IV SA/Wr 222/04

W WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 13 grudnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędziowie: Protokolant: Sędzia NSA Sędzia WSA Sędzia WSA Henryk Ożóg (spr.) Małgorzata Masternak - Kubiak Lidia Serwiniowska Anna Rudzińska po rozpoznaniu w dniu l grudnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania do domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 104 kpa w związku z art. 43 ust. l oraz art. 19 ust. l i art. 55e ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 414 ze zm.), zwanej dalej ustawą, Kierownik Zespołu ds. Domów Pomocy Społecznej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. odmówił skierowania B. Z. do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 19 ust. l ustawy o skierowanie do domu pomocy społecznej może ubiegać się osoba wymagająca całodobowej opieki w razie niemożności zapewnienia usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania przez rodzinę i gminę. Wskazano dalej, że organ pomocy społecznej wydając decyzję kieruje się przesłankami cyt. wyżej art. 19. ust. 1. W zaświadczeniu lekarskim z dnia [...] r., stwierdzono, że w związku ze stanem zdrowia B. Z. wymaga nadzoru osoby drugiej w poruszaniu się w środowisku, poza tym jest zdolny do samoobsługi; z wywiadu środowiskowego natomiast wynika, że w zakresie prowadzenia gospodarstwa domowego B. Z. wymaga pomocy, którą może zapewnić gmina w formie usług opiekuńczych. Z pomocy tej rodzice B. Z. nie chcą jednak skorzystać. Z zaświadczenia z dnia [...] r. zaś wynika, że B. Z. jest "w zachowaniu dostosowany, spełnia polecenia". W opinii biegłych sądowych i lekarza orzecznika ZUS jest on osobą całkowicie niezdolną do pracy, a nie do samodzielnej egzystencji. Podano, że zamieszkuje wspólnie z rodzicami; matka pobiera z ZUS tzw. wcześniejszą emeryturę przyznawaną osobom opiekującym się dziećmi wymagającymi opieki. Stwierdzono, że rodzice w stopniu wystarczającym zabezpieczają podstawowe potrzeby dnia codziennego i zapewniają mu nawet bez pomocy gminy właściwą opiekę. 2 Zdaniem organu pomocy społecznej problemem jest zapewnienie B. Z. różnorodnych form spędzania czasu wolnego i rehabilitacji przede wszystkim społecznej. Wskazano, że w domach pomocy społecznej dla osób niepełnosprawnych intelektualnie prowadzona jest rehabilitacja w różnych formach dostosowana do potrzeb mieszkańców. W przypadku B. Z. podjęto próbę terapii prowadzonej w Warsztacie Terapii Zajęciowej, podano przy tym jego rodzicom adresy placówek realizujących programy dla osób z różnymi deficytami, w tym działające w systemie dwuzmianowym. W odwołaniu od tej decyzji rodzice B. Z. wskazali, że opieka w domu lub ośrodku sprawowana przez nich lub inny personel, nie dawała efektów i nie da ich w przyszłości. Opieka sprawowana poza domem, tak jak w B., zmusza do elementarnej samodzielności. Zaobserwowali u syna także znaczące postępy w odbudowie więzi emocjonalnych oraz istotne zmiany w zachowaniu. Zdaniem rodziców, syn formalnie nie spełnia wymogów z art. 19 ustawy o pomocy społecznej, ale pomoc udzielana w B. była niezwykle efektywna. Nie sądzili, że dobre rozwiązanie, jakim było umieszczenie syna w placówce w B., może zostać zdyskredytowane przez literalne stosowanie prawa. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. na podstawie art. 138 §1 pkt l kpa oraz art. 19 ust. l ustawy utrzymało wy daną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 19 ust. l ustawy o skierowanie do domu pomocy społecznej może ubiegać się osoba wymagająca całodobowej opieki, której w miejscu zamieszkania nie może zapewnić rodzina ani gmina. Z zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia wydanego w celu stwierdzenia zasadności skierowania do domu pomocy społecznej z dnia [...] r. wynika, że B. Z. kwalifikuje się do tego typu placówki. Jednak z akt sprawy wynika, że całodobową opiekę może zapewnić mu 3 rodzina w miejscu zamieszkania. Tym samym nie spełnia on kryteriów zawartych w art. 19 ustawy. Kolegium uznało zatem, że nie może wobec powyższego uchylić zaskarżonej decyzji, gdyż jest ona zgodna z prawem. Zdaniem organu odwoławczego pozostaje problem zapewnienia B. Z. właściwej rehabilitacji społecznej. Być może Dom Pomocy Społecznej w B., gdzie przez dwa miesiące przebywał, zapewnił mu właściwą rehabilitację. Organ I instancji słusznie wskazał, że na terenie W. znajduje się kilka placówek prowadzących różne formy rehabilitacji i terapii zajęciowej. B. Z. skorzystał tylko z jednej z nich. Stwierdzono, że niewątpliwie potrzebuje on skutecznej rehabilitacji, mimo że nie spełnia kryterium z art. 19 ustawy, został skierowany na dwa miesiące do Domu Pomocy Społecznej dla Dzieci i Młodzieży Niepełnosprawnych Intelektualnie w O. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu B. Z. podniósł, że w obecnym miejscu pobytu w Domu Pomocy Społecznej w O. ma możliwość pełnego zaspokojenia usług opiekuńczych. Organ pierwszej instancji odmówił skierowania go do domu pomocy społecznej, bo jest zdolny do wykonywania podstawowych czynności związanych z codzienną egzystencją, matka ma możliwość sprawowania nad nim opieki, a w środowisku istnieje możliwość uczestnictwa w terapii zajęciowej, stanowisko to zostało podzielone przez Kolegium, mimo, że skarżący zgodnie z orzeczeniem lekarskim kwalifikuje się do domu pomocy społecznej. Takie stanowisko jest arbitralne oraz pozbawione podstaw faktycznych i prawnych. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem, że opieka ma się sprowadzać do wykonywania elementarnych czynności, zaś rehabilitacja może być prowadzona w środowisku, mimo jej bezskuteczności. Stanowisko to jest sprzeczne z orzeczeniem lekarskim. Opieka powinna zapewnić warunki odpowiednie do jego potrzeb osobistych i społecznych. W tym przypadku jest to socjalizacja w warunkach domu pomocy społecznej. Skarżący wskazał, że w sprawie dokonano zawężającej wykładni art. 19 ust. 4 1 ustawy, pomijając nadrzędne cele pomocy społecznej, wyrażone w art. l ust. l i art. 2 ustawy. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z powodów podanych w uzasadnieniu decyzji ostatecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Organy orzekające obu instancji prawidłowo powołały w podstawie prawnej swych orzeczeń przepis art. 19 ustawy stanowiący tak dla pozytywnego, jak i negatywnego rozstrzygnięcia, że w razie niemożności zapewnienia usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania przez rodzinę i gminę, osoba wymagająca całodobowej opieki może ubiegać się o skierowanie do domu pomocy społecznej. W piśmiennictwie przyznaje się trafnie, iż największym problemem praktycznym w stosowaniu przepisu art. 19 ust. l ustawy jest dokonanie przez organ prawidłowej oceny, zmierzającej do ustalenia, czy dana osoba faktycznie spełnia przesłanki do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Zwłaszcza osoba, która mimo iż nie jest "przykuta do łóżka", z różnych względów takiej opieki wymaga. Problematyczne staje się w takich przypadkach dokonanie oceny możliwości zapewnienia prawidłowej, a więc dostosowanej do potrzeb danej osoby opieki w dotychczasowym jej miejscu zamieszkania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 października 1998 r., sygn. akt I SA 33/98, Lex nr 45772, stwierdził, iż zgodnie z art. 19 ust. l ustawy umieszczenie w domu pomocy społecznej jest uzależnione od niemożności zapewnienia osobie potrzebującej usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania, które to usługi mają zapewnić pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych. Zakres usług opiekuńczych musi być dostosowany do sytuacji osoby potrzebującej, a zatem powinien być świadczony w takim rozmiarze, aby zapewnić jej bytowanie w warunkach godnych człowieka. Niemożność zapewnienia takich usług w miejscu zamieszkania oznaczać będzie niemożność przyznania ich w zakresie, jaki jest niezbędny osobie 5 potrzebującej w zaspokajaniu jej codziennych potrzeb życiowych (...). Gdyby się okazało, że wprawdzie osoba zainteresowana może ją otrzymać, ale w rozmiarze niewystarczającym, jest to przesłanka, o której mowa w art. 19 ust. l, uprawniająca do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Na ocenę czy istnieje możliwość zapewnienia usług opiekuńczych w niezbędnym zakresie, nie może wpływać fakt, że osobie potrzebującej ofiarowywano usługi, ale ich nie przyjęła (J. Slęczkowska: Komentarz do ustawy o pomocy społecznej. "Wspólnota" nr 19-20/2002). Wypowiedź ta wyraźnie koresponduje z celem pomocy społecznej, określonym w art. 2 ustawy, według którego celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Znajduje tu jednocześnie wyraz konstytucyjna zasada przyrodzonej godności człowieka zawarowana w art. 30 Konstytucji, która w art. 69 stanowi nadto, że osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Ocena, jakiej dokonały organy orzekające w sprawie, nie uwzględnia tych dyrektyw w należytym stopniu. B. Z. został całkowicie ubezwłasnowolniony postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. K. Wydział III Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] r., sygn. akt [...] (k. [...] akt sądowych). Jego opiekunem prawnym został ustanowiony ojciec W. Z. Skarżącemu, jak i jego opiekunowi prawnemu, w staraniach o pozytywne załatwienie wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej przyświeca to co najdobitniej sprecyzowano w odwołaniu od decyzji organu I instancji: wymuszone "ograniczenie się do opieki nad nim spowodowało postępujący regres kulturalny, cywilizacyjny, emocjonalny, a przede wszystkim społeczny. Opieka sprawowana poza domem, tak jak to jest w B., wymusza na nim konieczność dostosowywania się do zwyczajów i rytmu dnia innego niż 6 w rodzinie, a także zmusza do elementarnej samodzielności. Obserwuje się znaczące postępy w odbudowie więzi emocjonalnych z rodzicami, a także istotne zmiany w zachowaniu (pojawiła się spolegliwość w postępowaniu)". Potrzebę skierowania B. Z. do dps dostrzegł pracownik socjalny przeprowadzający wywiad ("B. był zadowolony z pobytu w dps, brał udział w różnych zajęciach terapeutycznych i warsztatach, poznał wielu znajomych. Stąd prośba o przyjęcie do dps na pobyt stały z uwagi na korzystny efekt terapii zajęciowej"). Zarysowuje się to także we wniosku końcowym psychologa opiniującego B. Z. w dniu [...]r. ("Pozostawiony samemu sobie popada w apatię, bierność, nie podejmuje żadnej aktywności, nie jest w stanie zadbać o siebie i zaspokoić swoich potrzeb. Korzystnym dla jego dalszego rozwoju psychospołecznego jest zapewnienie mu stałej opieki, rehabilitacji i terapii w ramach dps i WTZ"). Potwierdza to także opinia psychologiczna z dnia [...] r., dołączona do akt postępowania sądowego. Nie można nie dostrzec, że wątpliwości, co do zasadności odmowy skierowania B. Z. do domu pomocy społecznej mógł mieć i organ odwoławczy skoro decyzję Kierownika Zespołu ds. Domów Pomocy Społecznej MOPS we W. z dnia [...]r. Nr [...] uchylił. W aktach sprawy jednakże tej decyzji kasacyjnej brak. Wynika to jedynie z aktualizacji wywiadu środowiskowego sporządzonej w dniu [...] r. ("sporządzono aktualizację wywiadu w związku z uchyleniem odmowy skierowania do dps"), jak i z uzasadnienia decyzji organu I instancji z dnia [...] r. ("Po ponownym rozpatrzeniu sprawy..."). Jakie motywy kierowały organem odwoławczym wówczas nie wiadomo, a dla załatwienia sprawy mogą one mieć istotne znaczenie. Reasumując: zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, nie jest zasadna. Nie odnosi się bowiem należycie do kwestii, czy rzeczywiście rodzina jest w stanie zapewnić B. Z. opiekę. Tej natomiast nie można sprowadzać jedynie do spraw bytu, ale oceniać ją w szerszym kontekście 7 odnoszącym się również do sfery emocjonalnej, która w przypadku B. Z. kształtuje się korzystnie pod wpływem przebywania i działania w grupie. Wobec powyższego, Sąd przyjął iż decyzje te naruszaj ą przepisy art. 7 i art. 77 § l kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i na podstawie art. 145 §1 pkt l lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie orzekł w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji gdyż jako orzeczenie negatywne nie ma ona przymiotu wykonalności (art. 152 tej ustawy).