IV SA/Wr 226/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Protokolant Aleksandra Markiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 27 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...],nr [...] w przedmiocie potrącenia części uposażenia za każdy dzień nieobecności nieusprawiedliwionej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. na rzecz skarżącego K. D. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], którą po rozpatrzeniu odwołania K. D. (dalej: strona, skarżący, funkcjonariusz, policjant), utrzymał w mocy rozkaz personalny (decyzja) Komendanta Powiatowego Policji w O. z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie potrącenia części uposażenia miesięcznego za każdy dzień nieobecności nieusprawiedliwionej. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując, że rozkazem personalnym Komendant Powiatowy Policji z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] orzekł o potrąceniu policjantowi części uposażenia miesięcznego za każdy dzień nieusprawiedliwionej nieobecności w służbie, tj. za okres od dnia [...] listopada 2016 r. do dnia [...] stycznia 2017 r. Od tej decyzji skarżący wniósł odwołanie, w którym zarzucił naruszenie: 1) art. 8, 9, 10 i 11 k.p.a. poprzez: a) powoływanie się na decyzję z dnia [...]lutego 2017 r. stwierdzającą, że czas przebywania przez skarżącego na zwolnieniu lekarskim w okresie od [...]listopada 2016 r. do dnia [...] stycznia 2017 r. uznano za nieusprawiedliwioną nieobecność w pracy, podczas gdy takie orzeczenie pozostaje stronie nieznane - strona kwestionuje, aby otrzymała taką decyzję, mimo wzywania organu dwukrotnie o przedstawienie podstawy prawnej dla dokonanego realnie w okresie czerwiec - sierpień 2017 r. potrącenia z wynagrodzenia; b) uniemożliwienie stronie zapoznania się z aktami postępowania i ustosunkowania się przed wydaniem skarżonego orzeczenia w dniu [...]grudnia 2017 r., podczas gdy strona została zawiadomiona w dniu [...]grudnia 2017 r., w konsekwencji czego w dniu [...] grudnia 201r. dokonała przeglądu akt i zapoznała się już z wydanym orzeczeniem. 2) art. 7, 77 § 1 i § 4 k.p.a. poprzez istotne braki uzasadnienia faktycznego, w szczególności brak dołączenia do akt kopii wyjaśnień składanych w postępowaniu dyscyplinarnym toczącym się w zakresie zarzucanego przekroczenia terminu do przedłożenia zaświadczenia lekarskiego, tj. o czyn z art. 121d ust 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 2067 dalej skrót ustawa), a więc informacji znanych organowi z urzędu, gdzie skarżący szczegółowo wyjaśniał okoliczności otrzymania zaświadczanie w dniu [...]stycznia 2017 r. mimo daty wystawienia [...]stycznia 2017 r. 3) art. 121 d ust 5 w zw. z art. 121 d ust 2 ustawy poprzez bezzasadne przyjęcie, że doszło do przekroczenia terminu 7 dni na dostarczenie zaświadczenia od dnia otrzymania przez skarżącego. Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia [...]lutego 2018 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania skarżącego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...]. W uzasadnieniu podał, że bezdyskusyjną kwestią jest obowiązek dostarczenia przełożonemu właściwemu w sprawach osobowych, w terminie 7 dni od dnia otrzymania, wydruku zaświadczenia lekarskiego, o którym mowa w art. 55a ust. 6 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, zaświadczenia lekarskiego, o którym mowa w art. 55a ust. 7 tej ustawy, albo zaświadczenia wystawionego przez lekarza na zwykłym druku w przypadkach, o których mowa w art. 121 b ust, 2 pkt 5 lit. b-c oraz art. 121c ust. 1 pkt 1. Powyższy obowiązek jednoznacznie wynika z art. 121d ust. 2 ustawy. Dalej organ odwoławczy podał, że ustawa o Policji jest podstawowym aktem prawnym regulującym między innymi prawa i obowiązki policjantów. W aktach osobowych skarżącego znajduje się oświadczenie z dnia [...] sierpnia 1999 r. z jego podpisem potwierdzającym fakt zapoznania się z podstawowymi przepisami dotyczącymi ogólnych zadań i organizacji Policji praw i obowiązków policjantów, ochrony tajemnicy państwowej i służbowej, przebiegu służby policjantów i odpowiedzialności dyscyplinarnej i karnej, a także z systemem szkolenia i wynagradzania policjantów, w tym z ustawą o Policji. Organ odwoławczy przyjął, że funkcjonariuszowi Policji z ponad [...]letnim stażem służby znany jest akt prawny regulujący organizację, zadania i uprawnienia Policji, służbę oraz prawa i obowiązki policjanta. Bez jego znajomości nie byłoby możliwe wypełnianie obowiązków i korzystanie z przysługujących praw. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy podniósł, że w notatce złożonej przez skarżącego na okoliczność prowadzenia czynności wyjaśniających w przedmiotowej sprawie skarżący podał, że podczas wypisywania go z oddziału szpitalnego zostawił dokumentację medyczną w izbie przyjęć szpitala. Strona twierdziła, że zaświadczenie lekarskie datowane na [...] stycznia 2017 r. odebrała w dniu [...] stycznia 2017 r. Organ odwoławczy nie uznał wyjaśnień strony twierdząc, że nie jest prawdą, iż nie wydano stronie zaświadczania lekarskiego w dniu [...] stycznia 2017 r. Z powodów przez siebie zawinionych skarżący nie doręczył go osobiście do siedziby przełożonego w sprawach osobowych, ani też nie przesłał za pośrednictwem operatora pocztowego. W ocenie organu odwoławczego, tłumaczenie się koniecznością sprawowania opieki nad dzieckiem nie jest przekonujące, ponieważ zwolnienie lekarskie zostało wystawione w związku z chorobą strony, a nie potrzebą opiekowania się dzieckiem powyżej 2 roku życia. Od powyższej decyzji skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (145 §1 pkt 1 lit c p.p.s.a.), skutkujące naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego jak praworządności, prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania do organów, ( art. 7, 77 § 1, 78, k.p.a. w zw. z art. 138 §1 pkt 2 k.p.a.), a to braku należytej weryfikacji orzeczenia organu I instancji przez bezkrytyczne przyjęcie ustaleń wbrew przedstawionym w odwołaniu zarzutom, t.j.: a) art. 135e ust 1, ustawy o Policji z dnia z dnia 6 kwietnia 1990 r. ustawy polegające uznaniu, że skarżący miał obowiązek przedstawić zaświadczenie lekarskie w formie jakiej je otrzymał mimo braku stosownej regulacji prawnej obejmującej ten typ zaświadczenia; b) art. 126 ust. 2 ustawy poprzez orzeczenie zwrotu pobranego wynagrodzenia przy braku podstaw do uznania naruszenia obowiązków przez skarżącego i odmowie uzasadnienia nieobecności jego w okresie od [...] listopada 2016 r. do [...] stycznia 201r. mimo przedstawienia ważnego zwolnienia lekarskiego obejmującego przedmiotowy okres w dniu [...] stycznia 2017 r. Na potwierdzenie zasadności złożenia skargi strona skarżąca powołała się na wyrok tutejszego Sądu z dnia 9 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 8/18. Z wyroku tego podała, że z aktualnie obowiązujących przepisów nie sposób wyprowadzić normy prawnej nakazującej skarżącemu przedstawienie zaświadczenia lekarskiego w formie, w jakiej je otrzymał, a gdyby nawet czysto hipotetycznie uznać, że taki obowiązek był, to sankcję za jego niedotrzymanie można egzekwować dopiero po wykazaniu, że lekarz pouczył pacjenta o tym obowiązku. Skoro więc skarżący nie miał obowiązku przedstawienia zaświadczenia, to nie dopuścił się deliktu dyscyplinarnego, a tym samym brak jest podstaw do uznania, że zaświadczenie lekarskie znajdujące się w jego aktach osobowych (i nigdy nie kwestionowane przez organy co do zasady) nie usprawiedliwia przedmiotowej nieobecności. Tym samym zastosowanie art. 126 ust. 2 ustawy było nieuzasadnione. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). W ocenie Sądu skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji jak i decyzja poprzedzająca ją Komendanta Powiatowego Policji narusza prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiot sądowej kontroli w niniejszej sprawie stanowią decyzje organów Policji w przedmiocie potrącenia części uposażenia miesięcznego za każdy dzień nieobecności nieusprawiedliwionej. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r., poz. 1782, ze zm. dalej skrót ustawa), a przede wszystkim art.126 ust. 2 ustawy. Zgodnie z art. 126 ust. 1 zd 2 ustawy w przypadku nieobecności nieusprawiedliwionej policjant traci za każdy dzień nieobecności 1/30 część uposażenia miesięcznego. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że skarżący w dniu [...] stycznia 2017 r. dostarczył druk zwolnienia lekarskiego za okres od [...] listopada 2016 r. do [...]stycznia 2017 r. Powyższe zwolnienie lekarskie wystawione zostało [...] stycznia 2017 r. Tym samym, w ocenie organów orzekających skarżący nie stosując się do obowiązku dostarczenia tego druku przełożonemu właściwemu do spraw osobowych w terminie 7 dni od jego otrzymania, naruszył postanowienie art. 121d ust. 2 ustawy. Powołany art. 121d ust. 2 ustawy stanowi, że wydruk zaświadczenia lekarskiego, o którym mowa w art. 55a ust. 6 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, zaświadczenie lekarskie, o którym mowa w art. 55a ust. 7 tej ustawy, albo zaświadczenie wystawione przez lekarza na zwykłym druku w przypadkach, o których mowa w art. 121b ust. 2 pkt 5 lit. b i c oraz art. 121c ust. 1 pkt 1, policjant jest obowiązany dostarczyć przełożonemu właściwemu do spraw osobowych w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania. Z postanowień tego przepisu wynika, że policjant jest obowiązany dostarczyć przełożonemu właściwemu do spraw osobowych w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania: 1) wydruk zaświadczenia lekarskiego, o którym mowa w art. 55a ust. 6 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, 2) zaświadczenie lekarskie, o którym mowa w art. 55a ust. 7 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, 3) zaświadczenie wystawione przez lekarza na zwykłym druku w przypadkach, o których mowa w art. 121b ust. 2 pkt 5 lit. b i c oraz art. 121c ust. 1 pkt 1 ustawy. Ustawodawca w powołanym przepisie jednoznacznie wskazał, jakie dokumenty lekarskie policjant zobowiązany jest dostarczyć przełożonemu w terminie 7 dni. Po pierwsze wydruk zaświadczenia lekarskiego, o którym mowa w art. 55a ust. 6 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, a więc wydruk zaświadczenia wystawionego w formie dokumentu elektronicznego. Lekarz wystawia zaświadczenie w formie dokumentu elektronicznego przy wykorzystaniu tzw. profilu informacyjnego, czyli systemu teleinformatycznego udostępnionego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych lekarzom oraz płatnikom. Z art. 55a ust. 6 powołanej ustawy wynika, że lekarz na żądanie ubezpieczonego lub w przypadku stwierdzenia braku posiadania przez płatnika profilu informacyjnego, doręcza ubezpieczonemu wydruk wystawionego zaświadczenia lekarskiego z systemu teleinformatycznego. Po drugie zaświadczenie lekarskie, o którym mowa w art. 55a ust. 7 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, a więc zaświadczenie wystawione na formularzu wydrukowanym z systemu teleinformatycznego ZUS-u opatrzonym następnie zwykłym podpisem i pieczątką. Taka forma zaświadczenia znajdzie zastosowanie, jeśli z jakichkolwiek przyczyn wystawienie zaświadczenia w formie dokumentu elektronicznego nie jest możliwe (w szczególności w przypadku problemów technicznych uniemożliwiających złożenie podpisu elektronicznego). Po trzecie dokument wystawiony przez lekarza na zwykłym druku (a zatem na druku ZUS ZLA), ale tylko w przypadkach określonych w art. 121b ust. 2 pkt 5 lit. b i c oraz art. 121c ust. 1 pkt 1 ustawy, a więc w przypadku niezdolności do pracy z powodu konieczności osobistego sprawowania opieki nad dzieckiem (art. 121b ust. 2 pkt 5), albo poddania się niezbędnym badaniom lub zabiegom związanym z pobraniem komórek, tkanek lub narządów (art. 121c ust. 1 pkt 1). Z akt sprawy wynika, że nie zachodzi żaden z wyżej wymienionych przypadków. Otrzymał on bowiem zaświadczenie lekarskie wystawione na zwykłym druku (wyłączony przypadek pierwszy i drugi) potwierdzające niezdolność do pracy z powodu swojego leczniczego pobytu w szpitalu (wyłączony przypadek trzeci). Tym samym powołany przez organ orzekający art. 121d ust. 2 ustawy nie mógł stanowić podstawy prawnej do egzekwowania wobec skarżącego obowiązku dostarczenia przełożonemu zwolnienia lekarskiego w terminie 7 dni, a w następstwie nie może być podstawą stwierdzenia naruszenia obowiązków służbowych. Powyższe ustalenia, stwierdzające błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 121d ust. 2 ustawy, nie miałyby istotnego znaczenia w sprawie, gdyby przy zachowaniu tożsamości zarzucanego skarżącemu czynu obowiązek dostarczenia zaświadczenia w terminie 7 dni można było wyprowadzić z innych, obowiązujących skarżącego, przepisów prawa. Obowiązku dostarczenia przez ubezpieczonego zaświadczenia lekarskiego wystawionego na zwykłym druku ZUS ZLA w terminie 7 dni, od daty jego otrzymania, nie da się również wyprowadzić z przepisów ustawy z 26 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa – dalej ustawa o świadczeniach. Ustawodawca bowiem z początkiem 2016 r. istotnie zmienił zasady wystawiania zaświadczeń lekarskich stwierdzających czasową niezdolność do pracy z powodu choroby, pobytu w szpitalu albo innym zakładzie leczniczym podmiotu leczniczego wykonującego działalność leczniczą w rodzaju stacjonarne i całodobowe świadczenia zdrowotne albo konieczność osobistego sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Zasadniczo bowiem zaświadczenia te mają obecnie postać dokumentu elektronicznego, generowanego w systemie teleinformatycznym ZUS-u, dostępnym zarówno dla lekarza wystawiającego zaświadczenie jak i płatnika. Tym samym ubezpieczony nie ma już z reguły obowiązku przekazywania płatnikowi (w tym pracodawcy) dokumentu lekarskiego. Istotnej zmianie uległy przy tym przepisy z art. 62 ustawy o świadczeniach, przewidujące niegdyś obowiązek przekazywania zaświadczeń lekarskich w siedmiodniowym terminie. Obecnie takiego obowiązku już nie ma, a wyjątki w tym zakresie wprowadza art. 62 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach, jednak nie obejmują one zaświadczeń wystawianych na zwykłych drukach. Obowiązek przekazania płatnikowi w terminie 7 dni zaświadczenia lekarskiego wystawionego na zwykłym druku przewiduje zaś art. 23 ust. 2 ustawy z 15 maja 2015 r. o zmianie ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 1066) – dalej jako nowela. Powołana nowela – mocą art. 23 ust. 1 – upoważniła lekarzy do wystawiania tymczasowo (nie dłużej jak do 30 czerwca 2018 r.) zaświadczeń w poprzedniej formie, a więc na zwykłych drukach. W takim przypadku ubezpieczony ma obowiązek przekazania w terminie siedmiodniowym otrzymanego zaświadczenia, jednak co istotne lekarz zobowiązany jest pouczyć ubezpieczonego w tym zakresie. Jak bowiem wynika z art. 23 ust. 2 noweli, w przypadku wystawienia zaświadczenia lekarskiego na zwykłym druku, lekarz wystawiający zaświadczenia lekarskie informuje ubezpieczonego o konieczności doręczenia zaświadczenia lekarskiego odpowiednio płatnikowi zasiłku lub płatnikowi składek w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania. Przepisy art. 62 ustawy o świadczeniach stosuje się wówczas w brzmieniu obowiązującym przed dokonaniem nowelizacji. Nawet więc gdyby uznać, że w konkretnej sprawie obowiązek skarżącego w zakresie terminu przekazania zaświadczenia należało wyprowadzić z art. 23 ust. 2 noweli, co jest dyskusyjne z uwagi na ewentualność postrzegania art. 121d ust. 2 ustawy jako lex specialis, to możliwość pociągnięcia skarżącego do odpowiedzialności dyscyplinarnej uzależniona byłaby od ustalenia, że został on przez lekarza wystawiającego takie zaświadczenie pouczony o obowiązku przekazania druku w terminie siedmiodniowym. Organ wprawdzie przesłuchał lekarza, który w konkretnym przypadku wystawił zaświadczenie (akta organu, k. [...] do sprawy IV SA/Wr 8/18 ), jednak z jego zeznań nie wynika, by udzielił takiego pouczenia. Z kolei z wyjaśnień skarżącego wynika, że lekarz wystawiający zaświadczenie – wprost przeciwnie – poinformował go o braku konieczności przedłożenia płatnikowi zaświadczenia (akta organu, k. [...] do sprawy IV SA/Wr 8/18). Powyższe stanowisko zostało przedstawione w wyroku tutejszego Sądu z dnia 9 marca 2018r., sygn. akt IV SA/Wr 8/18, który skład orzekający podziela. Mając na uwadze powyższe okoliczności stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.