IV SA/Wr 226/19

|Sygn. akt IV SA/Wr 226/19 | | , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , Dnia 5 września 2019 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący:, , Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, , Sędziowie:, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), , , Protokolant:, sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz, , , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 5 września 2019 r., sprawy ze skargi I. M., na decyzję Prezesa Sądu Okręgowego we W., z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, , I. uchyla zaskarżoną decyzję;, II. zasądza od Prezesa Sądu Okręgowego we W. na rzecz skarżącej I. M. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem, zwrotu kosztów postępowania sądowego., Wnioskiem z dnia 11 stycznia 201 r. I. M. zwróciła się do Prezesa Sądu Rejonowego [...] o udostępnienie informacji publicznej, dotyczącej statystyki wysyłania nakazów zapłaty: 1. Ile statystycznie nakazów zapłaty z tut. Sądu z marca 2017 r. było wysłanych w sierpniu 2017 r.? 2. Ile statystycznie nakazów zapłaty z tut. Sądu z dnia 13 marca 2017 r. było wysłanych dnia 7 sierpnia 2017 r.? 3. Czy tylko jeden nakaz zapłaty z dnia 13 marca 2017 r. o sygn. akt [...] został wysłany w dniu 7 sierpnia 2017 r.? W piśmie z dnia 22 stycznia 2019 r. Prezes Sądu wezwał wnioskodawczynię do podania szczególnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji przetworzonej zawartej we wniosku. Jednocześnie organ poinformował stronę, że spraw objętych wnioskiem mogło być 476. Realizacja wniosku jest bardzo pracochłonna i czasochłonna oraz wymaga znacznego zaangażowania sił i środków: a) wyszukania akt sądowych w archiwum, b) przejrzenie wszystkich spraw, c) przygotowanie zestawienia. Realizacja wniosku wymaga zaangażowania w pozyskanie informacji określonych środków osobowych (pracowników Wydziału [...] tut. Sądu) i finansowych (związanych z ewentualnymi nadgodzinami) Sądu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Wyodrębnienie informacji jest bardzo pracochłonne i zasadniczo zdezorganizuje bieżące prace [...] Wydziału [...] tut. Sądu. Pismem z dnia 13 lutego 2019 r. wnioskodawczyni poinformowała, że wniosek został złożony w celu zmotywowania [...] Wydziału Sądu Rejonowego [...] do szybszego rozpatrywania spraw. Strona wskazała, że w grudniu 2018 r. w sekretariacie Wydziału poinformowano ją, że postanowienie z dnia [...] listopada 2018 r. sygn. akt [...] otrzyma może dopiero w kwietniu 2019 r. Po złożeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, postanowienie zostało natychmiast jej wysłane. Strona zauważyła, że ma wiele spraw w różnych wydziałach Sądu, ale nie spotkała się z taką przewlekłością w załatwianiu spraw. Ponadto strona poinformowała, że w dniu 14 września 2018 r. zwróciła się po poradę do Przewodniczącej Wydziału [...], ale została wprowadzona w błąd co do rozwiązania jej sprawy. W interesie publicznym jest więc usprawnienie i niedopuszczenie do przewlekłości procesowych w Wydziale [...] tut. Sądu. Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] Prezes Sądu Rejonowego [...] odmówił wnioskodawczyni udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że odpowiedź wnioskodawczyni na wezwanie Sądu dotyczyła opisu sposobu załatwiania indywidualnych spraw w tut. Sądzie. Wnioskodawczyni nie negowała stanowiska organu, co do charakteru żądanej informacji, jako informacji przetworzonej. Charakter informacji publicznej przetworzonej mogą mieć dane publiczne, które co do zasady połączone są z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Sąd nie dysponuje informacją żądaną przez wnioskodawczynię na dzień złożenia wniosku. Realizacja wniosku jest pracochłonna i czasochłonna oraz wymaga znacznego zaangażowania sił i środków. Natomiast wnioskodawczyni nie wykazała szczególnego interesu publicznego , przemawiającego za udostępnieniem informacji przetworzonej. W odwołaniu strona wniosła o uchylenie decyzji i udostępnienie jej informacji publicznej, zarzucając naruszenie przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego. Strona wyjaśniła, że Wydział [...] jest jednym z najgorzej funkcjonujących wydziałów w Sądzie, a obsługa sekretariatu w porównaniu z innymi wydziałami nierzetelnie wykonuje swoją pracę. Większość spraw załatwiana jest z dużym opóźnieniem. Dopiero skargi, wnioski i interwencje mobilizują pracowników sekretariatu do szybszego działania. W interesie społecznym leży, aby sprawy w Wydziale [...] były rozpatrywane szybko, sprawnie i bez zbędnej zwłoki. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Prezes Sądu Okręgowego we W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu wnioskodawczyni nie wykazała szczególnego interesu publicznego, przemawiającego za udostępnieniem informacji publicznej, a organ pierwszej instancji ustosunkował się w uzasadnieniu decyzji do pisma wnioskodawczyni z dnia 13 lutego 2019 r. i sformułowanego w nim stanowiska. Organ pierwszej instancji uzasadnił w sposób wyczerpujący swoją decyzję, wykazując że wnioskowana informacja ma charakter informacji przetworzonej, a wnioskodawczyni nie wykazała szczególnego interesu publicznego, przemawiającego za udostępnieniem jej informacji przetworzonej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności lub uchylenie decyzji organów obu instancji i zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej, udostępniającej informację publiczną. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 6 i art. 8 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 2 w związku z art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez: - oparcie rozstrzygnięcia na błędnym przyjęciu, że żądana informacja stanowi informacje przetworzoną, skoro sądy powszechne corocznie dokonują szeregu analiz statystycznych, przesyłanych do Ministerstwa Finansów i Urzędu Statystycznego, - gołosłowne stwierdzenie, że spraw objętych wnioskiem jest 476 i błędne przyjęcie, że realizacja wniosku jest pracochłonna i czasochłonna, w sytuacji gdy sądy powszechne dysponują od ponad 10 lat systemem informatycznym, -błędne przyjęcie, że ciężar dowodu w zakresie stwierdzenia braku szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji spoczywał na stronie, a nie na organie, toteż skarżąca nie musiała tego interesu wykazywać, - przyjęcie, że wskazany przez skarżącą interes publiczny w postaci motywacji organu do szybszego rozpatrywania spraw nie został należycie wykazany, - bezpodstawne stwierdzenie, że skarżąca nie negowała przyjętego przez organ charakteru żądanej informacji publicznej, 2. art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 kpa, polegające na niepopartym żadnym materiałem dowodowym zakwalifikowaniu żądanej informacji jako informacji przetworzonej, bez jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów odwołania, 3. art. 15 kpa, polegające na braku odniesienia się do zarzutów odwołania, skutkujące naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, 4. art. 12 § 1 w związku z art. 35 § 1, § 2 i § 3 kpa w związku z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegające na wystąpieniu znacznej zwłoki w terminie załatwienia sprawy, 5. art. 9 w związku z art. 138 § 2 kpa, polegające na niedostrzeżeniu przez organ drugiej instancji podstaw faktycznych i prawnych do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Okręgowego wniósł o jej oddalenie, podnosząc że organ pierwszej instancji już w piśmie z dnia 22 stycznia 2019 r. wyjaśnił, że informacja ma charakter przetworzony. Znajduje to również potwierdzenie w piśmie przewodniczącej Wydziału [...] Sądu Rejonowego z dnia 22 stycznia 2019 r. Skarżąca nie udowodniła, ani nawet nie uprawdopodobniła, że wnioskowany zakres informacji mieści się w jakiejkolwiek z przesyłanych do Ministerstwa Sprawiedliwości czy Urzędu Statystycznego analiz statystycznych lub jednej z funkcjonalności programu komputerowego. Poza tym do wniosku skarżącej nie mają zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ strona pytała we własnej, indywidualnej sprawie o sygn. akt [...] i żądana informacja nie ma cech informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga w rozpatrywanej sprawie jest zasadna, choć nie wszystkie zarzuty w niej podniesione zasługują na uwzględnienie. Podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej było uznanie przez organ pierwszej instancji, że żądana przez skarżącą informacja publiczna stanowi informację przetworzoną, a skarżąca w odpowiedzi na wezwanie organu pierwszej instancji nie wskazała powodów, dla których spełnienie jej żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1330), dalej u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. W judykaturze wskazuje się na trudność z zakreśleniem granicy pomiędzy informacją przetworzoną, a informacją prostą, udostępnioną po wykonaniu na niej pewnych czynności umożliwiających jej udostępnienie. Problem pojawia się bowiem, gdy wnioskodawca wnosi o przedstawienie mu wielu informacji prostych. Dominuje w orzecznictwie stanowisko, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia informacji wskazanej we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – dalej NSA z 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11; podobnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 416/12). W orzecznictwie przyjęto ogólnie rzecz ujmując, że także suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.( wyrok NSA z 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, z 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14 i z 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11). Powyższe uwagi należy również odnieść do sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udostępnienia informacji prostej, której pozyskanie wiąża się ze znacznym nakładem sił i środków organu, zobowiązanego do jej udzielenia. W rozpatrywanej sprawie, organ pierwszej instancji wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, że żądana przez skarżącą informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, ponieważ udostępnienie informacji będzie wymagało znacznego nakładu pracy ze strony Sądu, jest pracochłonne i czasochłonne oraz wymaga znacznego zaangażowania sił i środków w celu ustalenia potrzebnych danych. Natomiast organ drugiej instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji ograniczył się do przytoczenia stanowiska organu pierwszej instancji oraz poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonego w obszernie cytowanym fragmencie jego wyroku; stwierdzenia, że strona nie wykazała szczególnego interesu publicznego, przemawiającego za udostępnieniem informacji publicznej przetworzonej; a także uznania że organ pierwszej instancji ustosunkował się w uzasadnieniu decyzji do stanowiska strony w sposób wyczerpujący. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ administracji publicznej następuje w drodze decyzji. Stosownie zaś do art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji tej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkami wskazanymi w tym przepisie. W tym miejscu należy wyjaśnić, że samo udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, załatwianą pismem lub w inny sposób zgodny wnioskiem, do której to czynności nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a wyłącznie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego to jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy przepisy tej ustawy tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to, że decyzja musi zawierać wszystkie niezbędne elementy wymienione w art. 107 § 1 k.p.a., a więc m. in. uzasadnienie faktyczne i prawne ( art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.). Uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jednakże w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy nie wskazał, z jakich względów uznał, że wnioskodawczyni żądała udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Na podstawie uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie sposób zweryfikować, czy istotnie w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną w rozumieniu wypracowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych. Uzasadnienie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, powinno zostać tak skonstruowane, aby można było ocenić rzetelność twierdzeń organu, że żądana informacja jest rzeczywiście informacją, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Nie jest wystarczające przytoczenie poglądu wyrażonego w wyroku NSA (w sprawie, w której wnioskodawca zwrócił się o przesłanie wszystkich wyroków wraz z uzasadnieniem z lat 2010 – 2014) oraz potwierdzenie słuszności stanowiska organu pierwszej instancji. Zawarte w uzasadnieniu decyzji organu stwierdzenie jest bardzo ogólnikowe, bez jakiegokolwiek odniesienia się do treści konkretnego wniosku skarżącej i zasad gromadzenia informacji przez organ, aby stwierdzić, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Organ nie przedstawił żadnych argumentów w odniesieniu do wniosku skarżącej, że żądaną informację uznać należy za informację przetworzoną. Dlatego taka kwalifikacja była arbitralna i nie poddawała się jakiejkolwiek weryfikacji, ani przez skarżącą ani przez Sąd, zwłaszcza, że skarżąca wskazywała, iż organ dysponuje wnioskowanymi przez nią danymi z uwagi na sporządzanie sprawozdań i analiz do Ministerstwa Finansów i Urzędu Statystycznego oraz posiadanie stosownego systemu informatycznego. Organ nie odniósł się również w żaden sposób do argumentacji strony, przedstawionej w piśmie z dnia 13 lutego 2019 r. oraz w odwołaniu i nie wyjaśnił, z jakich względów uznał, że skarżąca nie wykazała szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji publicznej. Powyższe uchybienie miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia i spowodowało nieprawidłowe zastosowanie zasad, do których odsyła art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Dopiero bowiem zamieszczenie przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji konkretnych informacji, związanych z czynnościami organu niezbędnymi do pozyskania żądanych danych statystycznych może doprowadzić do konstatacji, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną, czego oczywiście nie można wykluczyć w kontrolowanej sprawie. Wymaga to jednak sporządzenia prawidłowego uzasadnienia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z zasadami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Wobec naruszenia wskazanych powyżej przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Nieuzasadniony jest natomiast zarzut skarżącej, że wnioskodawca nie ma obowiązku wykazania szczególnego interesu publicznego w celu uzyskania informacji publicznej przetworzonej. Nie można wymagać od wnioskodawcy wykazania szczególnego interesu publicznego już we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, ponieważ wnioskodawca nie musi być zorientowany, co do charakteru żądanej informacji publicznej. Dlatego też wnioskodawca zobowiązany jest do wykazania szczególnego interesu publicznego po otrzymaniu stosownego wezwania od organu, a ocena co do spełnienia tego wymogu należy do organu. Natomiast bez wpływu na wynik niniejszej sprawy pozostawało ewentualne przekroczenie terminu załatwienia sprawy przez organ pierwszej instancji, ponieważ w przedmiocie przewlekłości prowadzonego postępowania przysługuje wnioskodawcy odrębna skarga. Sąd na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot poniesionych kosztów postępowania, które sprowadzały się do wpisu od skargi w wysokości 200 zł, kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł . Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną, a więc sporządzi prawidłowe uzasadnienie decyzji, którego motywy pozwolą poznać, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją prostą, czy też przetworzoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i czy strona wykazała szczególny interes publiczny.