IV SA/Wr 226/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant st. asystent sędziego Aleksandra Dobosiewicz- Sass po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 2 października 2014 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego oddala skargę. Uzasadnienie: Zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej organ odwoławczy, II instancji), na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 3 ust. 3 i 4, art. 8 ust. 1 oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz.182 ze zm.) dalej: ustawa oraz art. art. 3 ust.1, art.5 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 roku o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" " (Dz.U. Nr 267,poz.2259) dalej ustawy o pomocy w zakresie dożywiania - po rozpatrzeniu odwołania M. D. (dalej: skarżący) od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta W. przez Kierownika Zespołu Pracy Socjalnej Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. (dalej organ I instancji ) z dnia [...] roku Nr [...] w sprawie przyznania zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że na podstawie art.3 ust. 3 i 4, art. 18 ust.1 pkt 6, art. 106 ustawy, oraz art. 3 ust. 1, art. 5 ustawy o pomocy w zakresie dożywiania organ I instancji decyzją z dnia [...] roku przyznał skarżącemu zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności w kwocie 30 zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przywołał treść art. 5 ustawy o pomocy w zakresie dożywiania oraz odwołał się do regulacji art. 3 i 4 ustawy. Ponadto wskazał, że świadczenie przyznawane jest w wys. 30 zł dla osoby w rodzinie. Na podstawie wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżący jest osobą samotnie gospodarującą, jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w W. bez prawa do zasiłku, dochód strony stanowi zasiłek okresowy w kwocie 271 zł i nie przekracza kryterium dochodowego które wynosi 813 zł. Wskazano końcowo, że w związku z brakiem stołówki w pobliżu miejsca zamieszkania przyznanie pomocy w formie posiłku jest nieuzasadnione, zatem przyznano świadczenie pieniężne adekwatne do potrzeb wnioskodawcy i aktualnych możliwości finansowych organu I instancji. W złożonym odwołaniu skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, oraz niezwłoczne rozpatrzenie odwołania, oraz poinformowanie MOPS w W. o formalnych zasadach biurowych obowiązujących przy wypełnianiu kwestionariusza wywiadu przez pracownika socjalnego. Ponadto skarżący wniósł o zbadanie kwalifikacji zawodowych pracownika socjalnego. W uzasadnieniu odwołania podał, że decyzja wydana została po terminie ustawowym. Odwołujący się zarzucił, że z protokołu sporządzonego w dniu 12 listopada 2013r. przez pracownika socjalnego wynika, że skarżący wybiera korzystniejszą finansowo formę pomocy. Przyznana pomoc jest niekorzystna dla skarżącego, czego nie uwzględnił organ pomocy. Uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż skarżący zamieszkuje sam w nieruchomości przy ul. [...] w W. (dom jednorodzinny), jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, nie pracuje dorywczo, utrzymuje się z pomocy społecznej, otrzymując zasiłek celowy i okresowy w kwocie 271, który stanowi jedyne źródło dochodu. Pismem z dnia 15 października 2013r. skarżący wystąpił do organu I instancji o przyznanie pomocy społecznej w formie posiłku i o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności. W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy po przywołaniu treści art. 3, art. 5, art. 7 oraz art.8 ust. 1 i ust.3 i przywołaniu regulacji § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. Nr 25, poz. 186 ze zm.) podkreślił, że pomoc w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności, a także pomoc w formie świadczenia rzeczowego, jest przyznawana w przypadku braku możliwości zapewnienia posiłku lub gdy przyznanie pomocy w formie posiłku byłoby nieuzasadnione z uwagi na sytuację osobistą i rodzinną. Organ odwoławczy stwierdził, że skarżący spełnia obie ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" bowiem jest osobą bezrobotną i nie przekracza obowiązującego kryterium dochodowego. Jedynym źródłem dochodu skarżącego jest zasiłek okresowy w kwocie 271 zł. Organ odwoławczy odwołując się do zasady dwuinstancyjności podkreślił, że ponowne rozpoznanie sprawy wiąże się w niniejszym przypadku z załatwieniem sprawy przez organ pomocy społecznej zgodnie z wnioskiem strony. Jako bezsporne wskazano, że pismem z dnia 15 października 2013r. skarżący wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. o przyznanie m.in. pomocy społecznej w formie posiłku i o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności. W dniu 12 listopada 2013 roku pracownik socjalny poinformował skarżącego o możliwości przyznania pomocy w formie posiłku w jadłodajni na ul. [...] lub w formie zasiłku celowego na żywność w formie pieniężnej. W odwołaniu skarżący podniósł, że z protokołu sporządzonego w dniu 12 listopada 2013 roku przez pracownika socjalnego jednoznacznie wynika, że wybiera korzystniejszą finansowo formę pomocy, natomiast przyznana pomoc jest niekorzystna dla skarżącego. W ocenie organu odwoławczego zarzut strony w tym zakresie jest słuszny. Jak wynika ze sporządzonego protokołu z dnia 12 listopada 2013 roku pracownik socjalny poinformował skarżącego, że pomoc może być przyznania w formie posiłku w jadłodajni na ul. [...] lub w formie zasiłku celowego na żywność, tymczasem świadczenia nie mogą być udzielone w dwóch formach. Na pytanie jaką formę pomocy wybiera skarżący stwierdził że ; "w przypadku gdy zasiłek celowy będzie przyznany w wysokości odpowiadającej cenie obiadów opłaconych przez MOPS dla podopiecznego na okres jednego miesiąca, wybieram zasiłek celowy na zakup żywności , jednocześnie rezygnując z obiadów. W przeciwnym przypadku wybieram zasiłek w formie posiłku ." Zatem wydając swoją decyzję organ I instancji nie uwzględnił ustaleń zawartych w protokole, nie odniósł się do tych ustaleń, w ramach posiadanego budżetu przyjął zasadę przyznawania zasiłków w kwocie 30 zł na osobę w rodzinie. W dalszej części uzasadnienia organ podkreślił, że skoro wszczęcie postępowania następuje na żądanie strony, to na podstawie znajdujących się w aktach sprawy wniosku z dnia 15 października 2013 r. oraz protokołu z dnia 12 listopada 2013 roku – organ II instancji nie może jednoznacznie określić zasadności merytorycznego rozstrzygnięcia zaskarżoną decyzją. Wskazano, że jeżeli strona zrezygnowałaby z pomocy w formie posiłków czy w formie zasiłku celowego na żywność, to w tym zakresie wszczęte postępowanie winno być umorzone, a decyzja winna zakończyć postępowanie wszczęte wnioskiem. Strona zaś wyraźnie uzależniła rezygnację z jednej z form pomocy od spełnienia określonych warunków, gdy zasiłek celowy będzie przyznany w wysokości odpowiadającej cenie obiadów opłaconych przez organ dla podopiecznego na okres jednego miesiąca. W ocenie organu odwoławczego niedopuszczalne jest prowadzenie "negocjacji" co do formy udzielonej pomocy bowiem w tej konkretnej sytuacji organ nie może załatwić sprawy w formie ugody lecz jedynie w formie decyzji. Ponadto wskazano, że rozpatrując wniosek organ pomocy winien mieć na uwadze dobro wnioskodawcy, a przyznanie pomocy w formie opłaconego miesięcznego posiłku jest korzystniejsze niż przyznanie 30 zł na żywność. W konsekwencji mając na względzie powyższe okoliczności organ I instancji winien ponownie wyjaśnić zmiany w zakresie żądania strony i w zależności od ustaleń ponownie rozpatrzyć wniosek bądź wnioski strony. Skarżący niezadowolony z powyższego rozstrzygnięcia złożył skargę do tut. Sądu wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i ewentualne stwierdzenie je wydania z naruszeniem prawa oraz niezwłoczne rozpoznanie skargi. Skarżący zakwestionował uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie do ponownego rozpatrzenia. Jego zdaniem organ odwoławczy uchybił art. 138 § 2 k.p.a. bowiem w sytuacji braku wątpliwości co do stanu faktycznego winien orzec co do istoty sprawy. W skardze podniósł ponadto, że organ odwoławczy naruszył art. 37 § 2 k.p.a. bowiem mimo stwierdzenia, że decyzja organu I instancji została wydana po upływie miesięcznego terminu nie uwzględnił zażalenia strony na bezczynność. Wedle skarżącego organ odwoławczy nie ustosunkował się do wskazanych powyżej zarzutów odwołania, które są integralnie związanie z postępowaniem prowadzonym w tej sprawie bowiem dotyczą kwalifikacji pracownika socjalnego. Ponadto zdaniem skarżącego "pracownik socjalny wypełniając kwestionariusz wywiadu środowiskowego ma obowiązek zakreślić wolne pola w kwestionariuszu, aby uniemożliwić jakiekolwiek próby dopisania poza wiedzą strony." Ponadto skarżący stwierdził, że co prawda decyzja SKO wydaje się dla skarżącego korzystna, jednak to dalsze okoliczności sprawy wskazują na wykorzystanie procedur administracyjnych w celu przewlekania postępowania administracyjnego w tej sprawie, bowiem w dniu [...] organy pomocy po uchyleniu poprzedniej decyzji przez organ odwoławczy wydały decyzję nr [...] przyznającą wprawdzie zasiłek celowy na zakup żywności, ale stwierdził, że zasiłek ten został wypłacony w dniu 27 listopada 2013r. Zatem decyzja ta już w dniu wydania była niewykonalna natomiast czas rozpatrzenia wniosku skarżącego w przedmiotowej sprawie przez organ pomocy wynosi już cztery miesiące. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że niedopuszczalne było prowadzenie "negocjacji" co do formy udzielonej pomocy, bowiem w tej konkretnej sytuacji organ nie może załatwić sprawy w formie ugody lecz jedynie w formie decyzji, a organ powinien mieć na uwadze dobro wnioskodawcy. Ponownie rozpatrując wniosek strony organ pomocy winien wyjaśnić zmiany w zakresie żądania strony i w zależności od ustaleń ponownie rozpatrzyć wniosek. Wbrew zatem zarzutom skargi kolegium zakwestionowało stan faktyczny tej sprawy w zakresie żądań strony odnośnie udzielenia pomocy społecznej. W ocenie organu II instancji także pozostałe zarzuty podniesione w skardze są nieuzasadnione. Osoba, która przeprowadziła wywiad środowiskowy jest pracownikiem socjalnym a wypełniony przez nią kwestionariusz wywiadu został przez stronę podpisany bez żadnych uwag. Dane zawarte w formularzu są zgodne ze stanem faktycznym, a skarżący nie podnosi zarzutu "dopisania" jakichkolwiek treści. Odnośnie zrzutu bezczynności organu I instancji wskazano, że skargę wraz z odpowiedzią przesłano do tut. Sądu pismem z dnia 7 lutego 2014r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do treści z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 p.p.s.a. Jednocześnie stosownie do regulacji art. 134 p.p.s.a. dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji sąd nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, jako że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organu odwoławczego wyrażone w zaskarżonej decyzji nie daje podstaw do jej uchylenia. Istotne jest w niniejszej sprawie, że przedmiotem oceny Sądu jest wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja z dnia [...], którą uchylono w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji opisaną wyżej decyzję tegoż organu z dnia [...] przyznającą skarżącemu świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności w kwocie 30 zł miesięcznie. W rozpatrywanej sprawie osią rozważań Sądu jest zatem zbadanie zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wymaga wskazania, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przyjętej w art. 15 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Istotne jest przy tym także i to, że każda sprawa administracyjna podlega dwukrotnemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu, po raz pierwszy przez organ pierwszej instancji, a następnie w wyniku złożenia odwołania przez stronę przez organ drugiej instancji. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem sprawę, rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, ponownie rozpoznać i merytorycznie rozstrzygnąć. Zgodnie z art.138 § 2 k.p.a. kasacyjną decyzję połączoną z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji należy wydać wyłącznie wtedy, gdy dotychczasowa decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Innymi słowy sytuacja taka zachodzi wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż biorąc pod uwagę jego zakres organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. Co doprowadziłoby do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, bez możliwości jej kwestionowania w drodze odwołania. Art. 136 k.p.a. dopuszcza możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego lub zlecenia jego przeprowadzenia organowi I instancji, jednakże to postępowanie może mieć charakter jedynie uzupełniający a niedopuszczalne jest jego prowadzenie w całości lub znacznej części, gdyż naruszałoby to właśnie zasadę dwuinstancyjności. Kwestionowanie ustaleń stanu faktycznego sprawy byłoby w takiej sytuacji niemożliwe na drodze postępowania w trybie zwyczajnym. Inaczej mówiąc, organ odwoławczy, który z istoty rzeczy – modelu postępowania odwoławczego – nie przeprowadza w zasadzie własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ I instancji materiału zupełnie inne wnioski dowodowe niż organ I instancji, zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa kwestionowania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego (por. W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011r., ZNSA Nr 4 (37) 2011, s. 19). Zatem istota decyzji kasacyjnej wyraża się właśnie w tym co kwestionuje w skardze strona, że w wyniku orzeczenia organu drugiej instancji nie następuje merytoryczne załatwienie sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej oznacza wyłącznie stwierdzenie przez organ odwoławczy na podstawie dostrzeżonych wadliwości postępowania i samej decyzji organu pierwszej instancji, że zaskarżone rozstrzygnięcie sprawy dokonane przez organ pierwszej instancji nie może stać się ostateczne. Konsekwencją tego stanowiska jest uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Biorąc powyższe rozważania pod uwagę, stwierdzić należało, że w rozpatrywanej sprawie zachodziła podstawa do uchylenia przez organ odwoławczy w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. opisanej wyżej decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji pozwala na stwierdzenie, że zapadłe rozstrzygnięcie organu II instancji wbrew zarzutom skarżącego, odpowiada prawu. Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz.182 ze zm.) oraz ustawy z dnia 29 grudnia 2005 roku o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" " (Dz.U. Nr 267,poz.2259) realizowanego w latach 2006-2013. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że organ I instancji opisaną wyżej decyzją z dnia [...], powołując się m. innymi na przepis art.3 art. 4, art. 18 ust. 1 pkt 6 art. 106 ustawy oraz art. 3 ust. 1 i art. 5 ustawy o pomocy w zakresie dożywiania, przyznał skarżącemu świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności (zasiłek celowy) w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w kwocie 30 zł miesięcznie. Tymczasem jak trafnie zauważa organ II instancji w zaskarżonej decyzji (uwzględniając obowiązujący stan prawny), powołując się zarówno na regulację art 3 pkt 1 lit. c ustawy o pomocy w zakresie dożywiania wyliczającego formy pomocy w zakresie dożywiania jako: posiłek, świadczenie pieniężne za zakup posiłku lub żywności albo świadczenie rzeczowe w postaci produktów żywnościowych a także z regulacji przepisów wykonawczych do ustawy tj. § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" wynika, że pomoc w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności, a także pomoc w formie świadczenia rzeczowego, jest przyznawana w przypadku braku możliwości zapewnienia posiłku lub gdy przyznanie pomocy w formie posiłku byłoby nieuzasadnione z uwagi na sytuację osobistą i rodzinną. Jak natomiast wynika z akt sprawy skarżący będący osobą w pełni spełniającą przesłanki do przyznania mu zasiłku celowego kryterium dochodowe oraz długotrwała bezrobotność) w dniu 15 października 2013 r. złożył m.in. wniosek o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności oraz pomoc w formie posiłku. Z kolei z protokołu przesłuchania strony z dnia 12 listopada 2013 r. wynika że skarżący poinformowany o fakcie, że pomoc może być przyznana z w formie posiłku w jadłodajni na ul. [...] lub w formie zasiłku celowego na żywność, stwierdził że "jeśli zasiłek będzie przyznany w wys. odpowiadającej cenie obiadów opłaconych przez MOPS dla podopiecznego za okres jednego miesiąca to wybiera zasiłek celowy na zakup żywności jednocześnie rezygnując z obiadów. W przeciwnym przypadku wybieram zasiłek w formie posiłku." W istocie bowiem tak jak to wskazuje organ odwoławczy wszczęcie postepowania co do zasady następuje na żądanie strony, a organ przyznaje świadczenie z pomocy społecznej w formie decyzji zgodnie z żądaniem strony( art. 102 ust. 1 oraz art. 106 ust. 1 ustawy). Tymczasem organ I instancji wydając decyzję o przyznaniu zasiłku celowego na zakup żywności w kwocie 30 zł miesięcznie jednoznacznie nie ustalił prawidłowego zakresu wniosku skarżącego który pierwotnie domagał się równoległego przyznania obu świadczeń. W wydanej przez siebie decyzji organ nie uwzględnił ustaleń zawartych w powołanym protokole, nie odniósł się do nich w żadnym zakresie oświadczając jedynie zdawkowo, że przyjął zasadę przyznawania zasiłków w kwocie 30 zł na osobę w rodzinie, a w związku z brakiem stołówki w pobliżu miejsca zamieszkania skarżącego przyznanie pomocy w formie posiłku jest nieuzasadnione. Skoro w niniejszej sprawie postępowanie nie zostało przeprowadzone w sposób wszechstronny przez organ I instancji to zasadnie przyjął organ odwoławczy, że zachodzi podstawa do ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącego przez organ I instancji. Zakres kontroli decyzji uznaniowych ogranicza się wprawdzie jedynie do oceny legalności decyzji, ale uzasadnienie decyzji uznaniowej musi wskazywać jednoznacznie zakres przeprowadzonego postępowania oraz wskazywać motywy potwierdzające zasadność dokonanego przez organ rozstrzygnięcia i nie może opierać się na ogólnych stwierdzeniach. Organ, tak jak to słusznie podkreśla także skarżący w odwołaniu, działając na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia jest zobowiązany, zgodnie z art. 7 Kodeksu postepowania administracyjnego, załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych uprawnień i środków. Dla prawidłowego wyjaśnienia sprawy organy obowiązane są w każdym przypadku w sposób wyczerpujący rozpatrzyć wszystkie okoliczności sprawy a następnie ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona ( art. 80 k.p.a.) przy czym wynik tej oceny powinien znajdować odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji ( art. 107 §3 k.p.a.) W konsekwencji powyższego, stwierdzić należy, że konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania we wskazanym w zaskarżonej decyzji zakresie, uzasadniała uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wskazane okoliczności – wbrew twierdzeniu skarżącego - dowodzą trafności konkluzji organu odwoławczego o potrzebie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie w znacznej części tym bardziej, że dotyczą głównie fundamentalnej dla niniejszego postępowania kwestii tj. ustalenia prawidłowego zakresu wniosku wszczynającego postępowanie. W konsekwencji dowodzą prawidłowego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. dla podjętej decyzji o charakterze kasacyjnym. Wprawdzie przekazując sprawę do organu I instancji, organ odwoławczy wskazuje, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, jednakże organ odwoławczy nie może przesądzać treści rozstrzygnięcia sprawy przez nakaz załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla strony. O treści rozstrzygnięcia może w przypadku tego rodzaju decyzji organu drugiej instancji decydować wyłącznie organ pierwszej instancji. Równocześnie wskazać należy w kontekście zarzutów skarżącego o charakterze formalnym, odnoszących się do kompetencji pracownika socjalnego w zakresie zasad wypełniania kwestionariusza wywiadu środowiskowego, że w sytuacji uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie), skarżący ma zagwarantowaną w pełni możliwość obrony swych praw, co oznacza, że ma prawo składać wnioski dowodowe, gdy zaś organ I instancji przed wydaniem decyzji obowiązany będzie w myśl art. 10 § 1 k.p.a. pouczyć stronę postępowania o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. W świetle powyższych ustaleń, Sąd stwierdza, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, nie wykazała - wbrew zarzutom skargi – by w sprawie naruszone zostały wskazane przez skarżącego przepisy prawa procesowego, a które to naruszenia – tak jak to już wyżej Sąd podkreślał - zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt.1 lit. c p.p.s.a. - mogłyby stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Z braku zatem uzasadnionych podstaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić skargi i wobec tego oddalił ją na podstawie art. 151 p.p.s.a