IV SA/Wr 225/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Julia Szczygielska, sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Protokolant st. sekretarz sądowy Dorota Hurman, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 19 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Rektora Uniwersytetu W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłat za powtarzane przedmioty uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wnioskiem z dnia 8 stycznia 2015 r., uzupełnionym następnie w dniu 27 stycznia 2015 r. T. W. (zwany dalej stroną, skarżącym lub wnioskodawcą) wystąpił do "Dziekana Międzywydziałowego Studium [...] Uniwersytetu [...]" o zwolnienie z opłaty w kwocie 720,00 złotych za powtarzanie w roku akademickim 2014/2015 przedmiotów: [...] oraz [...]. W uzasadnieniu swojego wniosku skarżący podał, że znajduje się w trudniej sytuacji materialnej wynikającej z faktu, że na utrzymaniu rodziców prócz niego znajdują się jeszcze dwaj studiujący bracia. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przedłożył obszerną dokumentację, z której wynika, że w skład jego gospodarstwa domowego wchodzą rodzice oraz dwaj bracia pozostający studentami. Z zaświadczeń Naczelnika Urzędu Skarbowego W. – K. we W. wnika, że spośród członków rodziny skarżącego w 2013 r. zadeklarowany dochód uzyskali tylko jego ojciec (12.324,40 złotych) oraz – przejściowo – brat (3.962,89 złotych). Z pozostałych dokumentów dołączonych do wniosku wynika również, że ojciec skarżącego pobiera rentę przysługującą od 1 czerwca 2006 r., której wysokość netto wyniosła w grudniu 2014 r. 894,68 złotych, a matka pozostaje zarejestrowaną osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Nikt z członków rodziny nie prowadzi działalności gospodarczej, zaś bracia dodatkowo nie figurują w Centralnym Rejestrze Ubezpieczonych i Płatników Składek ZUS. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] Prodziekan Wydziału [...] działający z upoważnienia Rektora Uniwersytetu [...] na podstawie art. 99 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 572 ze zm, zwanej dalej u.p.s.w) oraz uchwały nr [...] Senatu Uniwersytetu [...] z dnia [...] września 2014 r. w sprawie zasad pobierania opłat za świadczone usługi edukacyjne oraz trybu i warunków zwalniania z tych opłat studentów i doktorantów Uniwersytetu [...], a także art. 104 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23, zwanej dalej k.p.a.), odmówił zwolnienia skarżącego z odpłatności za powtarzane przedmioty na kierunku [...] w semestrze [...] stacjonarnych studiów [...] stopnia w roku akademickim 2014/2015 w kwocie 720 złotych. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że możliwość zwolnienia studenta w całości lub w części z obowiązku uiszczenia opłat jest uzależniona – stosownie do § 9 ust. 1 w zw. z § 8 ust. 2 uchwały stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia – od łącznego spełnienia dwóch przesłanek: dochód na jedną osobę w rodzinie studenta nie może przekraczać wysokości dochodu uprawniającego studenta do ubiegania się o stypendium socjalne w Uniwersytecie [...] oraz występują szczególnie ważne okoliczności uniemożliwiające studentowi wniesienie pełnej lub częściowej opłaty. W ocenie organu przedłożone przez wnioskodawcę dokumenty dają podstawę do uznania, że spełnia on kryterium dochodowe przy jednoczesnym braku wystąpienia okoliczności świadczących o jego szczególnej sytuacji uniemożliwiającej poniesienie pełnej odpłatności za powtarzane przedmioty. Kwestionując wskazaną decyzję strona podniosła, że jego rodzina znajduje się w niezwykle trudnej sytuacji materialnej wyrażającej się w braku środków na poniesienie opłat czynszowych oraz na wyżywienie, co wiąże się z koniecznością korzystania z pomocy MOPS-u i Caritasu. Dalej strona podała, że jego matka pozostaje bez pracy od 3 lat i podobnie jak on sam nie może znaleźć zatrudnienia, zaś ojciec pobiera rentę. Skarżącemu nie przysługuje już stypendium socjalne, gdyż wykorzystał możliwość jego pobierania na innym kierunku studiów. Zdaniem wnioskodawcy wysokość opłaty, której nie jest w stanie ponieść, będzie prowadziła do niemożności dalszego kontynuowania studiów. Ponadto strona zauważyła, że na drugim kierunku studiów otrzymywała zwolnienie z opłat za powtarzanie przedmiotu oraz wyjaśniła okoliczności związane z kolizją zajęć obejmującą m.in. jeden z powtarzanych przedmiotów i staraniami związanymi z przeniesieniem tego przedmiotu na inny rok studiów. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] Rektor Uniwersytetu [...], działając na podstawie art. 99 ust. 3 u.p.s.w., uchwały Senatu Uniwersytetu [...] nr [...] z dnia [...] września 2014 r. w sprawie zasad pobierania opłat za świadczone usługi edukacyjne oraz trybu i warunków zwalniania z tych opłat studentów i doktorantów Uniwersytetu [...] oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wydaną w pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone w zakwestionowanej przez skarżącego decyzji, stwierdzając że o ile wątpliwości nie budzi spełnienie przez niego kryterium dochodowego, o tyle nie zostały udokumentowane inne – poza niskim dochodem – szczególnie ważne okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę zwolnienia z odpłatności za powtarzane przedmioty jak np. długotrwała lub ciężka choroba studenta lub członka jego rodziny, klęska żywiołowa czy kradzież. Ponadto organ zauważył, że o konieczności zapłaty za powtarzane przedmioty skarżący został uprzedzony już w październiku 2013 r., kiedy to nie wyrażono zgody na zaliczenie przedmiotu w kolejnym roku akademickim. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona zarzuciła decyzji organu drugiej instancji nieuwzględnienie w niej stanu faktycznego – trudnej sytuacji materialnej samego skarżącego jak i jego rodziny. Skarżący wyjaśnił, że jedna z przesłanek zwolnienia wynikająca z § 9 ust. 1 pkt 2 uchwały Senatu w postaci wystąpienia szczególnie ważnych okoliczności uniemożliwiających studentowi wniesienie opłaty, została sprecyzowana w kolejnych przepisach (§ 9 ust. 2 pkt 2 i 3 uchwały) jako poważna lub długotrwała (trwająca dłużej niż 6 miesięcy) choroba studenta albo najbliższego członka jego rodziny uniemożliwiająca poniesienie kosztów nauki w danym semestrze oraz wyjątkowo trudna sytuacja materialna lub życiowa studenta. W ocenie skarżącego spełnia on wskazane przesłanki albowiem jego ojciec przebywa na rencie z powodu długotrwałej choroby uniemożliwiającej mu podjęcie pracy. Dodatkowa trudność jego sytuacji wynika z konieczności utrzymania całej rodziny z tej właśnie renty, co uniemożliwia poniesienie kosztów nauki w postaci opłaty za powtarzanie przedmiotów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc że na podstawie dokumentów przedłożonych przez skarżącego nie stwierdzono takich okoliczności, które – poza niskim dochodem – świadczyłyby o jego wyjątkowej trudnej sytuacji życiowej i materialnej uniemożliwiającej poniesienie odpłatności za powtarzane przedmioty. Twierdzenie o wyjątkowej sytuacji studenta wynikające z jego statusu materialnego oraz zawodowego, nie zostały w ocenie organu potwierdzone jakimikolwiek dowodami, które świadczyłyby o spełnieniu przesłanki z § 9 ust. 1 pkt 1 powołanej uchwały Senatu. Ponadto organ zauważył, że skarżący winien liczyć się z koniecznością uiszczenia opłaty za powtarzany przedmiot, gdyż został o tym uprzedzony przez prodziekana Wydziału [...], który odmówił wyrażenia zgody na przerwę w realizacji przedmiotu [...]. Skarżący w piśmie z dnia 24 kwietnia 2015 r. oraz podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu 19 stycznia 2016 r. podtrzymał swoje stanowisko, wskazując na szczególną sytuację majątkową oraz chorobę ojca trwającą od 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Podstawą prawną kwestionowanej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji był art. 99 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym, zgodnie z którym senat uczelni publicznej określa zasady pobierania opłat wiążące rektora przy zawieraniu umowy, o której mowa w art. 160a ust. 1, oraz tryb i warunki zwalniania - w całości lub części - z tych opłat studentów lub doktorantów, w szczególności tych, którzy osiągają wybitne wyniki w nauce lub uczestniczyli w międzynarodowych programach stypendialnych, a także tych, którzy znaleźli się w trudnej sytuacji materialnej. Działając na podstawie wskazanego przepisu ustawy Senat Uniwersytetu [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2014 r. ustalił zasady pobierania opłat za świadczone usługi edukacyjnej oraz określił tryb i warunki zwalniania z tych opłat studentów i doktorantów uniwersytetu. W myśl § 8 ust. 1 pkt 2 wskazanej uchwały, Uniwersytet [...] może zwolnić studenta lub doktoranta z opłat za świadczone usługi edukacyjne związane z powtarzaniem określonych zajęć na studiach oraz studiach doktoranckich z powodu niezadowalających wyników w nauce. Stosownie do treści § 9 ust. 1 uchwały, na wniosek studenta/doktoranta, dziekan lub kierownik jednostki pozawydziałowej może – uwzględniając postanowienia § 8 ust. 2 – zwolnić w całości lub w części z obowiązku uiszczenia opłat, o których mowa w § 8 ust. 1, jeżeli wnioskujący spełnia łącznie niżej określone warunki: 1) dochód na jedną osobę w rodzinie studenta/doktoranta nie przekracza wysokości dochodu uprawniającego studenta/doktoranta do ubiegania się o stypendium socjalne w Uniwersytecie [...]; 2) wystąpią szczególnie ważne okoliczności uniemożliwiające studentowi /doktorantowi wniesienie pełnej lub częściowej opłaty. Jak wynika natomiast z § 9 ust. 2 cytowanej uchwały, w szczególnie ważnych i uzasadnionych okolicznościach takich jak: 1) pełne sieroctwo; 2) poważna lub długotrwała choroba studenta/doktoranta albo najbliższego członka jego rodziny (trwająca dłużej niż 6 miesięcy), uniemożliwiająca studentowi/doktorantowi poniesienie kosztów nauki w danym semestrze; 3) wyjątkowo trudna sytuacja materialna lub życiowa studenta/doktoranta; dziekan lub kierownik jednostki pozawydziałowej może zwolnić z opłat studenta/ doktoranta, mimo że dochód na jedną osobę w rodzinie przekracza kwotę, o której mowa w ust. 1 pkt 1. W świetle przywołanych regulacji okolicznością niebudzącą wątpliwości obu stron było spełnianie przez skarżącego kryterium dochodowego, gdyż dochód na jednego członka jego pięcioosobowej rodziny kształtował się na poziomie 186,92 złotych, czyli poniżej wysokości dochodu uprawniającego do ubiegania się o stypendium socjalne, tj. kwoty 850 złotych. W ocenie Sądu, a wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie można również uznać, że spełniał on drugą obligatoryjną przesłankę do zwolnienia go z odpłatności za powtarzane przedmioty w postaci wystąpienia szczególnie ważnych okoliczności uniemożliwiających wniesienie pełnej lub częściowej opłaty. Przedstawiona bowiem przez niego sytuacja osobista, nie przemawia za uznaniem jej za okoliczność szczególną, zwłaszcza że wiąże się ona głównie z jego statusem materialnym, co wszakże winno być brane pod uwagę w zakresie oceny spełnienia przez wnioskodawcę kryterium dochodowego. I w takim też charakterze okoliczności te zostały przez organ rozważone, co pozwoliło na ustalenie wysokości dochodu na jednego członka rodziny student. Jednakże warunkiem zastosowania zwolnienia było także wykazanie innej – poza trudną sytuacją materialną – szczególnie ważnej okoliczności uniemożliwiającej wniesienie pełnej lub częściowej opłaty. W tym kontekście należy zauważyć, że w toku postępowania przed właściwym organem skarżący przedłożył dokumentację, z której wynikało, że jego ojciec pobiera rentę. Świadczenie to zaś jest – co do zasady – przyznawane wówczas, gdy ubezpieczony nie może świadczyć pracy ze względu na stan zdrowia. Okoliczności tej organ nie wziął pod uwagę rozpoznając żądanie strony skarżącej ani na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego ani odwoławczego. Ograniczenie się zaś wyłącznie do orzekania w oparciu o § 9 ust. 1 uchwały Senatu, bez wzięcia pod uwagę treści ust. 2 tego przepisu stanowiło uchybienie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zważyć bowiem należy, że § 9 ust. 2 uchwały przewiduje możliwość zwolnienia studenta z odpłatności w przypadku wystąpienia szczególnie ważnych i uzasadnionych okoliczności, do których zaliczono m.in. poważną lub długotrwałą chorobę studenta lub członka jego najbliższej rodziny (trwającą dłużej niż 6 miesięcy), uniemożlwiającą studentowi poniesienie kosztów nauki w danym semestrze (pkt 2), czy też wyjątkowo trudną sytuację materialną lub życiową studenta (pkt 3). Istotnym jest również, że rozważanie tych kwestii w kontekście zwolnienia jest niezależne od sytuacji dochodowej studenta. W szczególności w nawiązaniu do treści § 9 ust. 2 pkt 2 powołanej uchwały zauważyć trzeba, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu oraz poprzedzającej go decyzji organu pierwszej instancji w ogóle nie odniesiono się do tego, z czego wynika przyznana ojcu skarżącego renta oraz czy jego ewentualna choroba będzie miała wpływ na możliwości płatnicze skarżącego, a także czy będzie mogła stanowić samoistną okoliczność zwolnienia studenta z odpłatności. Brak rozważanie tej kwestii jest o tyle niezrozumiały, że organ w momencie wydawania decyzji nie tylko dysponował informacją o rencie ojca skarżącego wynikającą z jego oświadczenia, lecz również posiadał zaświadczenie wydane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdzające m.in., że prawo do renty przysługuje od dnia 1 czerwca 2006 r. Niewątpliwie więc niezdolność do pracy związana ze stanem zdrowia trwała dłużej niż 6 miesięcy. Brak odniesienia się do wskazanych powyżej kwestii, zwłaszcza w kontekście pełnej wiedzy na temat sytuacji strony, uniemożliwia uznanie, że prawidłowo zostały rozważone wszystkie okoliczności istotne dla sprawy w ramach obowiązujących regulacji wewnętrznych Uniwersytetu. Należy przy tym również mieć na uwadze, że rozstrzygnięcia zostały wydane w ramach uznania administracyjnego, wyrażającego się w możliwości przyznania stronie danego uprawnienia po spełnieniu przez nią określonych przesłanek, których ocena – co istotne – również odbywać miała się w sposób swobodny. Lecz swobodność w podejmowaniu decyzji w żaden sposób nie może być utożsamiana z dowolnością rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji musi być poprzedzone po pierwsze dokładnym wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie zaistnienia, bądź nie - przesłanek do zwolnienia studenta z odpłatności, a po drugie winna być dokonana analiza (ocena) tychże przesłanek, znajdująca następnie odzwierciedlenie w treści uzasadnienia wydanej decyzji. Uzasadnienie decyzji uznaniowej, szczególnie o negatywnych dla strony konsekwencjach – co ma miejsce w niniejszej sprawie – powinno szczegółowo wskazywać także przyczyny i argumenty, na których oparł się organ rozstrzygający sprawę, jak i powody dla których organ zastosował tę instytucję. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie, gdzie przyjęto, że z decyzjami uznaniowymi wiąże się ukierunkowana kontrola sądowa, przy której rolę, zadania i zakres kompetencji Sądu rozumie się znacznie szerzej i głębiej niż w innych sytuacjach. Kontrolę tę zaś musi umożliwiać szczegółowe uzasadnianie takich decyzji. Stąd nie tylko nie są one zwolnione z takiego obowiązku, ale ich uzasadnienie musi wskazywać w sposób jasny i czytelny na motywy, jakimi kierowano się, podejmując określone rozstrzygnięcie (por. M. Jaśkowska, Uznanie administracyjne w orzecznictwie sądów administracyjnych, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 5-6/2010, str.174 –175). W świetle powyższych ustaleń, stwierdzić należy, że zaniechanie przeprowadzenia przez organy orzekające w sprawie wnikliwego postępowania dowodowego, naruszenie obowiązku wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustaleń co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, stanowi w niniejszej sprawie naruszenie przepisów proceduralnych (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.) mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bez znaczenia dla niniejszej sprawy była podnoszona przez organ okoliczność, że skarżący winien liczyć się z koniecznością uiszczenia opłaty od momentu niewyrażenia zgody na przerwę w realizacji jednego z przedmiotów. Prawem studenta jest bowiem możliwość ubiegania się o ulgę w płatnościach za usługi edukacyjne i tylko od niego zależy, czy chce z tego uprawnienia skorzystać, czy też nie wyraża takiej woli i godzi się pokryć należną opłatę w całości. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zobowiązany był do uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, działając w tym względzie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien wziąć pod uwagę rozważania Sądu zawarte w treści niniejszego wyroku, podejmując wszelkie niezbędne działania do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Następnie organ winien rozważyć czy zgromadzony materiał dowodowy świadczy o istnieniu na tyle istotnej okoliczności w świetle § 9 ust. 1 i 2 uchwały Senatu, że zasadnym będzie zwolnienie studenta z odpłatności za powtarzane przedmioty, a rozważania te winny zaś znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji.