IV SA/Wr 225/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, Sędzia WSA Katarzyna Radom, Protokolant: Specjalista Magdalena Dworszczak, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 27 lutego 2025 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 23 stycznia 2024 r. nr SKO 4511.3.2024 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę w całości. Decyzją z 23 I 2024 r. (SKO 4511.3.2024) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej "SKO") po rozpatrzeniu odwołania M. M. (dalej "skarżąca") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia z 4 XII 2023 r. (nr MOPS/ZTPS2/ZC/014261/2023) odmawiającą skarżącej przyznania zasiłku celowego. Jak wynika z akt administracyjnych, powyższą decyzję wydano w następujących okolicznościach: W dniu 5 X 2023 r. wpłynęło do organu I instancji podanie skarżącej o udzielenie pomocy finansowej w formie zasiłku w miesiącu X 2023 r. W podaniu skarżąca podniosła, że w związku z trudną sytuacją zdrowotną, rodzinną i ekonomiczno-bytową potrzebuje środków finansowych na: leki, opłaty mieszkaniowe, energię elektryczną, gaz, wodę, wywóz nieczystości stałych – szamba, ogrzanie mieszkania w okresie grzewczym, żywność dietetyczną, bilety MPK, środki czystości i higieniczne oraz odzież w okresie jesiennym. Zaznaczyła też, że wnosi o przeprowadzenie wywiadu wyłącznie telefonicznie lub pisemnie w formie oświadczenia z uwagi na pandemię, sytuację zdrowotną oraz niewłaściwe zachowanie pracowników socjalnych. Pismem z dnia 10 X 2023 r., organ wystosował do skarżącej zawiadomienie, w którym wyznaczył dwa terminy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, tj. na dzień 25 X 2023 r. w godzinach 8:00 – 11:00 oraz na dzień 31 X 2023 r., w godzinach 11:00 - 14:00. Ponadto poinformował, że gdyby ww. terminy nie odpowiadały skarżącej, powinna się skontaktować z pracownikiem socjalnym, celem uzgodnienia innej daty wywiadu. W piśmie tym pouczono też, że niezastosowanie się do zawiadomienia może stanowić podstawę odmowy przyznania pomocy. Powyższe zawiadomienie skarżąca odebrała w dniu 24 X 2023 r. Zgodnie z wyznaczonymi wyżej datami, pracownicy socjalni udali się do miejsca zamieszkania skarżącej w celu przeprowadzenia wywiadu. Brama wejściowa na teren posesji była zamknięta, a nie ma przy niej dzwonka. Pomimo stukania w furtkę, nikt z domowników nie wyszedł do pracowników socjalnych. Organ I instancji w oparciu o przeprowadzone dowody z dokumentów ustalił, że skarżąca i jej siostra M1. M., są zarejestrowane w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoby bezrobotne bez prawa do zasiłku. W skład rodziny wchodzi również matka skarżącej – M2. M., która uzyskuje dochód z tytułu świadczenia emerytalnego w wysokości 2156,89 zł (świadczenie emerytalne obciążone jest potrąceniem komorniczym w wys. 511,67 zł). Pismem z dnia 6 XI 2023 r. organ I instancji zawiadomił skarżącą o zakończeniu postepowania dowodowego, informując zarazem o niezapewnieniu przez skarżącą możliwości przeprowadzenia koniecznego wywiadu środowiskowego i możliwości wypowiedzenia się w terminie 3 dni oraz umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Decyzją z 4 XII 2023 r. (nr MOPS/ZTPS2/ZC/014261/2023) organ I instancji odmówił skarżącej przyznania zasiłku celowego powołując się m.in. na art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 107 ust. 1, 4 i 4a ustawy z dnia 12 III 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2023 r., poz. 901, ze zm.) – dalej jako "UoPS". Stwierdził, że świadczeniem pieniężnym przewidzianym na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej jest m.in. zasiłek celowy. Warunkiem jednak uzyskania przez skarżącą świadczenia z pomocy społecznej było przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia. W ocenie organu I instancji, skoro skarżąca nie umożliwiła przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, mimo stosownych zawiadomień oraz pouczeń, należało odmówić przyznania zasiłku celowego. SKO, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z 23 I 2024 r. (SKO 4511.3.2024), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach decyzji odwoławczej SKO powołało postawę prawną rozstrzygnięcia wyjaśniając, że w świetle art. 107 ust. 4a UoPS niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia. SKO zaznaczyło, że wywiad przeprowadza się z osobą lub rodziną w miejscu zamieszkania lub pobytu, w dniach roboczych, w godzinach pracy podmiotu uprawnionego, albo w innym terminie uzgodnionym z osobą lub rodziną, za zgodą kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej. Wywiad przeprowadza się w terminie 14 dni roboczych od dnia powzięcia wiadomości o konieczności jego przeprowadzenia. Tymczasem w okolicznościach sprawy skarżąca wyraźnie wyartykułowała, że wywiad jest zmuszona przeprowadzić wyłącznie telefonicznie i pisemnie, w formie oświadczenia. Jednocześnie od kilkudziesięciu miesięcy skarżąca nie nawiązała kontaktu telefonicznego z MOPS, a jego pracownicy nie mogą z kolei nawiązać kontaktu ze skarżącą, ponieważ nie znają jej numeru telefonu. Pracownicy socjalni, w związku z regularnym napływem wniosków skarżącej o udzielenie pomocy, wielokrotnie stawiali się w jej miejscu zamieszkania w celu przeprowadzenia wywiadu. Nigdy nie zostali wpuszczeni na posesję. Za każdym razem brama wejściowa była zamknięta na klucz i żadna z domowniczek do nich nie wyszła. SKO zaznaczyło też, że przeprowadzenie wywiadu w sposób przewidziany w art. 15o ustawy z 2 III 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2024 r., poz. 340) – dalej "specustawa", w tym na podstawie rozmowy telefonicznej oraz oświadczenia, ma charakter fakultatywny i jest możliwe szczególnie w sytuacji poddania osoby kwarantannie, w związku z podejrzeniem zakażania lub choroby zakaźnej. SKO stwierdziło, że w sprawie nie było podstaw do przyjęcia, że skarżąca jest poddana kwarantannie, czy izolacji. Jednocześnie w odwołaniu skarżąca nie wskazała na istnienie innego typu przeszkód, które uniemożliwiałyby przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego w miejscu jej zamieszkania. Dalej wskazano, że skarżąca nie podjęła żadnej próby nawiązania kontaktu z pracownikiem socjalnym, celem ustalenia nowego terminu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Nie odniosła się również do zawiadomienia organu z dnia 6 XI 2023 r., które odebrała w dniu 28 XI 2023 r. SKO zasygnalizowało, że z urzędu dysponuje informacją, że sytuacja taka utrzymuje się od kilku lat. Skarżąca zazwyczaj podejmuje korespondencję od organu I instancji po dwukrotnym jej awizowaniu, a w przypadku zawiadomień o terminie rodzinnego wywiadu środowiskowego, odbiór przesyłki często następował po kilku dniach od wyznaczonej daty. Nie podejmuje również żadnych starań celem umożliwienia pracownikom organu przeprowadzenia wywiadu. W rezultacie SKO stwierdziło, że podziela stanowisko organu I instancji, że skarżąca swoim postępowaniem uniemożliwia przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego (jego aktualizacji), celem ustalenia w sposób obiektywny i niebudzący wątpliwości jej sytuacji. W końcowej części uzasadnienia decyzji odwoławczej stwierdzono również, że faktem determinującym sposób rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest też dochód M2. M. (matki skarżącej) uzyskiwany z tytułu emerytury, który wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym wynosi 2 156,89 zł. Gdyby rodzina skarżącej nie uzyskiwała żadnego innego dochodu poza dochodem M2. M., to już jego wysokość wyklucza możliwość przyznania stronie zasiłku celowego, gdyż przekracza ustawowe kryterium dochodowe, które dla trzyosobowej rodziny wynosi 1800 zł (3 x 600 zł). W skardze na powyższą decyzję skarżąca przywołała okoliczności odnoszące się do zasadności udzielenia jej wnioskowanej pomocy. Podkreślono ciążący na organach państwa obowiązek udzielania pomocy, zaznaczając przy tym, że wystąpienie skarżącej z prośbą o udzielenie pomocy nie zostało wzięte pod uwagę. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało stanowisko wnosząc o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W ocenie SKO skarga zasługuje na odrzucenie, bowiem decyzja odwoławcza została doręczona skarżącej w dniu 26 II 2024 r., zaś skargą została wniesiono bezpośrednio do Sądu i przekazana do SKO w dniu 2 IV 2024 r., a więc po upływie ustawowego 30-dniowego terminu do wniesienia skargi. Nadto w ocenie SKO postawa skarżącej uniemożliwiła pozytywne rozpatrzenie jej wniosku, przez co skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Pismem procesowym z 10 II 2025 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie nieopłaconej w całości ani w części kosztów pomocy prawnej z urzędu w wysokości dwukrotności stawki minimalnej przewidzianej dla tego rodzaju spraw. Zarzucił przy tym naruszenie art. 107 ust 4a UoPS, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że skarżąca nie wyraziła zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, co mogło zgodnie z ww. przepisem skutkować odmową przyznania świadczenia, podczas gdy skarżąca - wskazując, że nie wyraża zgody na przeprowadzenie go w określonej formie, wnosząc jednocześnie o jej zmianę - nie odmówiła możliwości przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego i wyraziła zgodę, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu bowiem nie spełniły się tu przesłanki z art. 107 ust. 4a UoPS. W ocenie pełnomocnika skarżącej nie było podstaw do uznania, że skarżąca odmówiła przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Zawnioskowała ona jedynie o zmianę formy i sposobu jego przeprowadzenia, czego organy w żaden sposób nie rozpatrzyły. Skarżąca była natomiast gotowa przekazać organowi wszelkie niezbędne informacje, do czego nie doszło z przyczyn niezależnych od skarżącej. Podniesiono przy tym, ze organy dysponowały dokumentami dotyczącymi sytuacji zarobkowej skarżącej, zaś w świetle art. 107 ust. 5b UoPS, ustalenia w sprawach pomocy społecznej przeprowadzane są przede wszystkim w oparciu o dokumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie wypada podkreślić, że niezasadny jest wniosek SKO o odrzucenie skargi. Jakkolwiek rację ma SKO stwierdzając, ze skarga została przez skarżącą złożona bezpośrednio do tutejszego Sądu zamiast do SKO, jednak okoliczność ta nie skutkowała przekroczeniem ustawowego terminu do wniesienia skargi. Jak wynika z art. 53 § 4 ppsa, 30-dniowy termin na wzniesienie skargi uważa się za zachowany także wtedy, gdy przed jego upływem strona wniosła skargę wprost do sądu administracyjnego. W takim przypadku sąd ten niezwłocznie przesyła skargę odpowiednio do organu, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie, wydał akt lub podjął inną czynność, będącą przedmiotem skargi. Skoro więc skarżąca otrzymała decyzję odwoławczą dnia 26 II 2024 r., zaś skargę wniosła do tutejszego Sądu w dniu 26 III 2024 r., to ustawowy 30-dniowy termin na wniesienie skargi został zachowany. Dzień wpływu do SKO skargi przekazanej przez Sąd (tj. 2 IV 2024 r.) nie ma znaczenia dla oceny terminowości wniesienia skargi. Przechodząc do merytorycznej weryfikacji zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że nie narusza ona prawa. System pomocy społecznej oparty jest na zasadzie współdziałania, co wynika z art. 4 UoPS. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Zasada powyższa obejmuje m.in. postępowanie w sprawie świadczeń z pomocy społecznej, w ramach którego przeprowadza się rodzinny wywiad środowiskowy. Stosownie do art. 107 ust. 1 UoPS, rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się u osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej w celu ustalenia ich sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej. Wedle zaś § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z 8 IV 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 893) wywiad przeprowadza się z osobą lub rodziną w miejscu zamieszkania lub pobytu, w dniach roboczych, w godzinach pracy podmiotu uprawnionego, albo w innym terminie uzgodnionym z osobą lub rodziną, za zgodą kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej. Wywiad przeprowadza się w terminie 14 dni roboczych od dnia powzięcia wiadomości o konieczności jego przeprowadzenia. Co szczególnie istotne, zgodnie 107 ust. 4a UoPS, niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Z powyższego jednoznacznie wynika, że brak współdziałania przez wnioskodawcę lub beneficjenta pomocy społecznej z organem w zakresie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego stanowi obligatoryjną przesłankę do wydania decyzji odmawiającej udzielenia pomocy. Podkreślić należy, że brak zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego może przejawiać się nie tylko w jednoznacznym formułowaniu odmowy udziału w jego przeprowadzeniu, ale także w unikaniu ustalenia miejsca i terminu jego przeprowadzenia, czy też uniemożliwiania organowi niezbędnego kontaktu ze stroną w celu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego (zob. np. motywy wyroku NSA z 6 II 2024 r., I OSK 977/22 – publ. CBOSA). Jak trafnie wyjaśniły organy obu instancji, w niniejszej sprawie wystąpiły okoliczności określone hipotezą z art. 107 ust. 4a UoPS. Organ I instancji skutecznie zawiadomił skarżącą o zamiarze przeprowadzenia wywiadu środowiskowego (doręczenie zawiadomienia w dniu 24 X 2023 r.), wyznaczając dwa terminy i podając godziny jego przeprowadzenia (tj. 25 X 2023 r. w godz. 8:00 – 11:00 i 31 X 2023 r. w godz. 11:00 – 14:00). Obowiązkiem skarżącej, zgodnie z zasadą współdziałania, było umożliwienie organowi I instancji przeprowadzenia wywiadu w jednym z wyznaczonych terminów, ewentualnie nawiązanie kontaktu z organem celem ustalenia innego terminu jego przeprowadzenia. Żadnej z tych czynności skarżąca nie dokonała, mimo że została przez organ I instancji pouczona o skutkach uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W takich okolicznościach organy zobligowane były odmówić przyznania świadczenia, tym bardziej, że – jak wskazano w decyzji odwoławczej – skarżąca już od kilku lat uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu, tak więc organy nie dysponują aktualną informacją dotyczą całokształtu sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej skarżącej. Jak zaś wynika z art. 107 ust. 4 UoPS, aktualizacja wywiadu środowiskowego powinna być przeprowadzona nie rzadziej niż co 6 miesięcy. Sąd podzielił też stanowisko organów w kwestii braku podstaw do zastosowania w sprawie szczególnej formy ustaleń, określonej w art. 15o specustawy. Zgodnie bowiem z art. 15o ust. 1 specustawy, z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, ilekroć zgodnie z UoPS wymagane jest przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji, w szczególności z osobą lub rodziną, które zostały poddane kwarantannie w związku z podejrzeniem zakażenia lub choroby zakaźnej, ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej zamiast przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji może nastąpić na podstawie: 1) rozmowy telefonicznej z pracownikiem socjalnym, a w przypadku osób niepełnosprawnych z powodu dysfunkcji narządu słuchu przy wykorzystaniu środków wspierających komunikowanie się, o których mowa w art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 19 VIII 2011 r. o języku migowym i innych środkach komunikowania się (Dz. U. z 2023 r. poz. 20), oraz, 2) dokumentów lub oświadczenia, o których mowa w art. 107 ust. 5b UoPS, a także ich kopii, w tym elektronicznych, uzyskanych od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc lub 3) informacji udostępnionych przez podmioty, o których mowa w art. 105 tej ustawy. Jak trafnie wyjaśniły organy, skoro stan zagrożenia epidemicznego zniesiony został z dniem 1 VII 2023 r., a nadto skarżąca nie podnosiła, że ona lub inny członek gospodarstwa domowego poddani zostali kwarantannie, to nie było podstaw do rezygnacji z wywiadu środowiskowego na rzecz ustaleń określonych w art. 15o specustawy. Sąd nie stwierdził podstaw do uwzględnienia argumentacji skarżącej, jakoby nie odmawiała współpracy, a jedynie wnioskowała o zastosowanie szczególnej formy postępowania wyjaśniającego. Trzeba zwrócić uwagę, że wniosek skarżącej o szczególny tryb dowodowy nie został uwzględniony, co jednoznacznie wynikało z treści zawiadomienia z dnia 10 X 2023 r. wyznaczającego terminy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Organ I instancji odniósł się w nim do wniosku skarżącej wyjaśniając, że w związku ze zniesieniem z dniem 1 VII 2023 r. stanu zagrożenia epidemicznego, możliwość przyznania świadczenia z pomocy społecznej uzależniona jest od przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Mimo to skarżąca nadal nie współdziałała z organem w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, co równoznaczne jest z odmową jego przeprowadzenia w rozumieniu art. 107 ust. 4a UoPS. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji nie ma znaczenia podnoszona przez skarżącą okoliczność, że organy dysponowały dokumentacją obrazującą sytuację dochodową w gospodarstwie domowym. Dowód z wywiadu środowiskowego ma bowiem w tego rodzaju sprawach charakter obligatoryjny, bowiem umożliwia rozeznanie w środowisku (tj. w miejscu pobytu, zamieszkania) skarżącej całokształtu jej aktualnej sytuacji rodzinnej osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej. Brak więc takiego dowodu wykluczał możliwość wydania decyzji pozytywnej. Mając powyższe na względzie, Sad orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.