IV SA/Wr 229/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA del. Tomasz Judecki po rozpoznaniu w Wydziale IV w dniu 18 sierpnia 2022 r.na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. Ł. na decyzję D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku kwarantanny I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. umarza postępowanie administracyjne. Przedmiotem skargi P. Ł. jest decyzja D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. (dalej: DPWIS) z dnia 23 lutego 2022 r. , utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. (dalej: PPIS) z dnia 1 października 2021 r. o nałożeniu na stronę administracyjnej kary pieniężnej w kwocie 500 zł za naruszenie obowiązku poddania się kwarantannie granicznej. Rozstrzygnięcia organów administracji publicznej zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Skarżący w dniu 19 maja 2021 r. przekroczył granicę państwową w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium RP, w związku z czym został on objęty obowiązkiem kwarantanny w okresie od 20 maja 2021 r. do 29 maja 2021 r. jako osoba przekraczająca granicę RP i wpisany przez służby graniczne do Elektronicznego Systemu EWP (Ewidencji Wjazdu do Polski). W dniu 22 czerwca 2021 r. do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w B. wpłynęło pismo zastępcy Naczelnika Wydziału Prewencji Komendy Powiatowej Policji z dnia 14 czerwca 2021 r. z którego wynikało, że strona w dniu 20 maja 2021 r. była nieobecna w miejscu odbywania kwarantanny (przebywała poza miejscem zamieszkania – ul. [...],[...] B.). Zawiadomieniem z dnia 25 czerwca 2021 r. (doręczonym stronie w dniu 29 czerwca 2021 r.) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny zgodnie z art. 15zzzn ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1845) wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie niezastosowania się w dniu 20 maja 2021 r. do nakazów, zakazów i ograniczeń związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. W toku tego postępowania strona złożyła pisemne wyjaśnienia, podnosząc, że na lotnisku nie została należycie poinformowana o obowiązku odbycia kwarantanny. Dodatkowo wskazała, że nie była chora ani nie miała kontaktu z osobami chorymi, a po pierwszym telefonie od dzielnicowego zastosowała się do zaleceń odbycia kwarantanny. Z przeprowadzonych czynności wyjaśniających organu wynikało, że funkcjonariusze Policji dokonali sprawdzenia przestrzegania przez stronę obowiązku kwarantanny jeszcze w dniach 22 maja oraz 24 maja 2021 r. i przeprowadzone kontrole nie wykazały nieprawidłowości. Decyzją z dnia 1 października 2021 r. PPIS w B. nałożył na stronę karę pieniężną w kwocie 500 zł za naruszenie w dniu 20 maja 2021 r. obowiązku kwarantanny, o jakiej mowa w art. 2 ust. 2 pkt 1 lit. a i pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Jako podstawę prawną nałożenia na stronę administracyjnej kary pieniężnej organ powołał wymieniony wyże przepis rozporządzenia oraz art. 15 zzzn ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842). Działając w trybie instancyjnym, DPWIS we W. decyzją z dnia 23 lutego 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ drugiej instancji podniósł, że normą prawną obligującą PPIS do wydawania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za niezastosowanie się do ustanowionych w stanie epidemii nakazów, zakazów lub ograniczeń jest przepis art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r., poz. 1845) w powiązaniu z art. 46 ust. 4 pkt 4 tej ustawy. Wskazał również, że obowiązkiem obycia przez stronę kwarantanny w związku z przekroczeniem w dniu 19 maja 2021 r. granicy RP wynikał z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 861 ze zm). Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy DPWIS stwierdził, że opuszczenie przez stronę w dniu 20 maja 2021 r. miejsca kwarantanny (miejsca zamieszkania) wypełniało delikt administracyjny, a w konsekwencji, zasadnie organ pierwszej instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia stronie kary pieniężnej za popełnienie tego deliktu. W nawiązaniu do argumentów podniesionych przez stronę w toku postępowania administracyjnego organ drugiej instancji wyjaśnił, że instytucję administracyjnych kar pieniężnych cechuje obiektywny charakter odpowiedzialności, stąd nie ma możliwości zwolnienia z odpowiedzialności za delikt administracyjny z uwagi na motywację strony towarzyszącą naruszeniu prawa. Zaznaczył, że takie kwestie jak - okoliczności naruszenia prawa, stopień przyczynienia się do powstania naruszenia prawa, czy warunki osobiste strony stanowią dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej. Wyjaśniając podstawę prawną nałożonej kary pieniężnej organ przytoczył treść art. 15zzzn ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych a następnie wskazał, że istniejący zbieg przepisu art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz art. 15zzzn ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych należy rozstrzygać zgodnie z art. 1 ust. 2 tej ostatniej ustawy. W myśl tego unormowania, przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stosuje się dopiero w zakresie nieuregulowanym w ustawie z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. W podsumowaniu organ drugiej instancji stwierdził, że podstawę prawną orzeczenia wobec strony administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie obowiązku kwarantanny, wynikającego z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii mógł stanowić art. 15zzzn ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w myśl którego, w razie stwierdzenia naruszenia obowiązku hospitalizacji, kwarantanny lub izolacji w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem lub zwalczaniem COVID-19, nałożonego przez właściwy organ lub wynikającego z przepisów prawa, państwowy powiatowy inspektor sanitarny nakłada na osobę naruszającą taki obowiązek, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w kwocie do 30.000 zł. DPWIS zwrócił uwagę, że powołany przepis nie określa dolnej granicy kary pieniężnej a wymierzona stronie kara w kwocie 500 zł jest adekwatna do popełnionego czynu. Zdaniem organu drugiej instancji w sprawie nie wystąpiły przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary po myśli art. 189f k.p.a. albowiem waga naruszenia prawa, jakiego dopuściła się strona, jako działania godzącego w istotne dobra prawne jakim jest ochrona innych osób przed potencjalnym zakażeniem wirusem SARS-CoV-2, ocenić należało jako wyższą niż znikomą. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniesionej na decyzję DPWIS z dnia 23 lutego 2022 r. skarżący podniósł zarzut naruszenia – art. 9 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. oraz zarzut naruszenia art. 31 ust. 3, art. 52 ust. 1 i 3 oraz art. 92 Konstytucji RP w zw. z art. 15zzzn ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. W rozwinięciu tych zarzutów skarżący zwrócił uwagę, że na organach administracji publicznej spoczywa obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenia ich praw i obowiązków. W tym kontekście powtórzył, że nie otrzymał konkretnego pouczenia tak co do obowiązku, jak i warunków kwarantanny. Zwrócił uwagę, że po tym, jak ze skarżącym skontaktował się funkcjonariusz Policji pouczając, że jako osoba przybywająca z zagranicy musi on odbyć samoizolację w terminie od 20 maja do 29 maja 2021 r., skarżący udał się pospiesznie do domu, by taką kwarantannę odbyć. Niezależnie do przedstawionej wyżej argumentacji skarżący wyraził również przekonanie o braku konstytucyjnych uwarunkowań do wprowadzenia obowiązku odbycia kwarantanny w związku z przekroczeniem granicy państwowej w sytuacji, gdy nie został ogłoszony żaden z powszechnie znanych stanów nadzwyczajnych. Podniósł nadto, że skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane tylko w ustawie, to upoważnienie ustawowe powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Wskazując na powołane w skardze zarzuty oraz ich argumentację skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji oraz o umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia na stronę administracyjnej kary pieniężnej za delikt administracyjny z tytułu naruszenia obowiązku kwarantanny. W odpowiedzi na skargę DPWIS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, że zarzuty strony nakierowane na wykazanie niezgodności przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii z ustawą zasadniczą (Konstytucją RP) wykraczają poza kognicję organu administracji publicznej, który powołany jest do stosowania obowiązujących przepisów prawa, nie będąc jednocześnie uprawnionym do badania konstytucyjności tych przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodność z prawem oznacza zgodność z prawem materialnym lub procesowym. Jak stanowi przepis art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 239; dalej: "p.p.s.a."), uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Według art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że skarga jest zasadna. Przedmiotem zaskarżonej decyzji i kontroli Sądu jest wymierzona skarżącemu administracyjna kara pieniężna z tytułu nieprzestrzegania przez niego obowiązku kwarantanny, nałożonej w związku z przekroczeniem w dniu 19 maja 2021 r. granicy RP. Jak wynika z akt sprawy, skarżący jako osoba przekraczająca granicę państwa został wpisany przez służby graniczne do Elektronicznego Systemu EWP (Ewidencji Wjazdu do Polski). Obowiązek odbycia kwarantanny w związku z przekroczeniem granicy państwowej wynikał (z obowiązującego w dacie wjazdu skarżącego do Polski) z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 861). W myśl tego przepisu, w okresie, o którym mowa w ust. 1, osoba przekraczająca granicę Rzeczypospolitej Polskiej, o której mowa w ust. 1, w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest obowiązana: 1) przekazać funkcjonariuszowi Straży Granicznej, o którym mowa w ustawie z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 305, 1610, 2112 i 2320 oraz z 2021 r. poz. 11 i 464), informację o: a) adresie miejsca zamieszkania lub pobytu, w którym będzie odbywać obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, b) numerze telefonu do bezpośredniego kontaktu z tą osobą; 2) odbyć, po przekroczeniu granicy państwowej, obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, trwającą 10 dni, licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy. Zgodnie z kolei z brzmieniem § 2 ust. 3 tego rozporządzenia, obowiązek, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, jest równoważny z obowiązkiem wynikającym z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się. Skarżący został objęty obowiązkiem odbycia kwarantanny w okresie od 20 maja 2021 r. do 29 maja 2021 r. Jak wynika z niespornego stanu faktycznego sprawy – skarżący w dniu 20 maja 2021 r. naruszył obowiązek kwarantanny, co tłumaczył tym, że nie został w sposób wyczerpujący poinformowany na lotnisku o obowiązku i warunkach odbycia kwarantanny. W pierwszym rzędzie należało jednak w świetle aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych, ale także i z uwagi na jeden z zarzutów skargi rozważyć, czy nałożenie na stronę obowiązku kwarantanny było zgodne z obowiązującym w dacie zdarzenia stanem prawnym. Jak już wspomniano, kwarantanna została nałożona na skarżącego w powołaniu na § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 861). Podstawę prawną tego rozporządzenia stanowił z kolei art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845, z późn. zm.). W omawianej materii trzeba również wskazać, że rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. 2020 r., poz. 491 ze zm.) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1). Stan epidemii zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego (rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r.; Dz. U. 2020 r., poz. 433). W związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca podjął działania legislacyjne polegające na nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, poczynając od ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 374 ze zm.). W dodanym przez ustawodawcę z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. artykułem 46a, określono, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego; 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei w dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi art. 46b zapisano, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów może ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 4a) obowiązek stosowania określonych środków profilaktycznych i zabiegów 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 7) zakaz opuszczania miejsca kwarantanny (pkt 7 został uchylony przez art. 8 pkt 13 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. - Dz. U. z 2020, poz. 567, zmieniającej min. ustawę z dniem 1 kwietnia 2020 r.); 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się; 13) nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu (dodany z dniem 29 listopada 2020 r.) W myśl natomiast powołanego art. 46 ust. 4 ustawy w rozporządzeniach, o których mowa w ust.1 i 2, można ustanowić: 1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, 2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych, 3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, 4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, 5) obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów, 6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi, 7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3 oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych - uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii. Wydane na podstawie przywołanych przepisów upoważniających ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i współstanowiące materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w zakresie odnoszącym się do spornej w sprawie kwestii stanowiło o obowiązku odbywania kwarantanny przez osoby przekraczające granicę państwową, przy czym, zgodnie z treścią tego rozporządzenia, prawodawca uznał, że obowiązek, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, jest równoważny z obowiązkiem wynikającym z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. W rozpatrywanej sprawie administracyjną karę pieniężną nałożono na skarżącego na podstawie art. 15zzzn ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842). Przepis ten stanowi, że w razie stwierdzenia naruszenia obowiązku hospitalizacji, kwarantanny lub izolacji w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem lub zwalczaniem COVID-19, nałożonego przez właściwy organ lub wynikającego z przepisów prawa, państwowy powiatowy inspektor sanitarny nakłada na osobę naruszającą taki obowiązek, w drodze decyzji, administracyjną karę pieniężną w kwocie do 30 000 zł. Wyjaśniając podstawę prawną nałożonej kary pieniężnej organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 2 tej ustawy, w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie stosuje się ustawę z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 284 i 322) stosuje się dopiero w zakresie nieuregulowanym w ustawie z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Analizując całościowo powołaną przez organy inspekcji sanitarnej podstawę prawną nałożenia na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej Sąd uwzględnił dokonaną zmianę stanu prawnego w zakresie brzmienia art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Pomimo tego faktu uznał jednak, że przyjęte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii zasady nakładania obowiązku odbycia kwarantanny na osoby przekraczające granicę państwową, którego refleksem jest obecnie prowadzony spór o zasadność nałożenia kary pieniężnej w związku z niezastosowaniem się przez skarżącego do tego obowiązku w dniu 20 maja 2021 r. wciąż nie spełniają standardów konstytucyjnych w zakresie prawidłowej legislacji i gwarantowanego Konstytucją prawa wolności przemieszczania się. W tym miejscu trzeba zwrócić uwagę, że sąd administracyjny ma kompetencję do oceny, czy przepis rozporządzenia jest zgodny z ustawą i Konstytucją RP oraz może zastosowania obowiązującego przepisu rozporządzenia z tego powodu, że przepis ten uznaje za niezgodny z ustawą i Konstytucją RP. W tym względzie nie ma kolizji między kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego i sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1053/12). W postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r., sygn. akt U 2/97, Trybunał Konstytucyjny uznał, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpoznający sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Uzasadnienie do badania konstytucyjności aktu podustawowego w procesie kontroli legalności aktów, czynności, postanowień i decyzji administracyjnych w konkretnej sprawie znajduje się ponadto w przepisach Konstytucji RP. Przepis art. 184 ustawy zasadniczej przewiduje, że Naczelny Sąd Administracyjny i sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa. Natomiast art. 178 ust. 1 Konstytucji stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji oraz ustawom, a nie pozostałym aktom podustawowym. Idąc dalej trzeba zwrócić uwagę, że w dacie nałożenia na stronę obowiązku kwarantanny w związku z przekroczeniem granicy państwowej obowiązywał już znowelizowany przepis art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Zgodnie z jego treścią, osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. Przepis art. 34 ust. 2 w/w ustawy w brzmieniu zacytowanym obowiązuje od 1 kwietnia 2020 r. (zmiana wprowadzona na mocy ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie systemu ochrony zdrowia związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 - Dz.U. z 2020. r. poz. 567). Od tej też daty obowiązuje znowelizowana treść art. 34 ust. 5 w/w ustawy. Co przy tym ważne i czego nie można w sprawie pominąć, ustawa dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w sposób klarowny określa formę prawną nałożenia obowiązku kwarantanny w sytuacji opisanej w art. 34 ust. 2 tej ustawy. Mianowicie, nałożenie tego obowiązku winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. O tym, że nałożenie obowiązku poddania się kwarantannie powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej wskazuje nadto treść art. 35 ust. 1 w/w ustawy. Z przepisu tego wynika, że w sytuacji w nim określonej lekarz jest upoważniony do skierowania danej osoby na kwarantannę także w razie braku decyzji, o której mowa w art. 33 ust.1 ustawy. Skoro zatem w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi ustawodawca wprowadził zasadę orzekania o obowiązku poddania się kwarantannie w drodze decyzji, a jedyny wyjątek w tym zakresie przewidziano w art. 35 ust. 1 ustawy, to w ocenie Sądu nie ma możliwości odstąpienia od decyzyjnego trybu skierowana na kwarantannę. Tymczasem, zgodnie z treścią § 2 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 861). obowiązek, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, jest równoważny z obowiązkiem wynikającym z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się. 4. Informację, o której mowa w ust. 2 pkt 1, wraz z innymi danymi osoby, która ją przekazała, pozyskanymi w ramach kontroli, Straż Graniczna przekazuje: 1) w postaci elektronicznej - do systemu teleinformatycznego udostępnionego przez jednostkę podległą ministrowi właściwemu do spraw zdrowia właściwą w zakresie systemów informacyjnych ochrony zdrowia albo 2) w przypadku braku możliwości przekazania informacji i danych w postaci elektronicznej, w postaci papierowej - przez przekazanie wojewodom kart lokalizacyjnych wypełnionych przez osoby, o których mowa w ust. 2, w celu wprowadzenia zawartych w nich danych do systemu teleinformatycznego, o którym mowa w pkt 1. 5. W systemie teleinformatycznym, o którym mowa w ust. 4 pkt 1, mogą być również przetwarzane dane innych osób podlegających obowiązkowej kwarantannie w związku z epidemią, o której mowa w § 1, osób podlegających izolacji, izolacji w warunkach domowych, osób, w stosunku do których podjęto decyzję o wykonaniu testu diagnostycznego w kierunku SARS-CoV-2, a także osób zakażonych tym wirusem oraz informacje dotyczące zgonu tych osób w zakresie objętym formularzem ZLK-5 określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 27 ust. 9 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. 6. Administratorem danych przetwarzanych w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w ust. 4 pkt 1, jest minister właściwy do spraw zdrowia. Zdaniem Sądu, przewidziane w przepisie § 2 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii odstępstwo od ustawowej zasady nakładania obowiązku kwarantanny na podstawie decyzji administracyjnej wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Wymienione odstępstwo nie mieści się w zakresie pojęcia " ustanowienie obowiązku poddania się kwarantannie" użytego w art. 46b pkt 5 w/w ustawy. W upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 5 i 6 w/w ustawy brak jest wytycznych w zakresie możliwości uregulowania w sposób odmienny niż wynika to z ustawy obowiązku poddania się kwarantannie. Z treści art. 92 ust. Konstytucji RP wynika wprost, że "wytyczne dotyczące treści aktu" stanowią jeden z czterech elementów konstrukcyjnych przepisu upoważniającego, co przemawia za bezwzględną koniecznością umieszczania w ich treści tego przepisu oraz że wytyczne muszą mieć treść materialnoprawną. Sformułowanie "dotyczące treści aktu" oznacza zatem, że muszą one dotyczyć materialnego kształtu regulacji, która ma być zawarta w rozporządzeniu. Niezależnie od dotychczas przedstawionej argumentacji podnieść również należy, że analizowane przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii naruszają także wymóg wyłącznie ustawowego określania zasad i trybu ograniczenia wolności osobistej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że nałożenie na konkretną osobę obowiązku poddania się kwarantannie jest w istocie formą ograniczenia jej wolności. Sąd podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań w stanie pandemii Covid-19, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Tak więc chociaż oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności przemieszczania się. Jak trafnie odnotował NSA w wyroku z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1612/21, mimo zaktualizowania się przesłanek uzasadniających wprowadzenie stanu klęski żywiołowej nie został on wprowadzony, a wprowadzony w jego miejsce stan epidemii, poprzedzony stanem zagrożenia epidemiologiczego, w związku z tym, że nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji RP, nie może prowadzić wraz z wprowadzanymi na jego podstawie ograniczeniami do naruszania podstawowych praw i wolności (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt II KK 64/21, OSNK 2021/4/18). Kierując się przedstawioną argumentacją Sąd stwierdził, że skarga wniesiona na decyzję DPWIS z dnia 23 lutego 2022 r. zasługuje na uwzględnienie. Niewątpliwym jest, że ocena naruszenia przez stronę obowiązku kwarantanny, co skutkowało wymierzeniem jej kary pieniężnej za popełniony delikt administracyjny, musiała zostać poprzedzona przedstawioną wyżej analizą przepisów prawa dotyczących zasad nałożenia samej kwarantanny, przy uwzględnieniu treści § 2 ust. 3 in fine omawianego rozporządzenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się bezskuteczność czynności nałożenia kwarantanny w trybie przepisów rozporządzeń wydawanych na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z uwagi na - nieznajdujące umocowania w przepisach tej ustawy - odstąpienie prawodawcy od wymogu nałożenia kwarantanny w trybie decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Oplolu z dnia 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Op 83/22). Ocena sądu administracyjnego, sprowadzająca się do uznania, że przepis rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego jest niezgodny z Konstytucją i ustawą oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie oznacza zatem, że rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naruszeniem określonych przepisów prawa rangi konstytucyjnej lub ustawowej. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi (por. m.in. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2538/21; z dnia 18 listopada 2021 r, sygn. akt II GSK 2050/21; z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1454/21). Z powodów przedstawionych Sąd odmówił zastosowania przepisu § 2 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, które współstanowiły podstawę prawną nałożenia na stronę kary pieniężnej za naruszenie obowiązku kwarantanny. W świetle przedstawionej argumentacji Sądu bez znaczenia dla kierunku rozstrzygnięcia w sprawie pozostają zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 9 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a w związku z brakiem precyzyjnego poinformowania strony o zasadach odbywania kwarantanny. Zarzuty te miały charakter drugorzędny wobec odmowy zastosowania przez Sąd przepisu § 2 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii a którego naruszenie organy inspekcji sanitarnej zarzuciły skarżącemu w sprawie. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono w punkcie I sentencji wyroku a skoro z przyczyn wyżej wywiedzionych zachodzi ewidentny brak podstaw prawnych do dalszego kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, wobec czego na mocy w art. 145 § 3 p.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe (w pkt II sentencji wyroku). Wydane orzeczenie sądu zastępuje rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania.