IV SA/Wr 229/17

|Sygn. akt IV SA/Wr 229/17 | | , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , , Dnia 20 listopada 2017 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący, , Sędzia NSA Mirosław Rozbicka Ostrowska, , Sędziowie, Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków (spr.), , , Protokolant, sekretarz sądowy Katarzyna Leśniowska, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 7 listopada 2017 r., sprawy ze skargi Gminy L., na opinię D. Kuratora Oświaty we Wrocławiu, z dnia [...], nr. [...], w przedmiocie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego systemu szkolnego, , , , uchyla zaskarżoną opinię;, zasądza od D. Kuratora Oświaty na rzecz Gminy, L. kwotę 680 (słownie: sześćset osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego., , Rada Miejska Gminy Lubomierz uchwałą Nr XXXI/153/17 z dnia 22 lutego 2017 r. w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjum do nowego ustroju szkolnego na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016r. poz.446, 1579 i 1948), art. 5 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943, 1954, 1985 i 2169), art. 138 ust. 2 oraz art. 206 ust. 1-3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 60) uchwaliła co następuje: § 1. Uchwała określa: 1. Plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Lubomierz, a także granice obwodów publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Lubomierz na okres od 1 września 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r, który stanowi załącznik nr 1 do niniejszej uchwały; 2. Plan sieci prowadzonych przez Gminę Lubomierz publicznych gimnazjów i klas dotychczasowych publicznych gimnazjów oraz granice obwodów dotychczasowych publicznych gimnazjów i klas dotychczasowych gimnazjów prowadzonych przez Gminę Lubomierz na okres od 1 września 2017 do 31 sierpnia 2019, który stanowi załącznik nr 2 do niniejszej uchwały; 3. Projekt planu sieci publicznych ośmioletnich szkół podstawowych prowadzonych prze Gminę Lubomierz, a także granice obwodów publicznych ośmioletnich szkół podstawowych od dnia 1 września 2019, który stanowi załącznik nr 3 do niniejszej uchwały. § 10. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Gminy i Miasta Lubomierz. § 11. Niniejsza uchwała podlega podaniu do publicznej wiadomości poprzez umieszczenie jej na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Gminy i Miasta w Lubomierzu - Plac Wolności 1 oraz w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy Lubomierz. § 12. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Uchwała ta zgodnie z obowiązkiem zapisanym w art. 208 i ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. przepisów wprowadzających ustawę – Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r., poz. 60) została przekazana Dolnośląskiemu Kuratorowi Oświaty do zaopiniowania. Kurator Oświaty we Wrocławiu wydał w dniu 14 marca 2017 r. warunkowo pozytywną opinię dotyczącą uchwały Nr XXXI/153/17 Rady Miejskiej Gminy Lubomierz z dnia 22 lutego 2017 r. w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, wprowadzonego ustawą z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. 2017 r. poz. 59). zgodnie z przedstawionym w uchwale wykazem, pod warunkiem uwzględnienia wskazanych w uzasadnieniu zmian. W uzasadnieniu opinii podał, że przedłożony w uchwale kształt sieci szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez Gminę Lubomierz ustalony został z zachowaniem wymogów art. 206 ust. 2 pkt 1 - 3 i ust. 4 w związku z art. 127 i 129 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz. U. 2017 r. poz. 60). art. 32, art. 39 i 95 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. 2017 r. poz. 59). oraz art. 17 ust. 1 - 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn.: Dz. U. 2016 r. poz. 1943 z późn. zm.). jednakże za celowe uznaje się uwzględnienie treści postanowienia Dolnośląskiego Kuratora Oświaty dotyczącego likwidacji filii Szkoły Podstawowej w Pławnej Górnej z siedzibą w Wojciechowie poprzez przekształcenie w oddział przedszkolny Przedszkola Miejskiego w Lubomierzu. Dalej stwierdził, że w świetle powyższego zasadnym jest wydanie pozytywnej opinii w zakresie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez Gminę Lubomierz do nowego ustroju szkolnego, wprowadzonego ustawą Prawo oświatowe, pod warunkiem uwzględnienia wskazanych w uzasadnieniu zmian. Przypomniał też, że zgodnie z zapisem art. 62. ust. 1 ustawy o systemie oświaty, organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół. Tymczasem z treści załączników do Uchwały Nr XXXI/153/17 Rady Miejskiej Gminy Lubomierz z dnia 22 lutego 2017 r., a także analizy rejestru szkół i placówek oświatowych prowadzonego przez Dolnośląskiego Kuratora Oświaty wynika, że w skład prowadzonego przez Gminę Lubomierz Zespołu Szkół w Lubomierzu włączono szkoły tego samego typu. to jest Liceum Ogólnokształcące im. Aleksandra Kamińskiego oraz Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych, a także Technikum oraz Technikum. Skargę do tutejszego Sądu na powyższą opinię złożył Burmistrz Gminy i Miasta Lubomierz. Wniósł o jej zmianę poprzez wydanie opinii pozytywnej, bez zastosowania warunków. Podał, że zaskarżona uchwała została wydana w sposób wadliwy, z uwagi na fakt, iż w treści uzasadnienia nakazuje się zastosowanie do treści postanowienia Dolnośląskiego Kuratora Oświaty dotyczącego likwidacji Szkoły Podstawowej w Pławnej Górnej z/s w Wojciechowie przez przekształcenie w oddział przedszkolny Przedszkola Miejskiego w Lubomierzu. Zaskarżona opinia wydana została w dniu 14 marca 2017 r., doręczona skarżącemu w dniu 20 marca 2017 r. Tymczasem postanowienie na które powołuje się opinia nosi datę 22 marca 2017 r. i zostało doręczone do Urzędu Miasta 27 marca 2017 r. Zatem opinia odwołuje się do postanowienia, które nie zostało wydane. Powyższe stanowi rażące naruszenie obowiązujących przepisów prawa albowiem brak jest możliwości powołania się na postanowienie hipotetyczne, jeszcze nie funkcjonujące w obrocie prawnym w dacie wydania opinii. Zarzucił ponadto, że postanowienie z dnia 22 marca 2017 r. zawiera wady eliminujące je z obrotu prawnego. Skarżący wystąpił bowiem o zaopiniowanie zamiaru likwidacji filii Szkoły Podstawowej w Pławnie z/s w Wojciechowie. Wydane postanowienie w swej treści wskazuje, że dotyczy Szkoły Podstawowej w Pławnej Górnej. Brak jest na terenie Gminy i Miasta Lubomierz Szkoły Podstawowej w Pławnej Górnej z/s w Wojciechowie. Podniósł, że postanowienie na które powołuje się Dolnośląski Kurator Oświaty zawiera wady, eliminujące je z obrotu prawnego. W związku z tym zaskarżył go do Ministra Edukacji Narodowej. Niezależnie od powyższego wskazał, że nie ma podstaw do wydania warunkowej opinii pozytywnej. Likwidacja filii Szkoły Podstawowej w Pławnej z/s w Wojciechowie poprzez przekształcenie w oddział przedszkolny Przedszkola Miejskiego w Lubomierzu nastąpiło według zasad przewidzianych w art. 59 ustawy o systemie oświaty. Dolnośląski Kurator Oświaty wydając w niniejszej sprawie opinię pozytywną nie oparł się na żadnych przesłankach materialnych, ani nie wskazał żadnych argumentów merytorycznych dla poparcia swojego stanowiska. W uzasadnieniu powołuje się na treść postanowienia, które w dacie wydania opinii nie istniało. W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Kurator Oświaty wniósł o zawieszenie postępowania na czas prawomocnego rozstrzygnięcia zaskarżonego we właściwym trybie postanowienia z dnia 22 marca 2017 r. nr 78/2017 ewentualnie gdyby Sąd nie uznał niezbędności zawieszenia postępowania o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Uzasadniając wniosek o zawieszenie postępowania organ wskazał, że postanowienie z dnia 22 marca 2017 r. nr 78/2017 zostało zaskarżone przez skarżącego do Ministerstwa Edukacji Narodowej, a jednocześnie zostało poddane kontroli tutejszego Sądu. Okoliczność, iż obok i niezależnie od tego strona skarżąca podnosi zarzuty związane formalnie z samą opinią kuratora z dnia 14 marca 2017 r. w ocenie strony nie powinno mieć wpływu na pozytywną decyzję Sądu o zawieszeniu postępowania na czas trwania postępowania zażaleniowego skoro to treść spornego postanowienia stanowi o istocie i podstawie zarzutów Burmistrza Gminy i Miasta Lubomierz. Jak stwierdził, z ostrożności procesowej podejmuje polemikę z zarzutami skargi jakoby miał uchybić prawu, wydając opinię wywiedzioną i wspartą, na nie istniejącym w tej dacie, postanowieniu z dnia 23 marca 2017 r. Podał, że oba wnioski skarżącego – o sieci szkół i przekształceniu dotarły do organu tego samego dnia – 27 lutego 2017 r. Dotrzymując terminów wynikających z ustaw – organ wydał opinię o sieci szkół w terminie 21 dni, w sprawie przekształcenia szkoły w terminie 30 dni. Myli się skarżący zarzucając, iż opinia miałaby odwoływać się do konkretnego, wydanego pod odpowiednią sygnaturą postanowienia. Wskazywała ona na konieczność celowości "uzasadnienia treści postanowienia Dolnośląskiego Kuratora Oświaty dotyczącego likwidacji filii Szkoły Podstawowej w Pławie Górnej z siedzibą w Wojciechowie poprzez przekształcenie w oddział Przedszkolny Przedszkola Miejskiego". Przywołanie owego postanowienia – bez daty i kolejnej sygnatury – w opinii nie miało więc w żaden sposób, jak chce skarżący, charakteru przywołanego konkretnego istniejącego już jakoby w obrocie prawnym w dacie opiniowania, aktu administracyjnego a stanowiło jedynie sygnalizację, że organ samorządowy winien się spodziewać rozstrzygnięcia w kwestii jego decyzji o likwidacji filii szkoły z jej jednoczesnym przekształceniem, do którego w konsekwencji należy dostosować projektowaną sieć. Podtrzymał stanowisko, że uchwała w sprawie przekształcenia została podjęta z naruszeniem prawa. Dodał, iż zgodnie z zasadami logicznego działania nie sposób przyjąć by formułując opinię w sprawie sieci Kurator Oświaty nie miał już 14 marca 2017 r. przemyślanego choć jeszcze nie sformalizowanego stanowiska związanego z wadliwością uchwały o likwidacji w celu przekształcenia, jak to niezgodnie z obowiązującym prawem zamierzała uczynić Gmina. Co nie oznacza, że organ nie przeprowadził już czynności faktycznych związanych z oceną złożonego wniosku. Co do zarzutu dotyczącego określenia miejscowości, w której miała nastąpić likwidacja szkoły w celu przekształcenia stwierdził, że z wypowiedzi skarżącego wynika, że doszło do oczywistej omyłki. Strony podtrzymały swoje twierdzenia i zarzuty w pismach z dnia 31 maja 2017 r. (skarżący) i z dnia 7 lipca 2017 r. (Dolnośląski Kurator Oświaty). Przed rozprawą Dolnośląski Kurator Oświaty dołączył do akt postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 5 października 2017 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Dolnośląskiego Kuratora Oświaty z dnia 22 marca 2017 r. negatywnie opiniujące zamiar likwidacji filii Szkoły Podstawowej w Pławnej poprzez przekształcenie w Oddział Przedszkolny Przedszkola Miejskiego w Lubomierzu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016. poz. 718 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną. Przedmiotem skargi do Sądu jest opinia Dolnośląskiego Kuratora Oświaty z dnia 14 marca 2017 r., wydana na podstawie art. 208 ust. 3-5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 60), dalej: ustawa, wyrażająca stanowisko tego organu w odniesieniu do uchwały Rady Miejskiej Gminy Lubomierz z 22 lutego 2017 r. w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, dla której to uchwały podstawę prawną stanowił art. 206 i art. 207 ww. ustawy. Zgodnie z art. 206 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2016 r., rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, wprowadzonego ustawą - Prawo oświatowe, natomiast zagadnienia podlegające regulacji w tej uchwale wymienione zostały w art. 206 ust. 2 ustawy, w punktach 1 - 6. Art. 208 ust. 1- 3 ustawy stanowi, że uchwałę, o której mowa w art. 206 ust. 1 przekazuje się właściwemu kuratorowi oświaty. Datą przekazania jest data otrzymania uchwały przez kuratora oświaty. Kurator oświaty opiniuje uchwałę w ciągu 21 dni od dnia otrzymania. Opinia kuratora oświaty dotyczy uchwały, o której mowa w art. 206 ust. 1 w zakresie, o którym mowa w art. 206 ust. 2 pkt 1-3 oraz zawiera w szczególności ocenę zgodności z prawem rozwiązań zaproponowanych w tej uchwale oraz ocenę w zakresie zapewnienia przez jednostkę samorządu terytorialnego możliwości realizacji obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, a w przypadku, o którym mowa w art. 206 ust. 4 także możliwości realizacji obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego przez dzieci i młodzież zamieszkałe na terenie danej gminy. Z art. 208 ust. 4 ww. ustawy wynika zaś, iż opinia kuratora oświaty, o której mowa w ust. 3 może wskazywać zmiany, które należy uwzględnić w uchwale, o której mowa w art. 210, natomiast w myśl ust. 5 tego przepisu opinia kuratora oświaty, o której mowa w ust. 3 jest wiążąca i nie służy od niej zażalenie. Na opinię służy skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 210 ust. 1 - 3 ustawy rada gminy po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, o której mowa w art. 208 ust. 3 i 4 w terminie do dnia 31 marca 2017 r. podejmuje uchwałę w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, wprowadzonego ustawą - Prawo oświatowe, na okres od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r. Jeżeli organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uwzględnił w uchwale, o której mowa w ust. 1 zmiany wskazane w opinii kuratora oświaty, o których mowa w art. 208 ust. 4 przyjmuje się, że uchwała uzyskała pozytywną opinię kuratora oświaty. Jeżeli natomiast organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie uwzględnił w uchwale, o której mowa w ust. 1 zmian wskazanych w opinii kuratora oświaty, o których mowa w art. 208 ust. 4 przyjmuje się, że uchwała uzyskała negatywną opinię kuratora oświaty. W myśl art. 211 ust. 1 - 5 w przypadku niepodjęcia uchwały, o której mowa w art. 210, w terminie do dnia 31 marca 2017 r., uchwały podjęte na podstawie art. 17 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 15, w brzmieniu dotychczasowym, pozostają w mocy. Mając na uwadze powyższe regulacje prawne, stwierdzić należy, iż opinia kuratora oświaty, wydana na podstawie art. 208 ustawy z 14 grudnia 2016 r., wywołuje skutki prawne i jest dla organu gminy wiążąca, jednak tylko do czasu, gdy rada gminy podejmie uchwałę, o której mowa w art. 210 ust. 1 ww. ustawy lub upłynie termin do jej podjęcia, tj. 31 marca 2017 r. Po tej dacie, zgodnie z art. 211 ust. 1 ustawy, pozostają w mocy dotychczasowe uchwały podjęte na podstawie art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, ustalające plan sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez gminę, a także określające granice obwodów publicznych szkół podstawowych i gimnazjów. W ocenie Sądu, skarga Rady Miejskiej Gminy Lubomierz jest zasadna, gdyż wydając zaskarżoną opinię, Dolnośląski Kurator Oświaty naruszył art. 208 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Brzmienie cytowanego wyżej art. 208 ust. 3 ustawy wskazuje, że kurator ma prawo opiniować uchwałę rady gminy wyłącznie w zakresie, o którym mowa w art. 206 ust. 2 pkt 1-3 ustawy, czyli w odniesieniu do: 1) planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, a także granic obwodów publicznych szkół podstawowych, z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 88 ust. 2 ustawy - Prawo oświatowe, prowadzonych przez gminę, a także przez inne organy, na okres od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r.; 2) planu sieci prowadzonych przez gminę publicznych gimnazjów i klas dotychczasowych publicznych gimnazjów prowadzonych w szkołach podstawowych, liceach ogólnokształcących, technikach i branżowych szkołach I stopnia, oraz granic obwodów dotychczasowych publicznych gimnazjów i klas dotychczasowych gimnazjów, z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 88 ust. 2 ustawy - Prawo oświatowe, prowadzonych przez gminę, a także przez inne organy, na okres od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r.; 3) warunków przekształcenia dotychczasowych gimnazjów w ośmioletnie szkoły podstawowe, prowadzone przez gminę, w tym: a) dzień rozpoczęcia działalności przez ośmioletnią szkołę podstawową, określonym zgodnie z art. 129 ust. 2; b) rok szkolny, w którym rozpoczyna się kształcenie w klasie I ośmioletniej szkoły podstawowej. Sąd podziela zarzuty skargi, że opinia została wydana z naruszeniem prawa również w sytuacji, gdy odwołuje się do postanowień decyzji, której nie ma w obrocie prawnym, postanowienia, które zostało wydane po 8 dniach, po wydaniu opinii. Z przedstawionego wyżej stanu faktycznego wynika bowiem, a jest to okoliczność niesporna, że opinia w sprawie "sieci" wydana została przez Kuratora Oświaty w dniu 14 czerwca 2017 r.; ten sam organ, w dniu 22 marca 2017 r. rozpoznał zaś wniosek strony skarżącej w sprawie przekształcenia szkoły podstawowej w przedszkole. Opinia odwołująca się i nakazująca uwzględnienie postanowień zawartych w rozstrzygnięciu, które przyszłościowo zostanie wydane, a które nie funkcjonuje w tym czasie w obrocie prawnym – jest po pierwsze – nie do wykonania, po drugie uchwała podjęta w takiej sytuacji nie posiada podstawy prawnej. W ocenie Sądu nie do przyjęcia jest wyjaśnienie pełnomocnika organu, że Kuratorium posiadało wiedzę o istnieniu wniosku o przekształcenie, był już bowiem on w posiadaniu organu i przedmiotem jego rozważań – co należy rozumieć, że posiadało wiedzę co do treści rozstrzygnięcia. Rozważania te bowiem nie posiadały formy prawnej i w związku z tym nie można dokonać innej oceny niż takiej, iż nie istniały. Tym samym opisana na wstępie opinia nie mogła zawierać żadnych zobowiązań w tej kwestii. Uchwała Rady Miejskiej "o sieci szkół" mogła być podjęta w każdym czasie, również przed wydaniem postanowienia Kuratorium o przekształceniu szkoły w przedszkole. Nie ma bowiem przepisu, który nakazywałby podjęcie uchwały po rozpoznaniu takiego wniosku. Ponadto jak wyżej wskazano opinia mogła dotyczyć kwestii określonych w art. 206 ust. 1 pkt 1-3 ustawy. Tymczasem faktycznie odnosiła się do możliwości przekształcenia szkoły podstawowej w oddział przedszkolny czyli "wychodziła" poza zakres uprawnień przyznanych ustawą. Sprawa dotycząca przekształcenia szkoły podstawowej, o której mowa w sprawie, była przedmiotem odrębnego postępowania i choćby z tego tytułu Sąd nie miał podstaw do ustosunkowania się do zarzutów dotyczących tej kwestii– w tym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak wyżej.