IV SA/Wr 23/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędziowie : Asesor WSA Ewa Kamieniecka Asesor WSA Alojzy Wyszkowski /sprawozdawca/ Protokolant: Marzena Korokowska po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2005 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. E. S. wystąpił z wnioskiem z dnia [...]r. do Kierownika Ośrodku Pomocy Społecznej w P. Z. o przyznanie zasiłku okresowego w kwocie [...] zł uzasadniając, że środki, które posiada nie wystarczają na jego potrzeby Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w P. Z. decyzją z dnia [...]r. nr [...] odmówił E. S. przyznania zasiłku okresowego uzasadniając, że jego dochód wynosi [...]zł i przekracza kwotę ustawowego kryterium dochodowego dla osoby samotnej, a z pisma Komornika Sądowego Rewiru [...] przy Sądzie Rejonowym w K. z dnia [...]r. wynika, iż wierzyciel G. S. od [...]r. korzysta ze świadczeń Funduszu Alimentacyjnego, a wpłaty dokonywane komornikowi przez wnioskodawcą przeznaczone są na spłatę zadłużenia w Funduszu Alimentacyjnym. Zakwestionowano fakt separacji z żoną, gdyż wnioskodawca utrzymuje stałe kontakty z żoną, a separacja nie została orzeczona przez sąd. Według organu I instancji wnioskodawca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką, która od wielu lat korzysta z dodatku mieszkaniowego, podając do wniosku, że gospodarstwo domowe składa się z dwóch osób (ostatni wniosek z dnia [...]r.). W odwołaniu od decyzji organu I instancji E. S. wystąpił o przyznania zasiłku okresowego w kwocie kryterium dochodowego na osobę samotnie gospodarującą, jako różnicy wynikającej w dochodzie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ponieważ organ I instancji nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego i nie rozpatrzył wyczerpująco materiału dowodowego. Do wywiadu środowiskowego wnioskodawca podał, że prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, ale z akt sprawy wynika, że mieszka w mieszkaniu matki, która od wielu lat korzysta z dodatku mieszkaniowego, podając do wniosku, że gospodarstwo domowe składa się z dwóch osób (ostatni wniosek z dnia [...] r.). Według organu odwoławczego wątpliwości budzi, czy rodzina składa się z jednej czy z dwóch osób i okoliczność ta winna być wyjaśniona przez organ pierwszej instancji. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w P. Z. po ponownym rozpatrzeniu sprawy wydał decyzję z dnia [...] r. nr [...] odmawiając przyznania zasiłku okresowego uzasadniając, że dochód wnioskodawcy wynosi [...]zł i przekracza kwotę ustawowego kryterium dochodowego dla osoby samotnej, a z pisma Komornika Sądowego Rewiru [...] przy Sądzie Rejonowym w K. wynika, iż G. S. - żona od [...]r. korzysta ze świadczeń Funduszu Alimentacyjnego, a wpłaty dokonywane komornikowi przeznaczone są na spłatę zadłużenia w Funduszu Alimentacyjnym. Według organu I instancji wnioskodawca nie spełnia warunków określonych w art. 31 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, jak też nie ma szczególnych okoliczności uzasadniających przyznanie zasiłku okresowego. W odwołaniu od decyzji E. S. wystąpił o przyznania zasiłku okresowego w kwocie kryterium dochodowego na osobę samotnie gospodarującą, jako różnicy wynikającej w dochodzie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji podano, że E. S. jest osobą samotnie gospodarującą, bezrobotną z prawem do zasiłku dla bezrobotnych w wysokości [...] zł, posiada zadłużenie w kwocie [...]zł w Funduszu Alimentacyjnym. Dalej podano, że zasiłek okresowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach realizacji zadań zleconych gminie, nie posiada on charakteru publicznego prawa podmiotowego, ponieważ przyznawany jest na podstawie uznania administracyjnego. Zgodnie z art. 31 ust. l ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm. ) zasiłek okresowy z pomocy społecznej może być przyznany osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód rodziny nie przekracza kryterium dochodowego osoby lub rodziny ustalonego zgodnie z art. 4 ust. l, a dochody oraz posiadane zasoby pieniężne nie wystarczają na zaspokojenie ich niezbędnych potrzeb, w szczególności ze względu na: • długotrwałą chorobę, • niepełnosprawność, • brak możliwości zatrudnienia, • brak uprawnień do renty rodzinnej po osobie, na której ciążył obowiązek alimentacyjny, • możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Organ odwoławczy przyjął za organem I instancji, że wpłaty, które są dokonywane komornikowi z przeznaczeniem na spłatę zadłużenia w Funduszu Alimentacyjnym, nie są tożsame ze spłatą alimentów. W oparciu o powyższe rozumowanie przyjęto, że E. S. nie spełnia kryterium dochodowego do przyznania zasiłku dochodowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po otrzymaniu odpisu skargi na powyższą decyzję uwzględniło w całości zarzuty podniesione przez skarżącego w skardze i wydało decyzję z dnia [...] na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74, póz. 368 ze zm.) oraz art. 2 ust. l pkt 2, art. 4 ust. l i art. 31 ust. l i 4 ustawy z dnia 29.11.1990 r. o pomocy społecznej, uchylającą własną decyzję z dnia [...] nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w P. Z. z dnia [...] r. nr [...]. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, organ odwoławczy wskazał, że błędnie przyjęto w decyzji I i II instancji kwoty przekazane przez E. S. na konto Komornika Sądowego na poczet alimentów, które podlegają odliczeniu od dochodu, co było podstawą odmowy przyznania zasiłku okresowego. Ponadto podał, iż przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy wziąć pod uwagę sytuację materialną, zdrowotną, rodzinną oraz dochodową E. S. jak i przepisy prawa materialnego na podstawie których przyznawane jest świadczenie. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w P. Z. po ponownym rozpatrzeniu sprawy wydał decyzję z dnia [...]r. nr [...] odmawiając przyznania zasiłku okresowego z powodu braku środków na ten cel. W uzasadnieniu wskazał, że E. S. jest bezrobotnym z prawa do zasiłku w kwocie [...]zł, z tego ponosi wydatek w kwocie [...] zł miesięcznie z tytułu alimentów, mieszka w lokalu, którego głównym najemcą jest W. S. - matka wnioskodawcy, ale prowadzi samodzielne jednoosobowe gospodarstwo domowe. Dalej Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej wskazał, że zasiłek okresowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach realizacji zadań z zakresu administracji rządowej, zleconych gminie i nie ma on charakteru publicznego prawa podmiotowego. Zasiłek ten ma charakter uznaniowy, gdyż przyznawany jest nie tylko z uwagi na uprawnienia, ale stosownie do posiadanych przez OPS środków finansowych. Niestety jednak nie ma on środków na zasiłki okresowe, gdyż otrzymuje tylko i wyłącznie środki na wypłaty świadczeń obligatoryjnych. W odwołaniu od decyzji E. S. podniósł, że Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej podtrzymał stanowisko zajęte w tej sprawie tak jak w poprzedniej decyzji powołując się na przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej art. 32, art. 40, art. 47, art. 67, art. 91 i Europejską Kartę Społeczną oraz Rzymskiego Statutu Międzynarodowego Trybunału Karnego. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji powołał się na ustalenia faktyczne organu I instancji stwierdzając, że E. S. spełnia kryteria dochodowe będące podstawą do przyznania zasiłku okresowego. Jednak z uwagi na brak środków finansowych na ten cel, co zostało podniesione w decyzji organu I instancji organ odwoławczy nie znalazł podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji. Stwierdził, że zasiłek okresowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach realizacji zadań z zakresu administracji rządowej, zleconych gminie i nie ma on charakteru publicznego prawa podmiotowego. Zasiłek ten ma charakter uznaniowy, gdyż przyznawany jest nie tylko z uwagi na uprawnienia, ale stosownie do posiadanych przez OPS środków finansowych. A niestety nie ma on środków na zasiłki okresowe, gdyż otrzymuje tylko i wyłącznie środki na wypłaty świadczeń obligatoryjnych. E. S. w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł o przyznanie zasiłku przedmiocie zasiłku okresowego powołując się na przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej art. 32, art. 40, art. 67, art. 91, Europejską Kartę Społeczną, Międzynarodowy Pakiet Praw Gospodarczych Socjalnych i Kulturalnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołany przepis uzasadnia rozpatrywanie niniejszej skargi przez tutejszy Wojewódzki Sąd Administracyjny. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Określone w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270) podstawy prawne uwzględnienia skargi ograniczone zostały do naruszenia prawa, a zatem kontrolując decyzję administracyjną sąd bada zgodność z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Ustalając stan faktyczny w sprawie organ związany jest zasadami ogólnymi przyjętymi w kodeksie postępowania administracyjnego (art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego), z której wynika obowiązek szczególnie starannego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W tym celu obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego). Art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego nakłada na organ administracyjny obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Realizacja zasady ogólnej prawdy obiektywnej musi znaleźć odbicie w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego "Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. (...). W uzasadnieniu winno znaleźć się przedstawienie danych dotyczących sytuacji finansowej tj. ilość posiadanych środków finansowych przez Ośrodek Pomocy Społecznej, kwot przeznaczonych na poszczególne rodzaje zasiłków, liczby osób ubiegających się o pomoc, oraz przyjętych kryteriów rozdziału pieniędzy. Przytoczone bowiem w decyzji argumenty są zbyt ogólnikowe i nie pozwalają na dokonanie oceny działania Ośrodka Pomocy Społecznej w ramach uznania administracyjnego, którego granice wyznaczają możliwości finansowe Ośrodek Pomocy Społecznej. Problemem możliwości zaspokojenia praw osób pozostających w trudnej sytuacji materialnej zajmował się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2001 r. - SK 15/01 ( OTK 2001/8/252 ), rozważając zgodność art. 31 ust. l ustawy o pomocy społecznej oraz § 4 ust. l rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 10 marca 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania zasiłku okresowego ( Dz. U. Nr 26, póz. 140 ) z art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uznając przepisy te za zgodne z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP, Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że "pomoc społeczna ma w odniesieniu do ubezpieczenia, czy zaopatrzenia społecznego jedynie charakter uzupełniający. Cechą wyróżniającą pomoc społeczną, w porównaniu do innych systemów świadczeniowych, jest brak po stronie obywateli roszczenia prawnego do świadczenia pomocy, co wynika w szczególności z zasady indywidualizacji leżącej u podstaw koncepcji pomocy społecznej. W ustawodawstwach krajów europejskich prawo do świadczeń nie opiera się na ogólnej zasadzie roszczeniowości, lecz raczej kieruje się zróżnicowaniem pozycji prawnej świadczeniobiorcy, w zależności od rodzaju świadczenia. Także na gruncie polskiej ustawy o pomocy społecznej można wyróżnić świadczenia, które muszą być udzielone ( np. zasiłek stały przewidziany w art. 27 ), które powinny zostać udzielone ( np. schronienie, posiłek i niezbędne ubranie - art. 13 ) oraz takie, które mogą zostać udzielone ( np. pomoc mająca na celu ekonomiczne usamodzielnienie osoby lub rodziny )." Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "w komentarzu do art. 67 ust. 2 Konstytucji wskazuje się, że "stopień pokrycia potrzeb osób uprawnionych jest zależny od poziomu ogólnej zamożności społeczeństwa i od stanu finansów publicznych" ( Piotr Winczorek: Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2000, s. 91 )." ( ... ). Prawo do zabezpieczenia społecznego nie realizuje się zatem wyłącznie w formie pomocy społecznej, a tym bardziej w szczególnej postaci tej pomocy jaką stanowi zasiłek okresowy, który jest jednym ze świadczeń, które ustawodawca przewidział w ramach zabezpieczenia społecznego. Należy powiedzieć jeszcze wyraźnie, że pomoc społeczna jest ostatnim ogniwem w systemie zabezpieczenia społecznego i ma charakter uzupełniający. Polityka udzielania pomocy przez państwo winna brać pod uwagę subsydiarny charakter pomocy w stosunku do aktywności samego zainteresowanego w staraniach o znalezienie i podjęcie pracy..." Zgodnie z art. 152 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobowiązany orzec w jakim zakresie zaskarżony akt może być wykonany przed uprawomocnieniem się wyroku. Jednakże w tym przedmiocie nie zachodziła potrzeba orzekania, gdyż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z powyższych względów sąd orzekł jak w sentencji.