IV SA/Wr 21/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędzia WSA Katarzyna Radom Protokolant: referent Iga Nowik po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 18 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 19 października 2022 r. nr SKO 4311/83/22 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. przyznaje adwokatowi A. C. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 480,00 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych), w tym podatek od towarów i usług w kwocie 89,80 zł (słownie: osiemdziesiąt dziewięć złotych i osiemdziesiąt groszy), tyułem nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu w postępowaniu sądowym. Przedmiotem skargi M. M. (dalej jako strona lub skarżąca) jest decyzja Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej jak organ odwoławczy lub Kolegium) z dnia 19 października 2022 r. nr SKO 4311/83/22, utrzymująca w mocy decyzję, działającego z upoważnienia Prezydenta Wrocławia, Specjalisty Pracy Socjalnej Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu (dalej jako organ I instancji) z dnia 18 sierpnia 2022 r. nr MOPS/ZTPS2/ZC/010417/2022 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. Z akt sprawy wynika, że strona pismem z dnia 6 maja 2022 r. (złożonego w dniu 24 maja 2022 r.) wystąpiła o udzielenie jej pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na leki, opłaty miesięczne na dom (w tym energię, gaz, wodę, wywóz nieczystości stałych- szamba), żywność dietetyczną, bilety MPK, środki higieniczne i środki czystości. Wzmiankowaną na wstępie decyzją z dnia 18 sierpnia 2022 r. organ I instancji odmówił stronie przyznania prawa do zasiłku celowego z powodu uniemożliwienia przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania i dokonania ustaleń faktycznych dotyczących aktualnej sytuacji bytowej rodziny strony. Uzasadniając podjętą decyzję organ I instancji wskazał, że w dniu 31 maja 2022 r. wystosował do strony zawiadomienie o wyznaczeniu terminu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego w dniu 17 czerwca 2022 r., w godz. od 11.00 do 14.00, jednocześnie informując stronę, że gdyby wyznaczony termin nie był dla niej dogodny może skontaktować się ze wskazanym pracownikiem socjalnym w celu ustalenia innego terminu wywiadu. W zawiadomieniu pouczono też stronę, że niezastosowanie się do zawiadomienia może stanowić, zgodnie z art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej podstawę do odmowy przyznania pomocy. Wskazane pismo strona odebrała w placówce pocztowej 21 czerwca 2022 r. Organ wskazał, że w dniu 17 czerwca 2022 r. pracownicy socjalni udali się do miejsca zamieszkania rodziny zgodnie z wyznaczonym terminem wywiadu w celu jego przeprowadzenia. Brama wejściowa na teren posesji była zamknięta, brak dzwonka uniemożliwił kontakt ze stroną. Mimo pukania w bramę, strona nie wyszła do pracowników socjalnych, nie skontaktowała się również telefonicznie z pracownikiem socjalnym. Poza tym organ I instancji wskazał, że strona nie udostępniła pracownikom organu numeru telefonu, twierdząc, że takowego nie posiada i dzwoni z telefonu innej osoby. Strona kieruje do organu wnioski i pisma, w których twierdzi, że złożyła szczegółowe oświadczenia pisemne i ustne w przeprowadzonych wywiadach. Jednak mimo składanych wniosków od lipca 2021 r. nie kontaktowała się w żaden sposób z pracownikiem socjalnym. Wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania strony po raz ostatni przeprowadzony był 11 lutego 2020 r. Od marca 2020 r. do czerwca 2021 r. informacje od strony uzyskiwane były w rozmowie telefonicznej w oparciu o art. 15o ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. jedn. Dz. U z 2021 r., poz. 2095 ze zm., dalej jako ustawa covidowa). Od lipca 2021 r. wszystkie próby nawiązania kontaktu ze stroną nie przyniosły rezultatu, pomimo że pisemnie została ona pouczona o skutkach braku możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji podkreślił, przywołując treść art. 15o ustawy covidowej oraz przepisy ustawy o pomocy społecznej, statuujące obowiązek współdziałania przez osoby (rodziny) korzystające z pomocy społecznej z pracownikiem organu i skutki prawne uchybienia tej powinności, że przewidziana w obowiązujących przepisach możliwość pozyskiwania w formie pisemnej lub rozmowy telefonicznej informacji o sytuacji życiowej osób ubiegających i korzystających ze świadczeń z pomocy społecznej nie dotyczy strony, gdyż nie jest ona objęta kwarantanną. Organ I instancji podkreślił również, że rozpoznając nowy wniosek nie może opierać się wyłącznie na poprzednich wywiadach środowiskowych, bez rozeznania, czy nie nastąpiły zmiany w sytuacji życiowej strony i jej rodziny. Na koniec organ I instancji wskazał, że pismem z dnia 23 czerwca 2022 r., podjętym przez stronę w dniu 27 lipca 2022 r., poinformował o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów i materiałów oraz przedłożenia nowych dodatkowych dowodów w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania, a także o tym, że strona powinna umożliwić pracownikowi socjalnemu przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania strony, zaskarżoną decyzją z dnia 19 października 2022 r. utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W swoim uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności przywołał regulacje art. 2 - art. 4 i art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm., dalej jako u.p.s.) traktujące o instytucji i zadaniach pomocy społecznej, w tym również dotyczące przyznania zasiłku celowego. Dalej - powołując przepisy art. 106 ust. 4, art. 107 ust. 1 i ust. 4a u.p.s. – Kolegium dowodziło, że decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia z pomocy społecznej wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz że brak zgody na jego przeprowadzenie skutkuje odmową przyznania świadczenia. Kolegium przeprowadziło również szerszy wywód wskazujący na to, że wydanie decyzji w przedmiocie zasiłku celowego może nastąpić po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, a w przypadku osób ubiegających się ponownie o to świadczenie po przeprowadzeniu jego aktualizacji, przy czym wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy. Zdaniem organu odwoławczego wprowadzenie w myśl art. 15o ustawy covidowej możliwości "zdalnego" przeprowadzenia rodzinnego wywiadu nie wyeliminowało możliwości przeprowadzania rodzinnych wywiadów środowiskowych w formie tradycyjnej. Zwrócono uwagę, iż "zdalna" forma wywiadu, w szczególności w odniesieniu do osób lub rodzin, które zostały poddane kwarantannie w związku z podejrzeniem zakażenia lub choroby zakaźnej, miała doniosłe znaczenie na początku pandemii, w czasie lock down-u oraz w okresie poprzedzającym upowszechnienie szczepień. Tym samym z faktu uprzedniego korzystania z niego przez organ nie wynika również potrzeba kontynuowania tej formy weryfikacji sytuacji życiowej wnioskodawcy, zwłaszcza w stosunku do osób nieobjętych kwarantanną lub izolacją. Kolegium stwierdziło, odnosząc się do okoliczności faktycznych sprawy i twierdzeń formułowanych przez stronę, że organ I instancji zasadnie podjął starania nakierowane na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania strony. Zauważyło, że powyższe uzasadniał ponad roczny brak bezpośredniego kontaktu ze stroną w miejscu jej zamieszkania. Podniosło, że to wyłącznie postawa strony uniemożliwiła przeprowadzenie wywiadu (jego aktualizacji). Dostrzegło, że pracownicy socjalni nie zastali strony w miejscu jej zamieszkania w dacie wyznaczonego wywiadu środowiskowego i że strona nie podjęła żadnej próby nawiązania kontaktu z pracownikiem socjalnym celem ustalenia nowego terminu przeprowadzenia wywiadu. Podzieliło stanowisko organu I instancji, że strona swoim postępowaniem uniemożliwia przeprowadzenie aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego celem ustalenia w sposób obiektywny i niebudzący wątpliwości jej sytuacji rodzinnej. W przekonaniu Kolegium okoliczność ta sama w sobie uzasadnia odmowę udzielenia stronie wnioskowanej pomocy. W skardze do tut. Sądu strona uznała decyzję Kolegium za krzywdzącą dla niej, zaś w jej uzasadnieniu przywołała okoliczności odnoszące się do zasadności udzielenia jej wnioskowanej pomocy. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ustanowiony, w ramach przyznanego prawa pomocy, adwokat z urzędu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2023 r. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji, podtrzymał stanowisko strony wyrażone w skardze oraz wniósł o przyznanie od Skarbu Państwa na jego rzecz kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, oświadczając, że nie zostały one uiszczone w całości ani w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę wskazane kryteria kontroli należało uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W okolicznościach niniejszej sprawy przedmiotem sporu pozostaje ocena czy zasadnie odmówiono stronie przyznania zasiłku celowego z uwagi na uniemożliwienie przez nią przeprowadzenia w wyznaczonym przez organ I instancji terminie rodzinnego wywiadu środowiskowego w jej miejscu zamieszkania. Na wstępie rozważań zasadne jest zauważenie, że zgodnie z art. 8 u.p.s. zasadą jest, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobom, których dochód nie przekracza ustawowo określonego kryterium, wynoszącego dla osób samotnie gospodarujących i osób w rodzinie w okresie od 1 stycznia 2022 r. odpowiednio po 776 zł i 600 zł, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2 – pkt 15 u.p.s., tj. m. in. niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby. Przyznaniu celowej pomocy finansowej służy zasiłek celowy, który w myśl art. 39 u.p.s. może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej (ust. 1), w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2 ). Stosownie zaś do art. 106 ust. 4 u.p.s., decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. W myśl z kolei art. 107 ust. 1 i ust. 4 u.p.s., rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się u osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej w celu ustalenia ich sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej oraz u osób, o których mowa w art. 103. W przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu; w przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się, mimo braku zmiany danych - nie rzadziej niż co 6 miesięcy, a w przypadku osób przebywających w domach pomocy społecznej - nie rzadziej niż co 12 miesięcy. Według natomiast art. 107 ust. 4a u.p.s., niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Zgodnie z regulacjami § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 893) wywiad przeprowadza się z osobą lub rodziną w miejscu zamieszkania lub pobytu, w dniach roboczych, w godzinach pracy podmiotu uprawnionego, albo w innym terminie uzgodnionym z osobą lub rodziną, za zgodą kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej. Wywiad przeprowadza się w terminie 14 dni roboczych od dnia powzięcia wiadomości o konieczności jego przeprowadzenia. Zdaniem Sądu orzekającego trafnie Kolegium podniosło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania strony było wymagane. Uzasadniał to ponad roczny brak bezpośredniego kontaktu pracowników socjalnych ze stroną w miejscu jej zamieszkania. Z bezspornych okoliczności faktycznych sprawy wynika bowiem, że sytuacja rodzinna strony, w okresie od marca 2020 r. do czerwca 2021 r., była ustalana w trybie określonym w art. 15o ustawy covidowej. Zasadności przeprowadzania rodzinnego wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania strony nie wykluczała przy tym sytuacja zdrowotna strony, gdyż zarówno ona, jak też członkinie jej rodziny, nie były poddane kwarantannie lub izolacji. Jednocześnie strona nie wskazała na istnienie innego typu przeszkód, które uniemożliwiały przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego w miejscu jej zamieszkania. Nie sposób również nie dostrzec, że strona nie podjęła jakiejkolwiek próby nawiązania kontaktu z pracownikami socjalnymi w celu ustalenia terminu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, czy też ustosunkowania się do zawiadomienia z dnia 18 lipca 2022 r. o zebranym w sprawie materiale dowodowym, w którym podkreślono ponownie konieczność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Pomimo wszystkich tych okoliczności, jak też permanentnych trudności w nawiązaniu kontaktu ze skarżącą, nie uzasadnia to jednak naruszeń, których dopuścił się w tym postępowaniu organ I instancji, a które to naruszenia zostały dalej zaakceptowane przez organ odwoławczy. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że podstawą odmowy wnioskowanego przez skarżącą świadczenia był brak możliwości przeprowadzenia - z przyczyn leżących wyłącznie po stronie skarżącej - rodzinnego wywiadu środowiskowego w miejscu jej zamieszkania. Wbrew jednak temu stanowisku Sąd stwierdził, że w kontrolowanej obecnie sprawie to organ I instancji uniemożliwił stronie realizację ustawowego obowiązku uczestniczenia w rodzinnym wywiadzie środowiskowym w miejscu jej zamieszkania. Z akt administracyjnych sprawy, w tym zwłaszcza z treści wydanych w sprawie decyzji, jednoznacznie wynika, że w dniu 31 maja 2022 r. organ I instancji wystosował do strony zawiadomienie o wyznaczeniu terminu rodzinnego wywiadu środowiskowego na dzień 17 czerwca 2022 r. w godz. od 11.00 do 14.00. Jednocześnie poinformował stronę, że gdyby wyznaczony termin nie był dla niej dogodny, może ona skontaktować się z pracownikiem socjalnym w celu ustalenia innego terminu jego przeprowadzenia. Powołane pismo strona, jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach administracyjnych dotyczącego przesyłki o numerze nadawczym ([...])[...], odebrała w placówce pocztowej w dniu 21 czerwca 2022 r., tj. po dacie wyznaczonego wywiadu. Datę odbioru przesyłki w dniu 21 czerwca 2022 r. potwierdza również znajdujące się w aktach sprawy tzw. śledzenie przesyłek – Tracking. Powyższe dowodzi, że strona nie była skutecznie poinformowana o terminie wywiadu i że w dniu 17 czerwca 2022 r. w godz. od 11.00 do 14.00 nie musiała przebywać w miejscu zamieszkania. Zawarta zaś w tym zawiadomieniu sugestia o możliwości ustalenia innego terminu przeprowadzenia wywiadu co do zasady dotyczyła sytuacji otrzymania zawiadomienia jeszcze przed wyznaczonym terminem, tak aby można go było zmienić na inny termin odpowiadający stronie. Tym samym na niekorzyść skarżącej nie może w żaden sposób przemawiać fakt, że w dniu 17 czerwca 2022 r. pracownicy socjalni udali się do miejsca zamieszkania rodziny strony w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i zastali tam na miejscu zamkniętą posesję. Wadliwości zawiadomienia o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w żadnym stopniu nie może konwalidować też informacja zawarta w sporządzonym, na podstawie art. 10 § 1 oraz art. 79a ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej w skrócie k.p.a.), zawiadomieniu o zakończeniu postępowania administracyjnego co do możliwości wypowiedzenia się w terminie 7 dni odnośnie zgromadzonych przez organ I instancji dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, że "W szczególności zaś powinna Pani umożliwić pracownikowi socjalnemu przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania". Konkludując wskazać należy, że jakkolwiek organ I instancji miał uzasadnione podstawy do przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania strony, to jednak procedury w tym zakresie nie przeprowadził prawidłowo, gdyż skutecznie nie zawiadomił strony o dacie (dniu i godzinie) jego przeprowadzenia. To zaś stanowi o naruszeniu przez organy obu instancji regulacji procesowych i materialnych, zwłaszcza art. 7 w zw. z art. 39, art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 4a u.p.s., a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji winien wyznaczyć nową datę przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania strony z odpowiednim wyprzedzeniem czasowym, tj. tak, aby informacja o tym wywiadzie (dniu i godzinie jego przeprowadzenia) dotarła skutecznie do strony przed datą jego przeprowadzenia. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Podstawę prawną wydania rozstrzygnięcia w pkt II sentencji stanowił natomiast art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 4 ust. 1 i ust. 3 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Sąd podziela bowiem stanowisko prezentowane w szeregu wyroków Trybunału Konstytucyjnego, kwestionujące konstytucyjność zróżnicowania wynagrodzenia otrzymywanego przez pełnomocników z urzędu ze stawkami opłat za czynności pełnomocników działających z wyboru (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt SK 66/19 – Lex nr 2952994, z dnia 20 grudnia 2022 r., sygn. akt SK 78/21 – Lex nr 3489599, z dnia 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt SK 85/22 – Lex nr 3519500 oraz z dnia 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt SK 53/22 (Dz. U. z 2023 r., poz. 842). Kierując się zatem prokonstytucyjną wykładnią przepisów prawa oraz bazując na zasadzie art. 178 ust. 1 Konstytucji RP należało przyznać pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenie na poziomie równym minimalnej stawce wynagrodzenia pełnomocnika z wyboru, tj. w kwocie 480 zł, w tym podatek od towarów i usług, pomijając przy tym dyspozycję § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 18).