IV SA/Wr 226/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Marta Pająkiewicz - Kremis, Protokolant referent Ksawery Sobczak po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 września 2023 r. sprawy ze skargi D. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 23 lutego 2023 r., nr SKO 4316/476/22/23 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 23 lutego 2023 r., nr SKO 4316/476/22/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: SKO, organ odwoławczy), po rozpoznaniu odwołania D. W. (dalej: Strona, Skarżąca), stwierdziło uchybienie terminu do wniesienie odwołania od decyzji Wójta Gminy Miękinia (dalej: organ I instancji) z dnia 18 października 2022 r., nr GOPS.433.1.2018.Ś.1.4 w przedmiocie uznania kwoty 11.554,10 zł wypłaconej Stronie za okres od dnia 1 września 2018 r. do dnia 17 kwietnia 2019 r. tytułem świadczenia pielęgnacyjnego, za świadczenie nienależnie pobrane i orzekającej o obowiązku zwrotu tej kwoty wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Powołaną powyżej decyzją z dnia 18 października 2022 r. organ I instancji orzekł o uznaniu wypłaconych Stronie kwot świadczenia pielęgnacyjnego za świadczenia nienależnie pobrane podlegające zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. W uzasadnieniu wskazał, że w okresie od dnia 1 września 2018 r. do dnia 17 kwietnia 2019 r. Strona pozostawała w zatrudnieniu i w tym czasie pobierała zarówno świadczenie pielęgnacyjne jak też wynagrodzenie, co musiało skutkować wydaniem decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego. W odwołaniu od powyżej decyzji Strona zarzuciła, że organ I instancji "nie stał na straży praworządności", wymuszał na niej twierdzenia niezgodne z prawem, nie podejmował wszystkich niezbędnych czynności dla wyjaśnienia sprawy, nie kontaktował się z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych w celu wyjaśnienia kwestii jej zatrudnienia, nie wziął pod uwagę całokształtu materiału dowodowego. Końcowo stwierdziła, że organ wyższej instancji "powinien rozpatrzyć, czy decyzja GOPS nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa". Odwołanie Strony wpłynęło do organu pierwszej instancji drogą elektroniczną w dniu 23 listopada 2022 r. Pismem z dnia 21 grudnia 2022 r., nr SKO 4316/476/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wezwało Stronę do sprecyzowania żądania zawartego w podaniu z dnia 23 listopada 2022 r. - przez wskazanie, czy stanowi ono odwołanie od decyzji z dnia 18 października 2022 r. czy wniosek o stwierdzenie jej nieważności. W piśmie z dnia 17 stycznia 2023 r. Strona wskazała, że nie jest w stanie przesądzić, czyjej wystąpienie jest odwołaniem czy wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Wyjaśniła jednak, że w jej ocenie "postępowanie zwykłe daje SKO szersze możliwości niż w trybie nadzwyczajnym (..) dlatego logiczniejszym wydaje się uwzględnienie mojego żądania jako odwołania i na chwilę obecną taka jest moja odpowiedź na wezwanie". Zaskarżonym postanowieniem z dnia 23 lutego 2023 r. SKO stwierdziło uchybienie terminu do wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji z dnia 18 października 2022 r. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności SKO wskazało, że stosownie do art. 127 § 1 k.p.a. stronie przysługuje prawo do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, ale zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. W przypadku niezachowania terminu wskazanego w art. 129 § 2 k.p.a., stosownie do art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza - w drodze postanowienia - uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przytoczyło treść art. 39 § 3 1, 2, art. 40 § 1 k.p.a., art. 42 § 1 k.p.a., art. 43 k.p.a., art. 44 § 4 k.p.a., art. 57 § 1 k.p.a. oraz art. 57 § 5 k.p.a. Następnie SKO wskazało, że decyzja z dnia 18 października 2022 r. została wysłana do Strony za pośrednictwem Poczty. Z powodu jej niepodjęcia przez Stronę przesyłka została awizowana w dniu 20 października 2022 r. i pozostawiona w placówce pocztowej. Powtórne awizowanie nastąpiło w dniu 28 października 2022r. i z powodu niepodjęcia przesyłki przez Stronę została ona zwrócona do organu pierwszej instancji w dniu 4 listopada 2022 r. SKO podkreśliło, że zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. uznać należy, że do doręczenia ww. decyzji z dnia 18 października 2022 r. doszło z upływem 3 listopada 2022 r (tj. z upływem 14 dni od dnia awizowania, które miało miejsce 20 października 2022 r.). Termin na skuteczne złożenie odwołania w niniejszym przypadku rozpoczął więc bieg w dniu 4 listopada 2022 r. i upłynął w dniu 17 listopada 2022 r. Odwołanie natomiast Strona sporządziła w dniu 23 listopada 2022r. i w tym samym dniu dotarło ono do organu pierwszej instancji za pośrednictwem platformy ePUAP. Oznacza to, że odwołanie złożone zostało z uchybieniem ustawowego terminu. SKO podkreśliło, że nawet nieznaczne przekroczenie ustawowego terminu stanowi jego uchybienie i obliguje organ do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu. Kategoryczne określenie w art. 134 k.p.a. "organ odwoławczy stwierdza" oznacza, iż uchybienie temu obowiązkowi i merytoryczne rozpatrzenie odwołania stanowiłoby, w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., rażące naruszenie prawa. Oznaczałoby bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a więc decyzji, która - zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. - korzysta z domniemania trwałości. Końcowo SKO poinformowało Stronę o możliwości zwrócenia się do organu I instancji z wnioskiem o zastosowanie ulgi w spłacie nienależnie pobranych świadczeń, o których mowa w art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.). Na powyższe postanowienie SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła Skarżąca. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła wydanie z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał, że SKO w zaskarżonym postanowieniu wskazuje nieprawidłowe daty doręczeń decyzji organu I instancji. Decyzja organu I instancji została doręczona elektronicznie w dniu 10 listopada 2022r. (Strona załączyła pismo i UPP) i tylko od tej daty możliwe jest liczenie biegu terminów. Odwołanie zostało złożone w dniu 23 listopada 2023 r. czy z zachowaniem terminu. Podkreśliła, że bezprawnym jest uznawanie daty fikcyjnego doręczenia za pośrednictwem Poczty Polskiej, gdyż już samo wysłanie decyzji tej formie nastąpiło w sposób nieprawidłowy, z pominięciem złożonego przez nią wniosku o doręczanie korespondencji na adres poczty elektronicznej. Z powodu opieki nad chorym synem bardzo złym działaniem Poczty Polskiej w rejonie jej zamieszkania oraz wielką opieszałością udzielania pisemnych odpowiedzi przez organ I instancji wielokrotnie składała żądania kontaktowania się z nią w formie elektronicznej. Żądanie takie złożyła pisemnie do organu I instancji w dniu 13 sierpnia 2021 r., o czym SKO było poinformowane, gdyż w dniu 10 maja 2021 r. złożyła skargę na GOPS do tego organu w której to żądanie było zawarte (w załączeniu przedłożyła żądanie oraz skargę). Wskazała, że ponawiała ustnie i mailowo żądanie kontaktu w formie elektronicznej. Dysponuje nagraniami 2 rozmów z pracownikiem GOPS - z 3 października 2023 r. oraz z 12 października 2022 r. Podkreśliła, że od dłuższego czasu składała wszelkie wnioski, odwołania i skargi w formie elektronicznej, co zobowiązuje organy do kontaktu z nią tylko w formie elektronicznej, zarówno organ I, jak i II instancji nie stosują się do wybranej przez nią formy kontaktu. Zwróciła uwagę, że postępowanie rozpoczęte decyzją organu I instancji z dnia 18 października 2022 r. było cały czas procedowane i żaden z organów nie wystąpił wcześniej z informacja, że jego zdaniem nastąpiło uchybienie terminu. SKO wysłało do niej wezwanie do wyjaśnienia wątpliwości w związku ze złożonym zaskarżeniem z dnia 21 grudnia 2022 r. (to wezwanie także było wysłane z naruszeniem prawa, bo odwołanie było składane w formie elektronicznej). Jest to jednoznaczne z tym, że SKO w dniu wysłania wezwania nie miało wątpliwości, że jej odwołanie zostało złożone w terminie. Dużym zaskoczeniem było dla niej otrzymanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie w dniu 26 września 2023 r. oraz w piśmie z dnia 6 października 2023 r. Strona podtrzymała stanowisko wyrażone w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Podkreślić należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie SKO uznało, że odwołanie Strony od decyzji organu I instancji złożone zostało z uchybieniem ustawowego terminu. Decyzja z dnia 18 października 2022 r. została wysłana do Strony za pośrednictwem Poczty Polskiej. Z powodu jej niepodjęcia przez Stronę przesyłka została awizowana w dniu 20 października 2022 r. i pozostawiona w placówce pocztowej. Powtórne awizowanie nastąpiło w dniu 28 października 2022r. i z powodu niepodjęcia przesyłki przez Stronę została ona zwrócona do organu. SKO uznało, że do doręczenia ww. decyzji z dnia 18 października 2022 r. doszło z upływem 3 listopada 2022 r (tj. z upływem 14 dni od dnia awizowania, które miało miejsce 20 października 2022 r.). Termin na skuteczne złożenie odwołania w niniejszym przypadku rozpoczął więc bieg w dniu 4 listopada 2022 r. i upłynął w dniu 17 listopada 2022 r. Odwołanie natomiast Strona sporządziła w dniu 23 listopada 2022 r. i w tym samym dniu dotarło ono do organu pierwszej instancji za pośrednictwem platformy ePUAP. SKO uznało, że odwołanie złożone zostało z uchybieniem ustawowego terminu. Przepis art. 129 § 2 k.p.a. określa, iż termin na wniesienie odwołania rozpoczyna bieg od dnia doręczenia decyzji Stronie. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej decyzja organu I instancji została doręczona Stronie również drogą elektroniczną za pośrednictwem platformy ePUAP w dniu 10 listopada 2022 r. –okoliczność ta nie została dostrzeżona i rozważona przez SKO w zaskarżonym postanowieniu. W związku z tym, organ odwoławczy bez dokonania analizy prawidłowości doręczenia Stronie decyzji organu I instancji nie miał podstaw do przyjęcia, iż prawidłowe i skuteczne było doręczenie Stronie decyzji organu I instancji za pośrednictwem Poczty Polskiej i stwierdzenia, że termin do wniesienia odwołania został uchybiony. W tych okolicznościach zaskarżone postanowienie nie poddaje się kontroli Sądu, który nie ma możliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego) Zgodnie ze znowelizowaną w roku 2010 r. treścią przepisu art. 39 (1) § 1 k.p.a. zastosowanie środków komunikacji elektronicznej uzależnione jest od woli osoby, której doręczany jest dokument (uczestnika postępowania administracyjnego). Warunkiem jest zaakceptowanie przez uczestnika tego sposobu doręczania, przy czym w art. 39 (1) § 1 k.p.a. celowo rozróżnia się dwie sytuacje. Akceptacja uczestnika może przybrać formę: wystąpienia w tym przedmiocie do organu administracji publicznej lub też wyrażenia zgody. Różnica między nimi polega na tym, że w przypadku wystąpienia inicjatywa należy do uczestnika postępowania, podczas gdy "wyrażenie zgody" następuje w wyniku zwrócenia się do niego organu prowadzącego postępowanie. Warunek wystąpienia do organu należy rozumieć jako żądanie uczestnika wobec organu administracji publicznej określonego zachowania się tego organu. Użycie zwrotu "wystąpił o doręczenie" oznacza konieczność złożenia przez stronę odrębnego żądania, przy czym może to nastąpić w podaniu wszczynającym postępowanie, jak również na każdym innym etapie toczącego się postępowania. Organ prowadzący postępowanie jest związany oświadczeniem uczestnika od momentu jego otrzymania. Złożenie oświadczenia może nastąpić na każdym etapie toczącego się postępowania. Doręczenie dokonywane w formie elektronicznej zastępuje doręczenie "tradycyjne", stąd niedopuszczalne jest doręczenie dokumentu równocześnie w postaci zarówno papierowej, jak i elektronicznej. Taki wniosek wynika z treści art. 46 § 3 k.p.a., który przewiduje kolejność sposobów doręczania: najpierw elektroniczne (jeżeli uczestnik złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 391 § 1 k.p.a.), a w dalszej kolejności tradycyjne, jednak tylko w przypadku braku skuteczności doręczenia elektronicznego. W aktach sprawy znajduje się pismo Strony z dnia 13 sierpnia 2021 r. w którym wnioskuje o kontaktowanie się z nią w formie elektronicznej, choć wskazuje adres email. Obowiązkiem organu było zatem wyjaśnienie, czy Strona żąda doręczania korespondencji drogą elektroniczną za pośrednictwem platformy ePUAP i pouczenie Strony na etapie złożenia tego pisma o sposobach doręczania pism prawem przewidzianych, czego nie uczynił. Jest to istotne, gdyż wybór przez Stronę doręczania elektronicznego powoduje rezygnację z tradycyjnego doręczania dokumentów, w tym decyzji. Podkreślić należy, że czynności dotyczące doręczeń są silnie sformalizowane ze względu na konieczność ścisłego określenia okoliczności powodujących istotne dla stron postępowania skutki prawne. Gwarancyjny charakter tych przepisów ma również oparcie w zasadach praworządności (art. 6 k.p.a.), zaufania (art. 8 k.p.a.) oraz oficjalności (art. 39 k.p.a.). Stąd też ich naruszenie ma charakter istotny dla sytuacji strony, która nie może ponosić negatywnych konsekwencji wynikających z nieprawidłowego działania organu (por. por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 235). W tych okolicznością Sąd jako przedwczesne ocenia stanowisko zajęte przez SKO w zaskarżonym postanowieniu. Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien dokonać analizy prawidłowości doręczenia Stronie decyzji organu I instancji, a następnie ocenić czy termin na złożenie odwołania został przez Stronę dochowany. Wobec wyżej wskazanych naruszeń Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w sentencji wyroku.