegółowiające normy kompetencyjne. Z tych względów uchwalony przez Radę Powiatu w M. Regulamin stypendiów, nawet przy założeniu, że jest on zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, nie mógł stanowić podstawy prawnej zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały, pomijając już kwestię, że powyższy przepis Regulaminu nie został powołany w podstawie prawnej owej uchwały. Zatem, jedynie ustanowiona expressis verbis w ustawie szczególnej norma kompetencyjna stwarza organowi stanowiącemu powiatu (gminy) podstawę prawną w zakresie uregulowania kwestii zasad, form i trybu udzielania pomocy materialnej uczniom. Z powyższego wynika, że powołanie przez Radę Powiatu Milickiego Komisji Stypendialnej może mieć miejsce wyłącznie na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia normatywnego. Sąd podziela także stanowisko i argumentację organu nadzoru, że Rada Powiatu M., powołując Komisję Stypendialną spoza grona radnych, istotnie naruszyła prawo, tj. art. 17 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Przepis ten stanowi, że rada powiatu może powoływać ze swojego grona stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot ich działania oraz skład osobowy. Z przepisu tego wynika jednoznacznie brzmiąca norma wskazująca, że członkiem komisji rady powiatu, zarówno stałej, jak i doraźnej, może być jedynie radny rady powiatu. Skoro ustawa o samorządzie powiatowym nie przewiduje możliwości powołania w skład komisji rady powiatu osób spoza składu rady, to w skład Komisji Stypendialnej nie mogą wchodzić osoby wymienione w § 1 zaskarżonej uchwały. W świetle powyższego zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze uznać należało za prawidłowe. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu nadzoru, że stwierdzenie nieważności § 1 zakwestionowanej uchwały uzasadniało stwierdzenie nieważności całej uchwały Rady Powiatu w M z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie powołania Komisji Stypendialnej do rozpatrzenia wniosków stypendialnych złożonych przez uczniów szkół, dla których powiat milicki jest organem prowadzącym. Skoro zatem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest prawidłowe, skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.).