IV SA/Wr 23/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.), , Protokolant st. asystent sędziego Aleksandra Rygielska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 7 marca 2012 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Pracownia na rzecz Wszystkich Istot w B. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. postanowieniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpoznaniu odwołania Stowarzyszenia Pracownia na rzecz Wszystkich Istot od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. G. z dnia 3 października 2011 r., w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej w sprawie decyzji warunkowego pozwolenia na użytkowanie wyciągu krzesełkowego 6 – osobowego położonego przy ul. [...] w K., stwierdził niedopuszczalność odwołania. Uzasadniając swoje stanowisko organ podał, że pismem z dnia 24 sierpnia 2011 r. Stowarzyszenie Pracownia na rzecz Wszystkich Istot zwróciło się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. G. z wnioskiem – w razie oddania do użytkowania inwestycji pt. "Budowa wyciągu krzesełkowego 6 osobowego z infrastrukturą techniczną" przy ul. [...] w K. obręb K. - 4 – o przesłanie kopii decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie w/w inwestycji. W odpowiedzi na powyższe pismo organ I instancji pismem z dnia 20 września 2011 r. poinformował wnioskodawcę że wniosek nie może być uwzględniony z uwagi na treść art. 59 ust. 7 ustawy Prawo Budowlane. W związku z tym pismem wnioskodawca zwrócił się do organu I instancji o uzupełnienie wyżej wymienionego pisma. W związku z powyższym w dniu 3 października 2011 r. organ stopnia powiatowego skierował do zainteresowanego pismo na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198) w którym odmówił udzielenia informacji publicznej w sprawie decyzji udzielającej warunkowego pozwolenia na użytkowanie opisanej wyżej inwestycji. Od powyższego pisma ustawodawca złożył odwołanie. Według organu II instancji, zainteresowany nie ma uprawnienia do wniesienia na tym etapie postępowania administracyjnego odwołania – w związku z tym zgodnie z art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania. Niedopuszczalność może mieć charakter przedmiotowy – gdy nie ma przedmiotu zaskarżenia, lub gdy przepis prawa wyłącza możliwość zaskarżenia decyzji. Odwołanie przysługuje od decyzji. Odwołanie jest niedopuszczalne jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną a stanowi np. czynność materialno-techniczną. W ocenie organu w niniejszej sprawie mamy do czynienia z niedopuszczalnością przedmiotową spowodowaną brakiem przedmiotu zaskarżenia. Z akt administracyjnych wynika, że organ I instancji nie wydał decyzji administracyjnej, od której przysługiwałoby odwołanie. Pismo organu I instancji z dnia 3 października 2011 r. – co wynika z jego treści, stanowi jedynie pisemne powiadomienie wnioskodawcy o braku możliwości udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z wnioskiem, o którym mowa w art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej; wynika to również z powołanej podstawy prawnej. Organ wskazał na art. 61 Konstytucji RP ustalający prawo do informacji publicznej, a także na art. 1 ustawy o informacji publicznej, określający pojęcie informacji publicznej. Wskazał również na art. 5 tej ustawy – powołany w piśmie z dnia 3 października 2011 r. ograniczający dostęp do informacji. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 1 omawianej ustawy – "Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej, następuje w drodze decyzji". W myśl art. 16 ust. 2 ustawy, "do decyzji wskazanych w ust. 1 stosuje się przepisy k.p.a." Z przepisu tego wynika, że od decyzji służy odwołanie do organu wyższej instancji. Organ wyjaśnił, że czynność organu I instancji, w postaci pisma z dnia 3 października 2011 r., wydanego na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy, skierowanego do wnioskodawcy nie kończy postępowania w przedmiotowej sprawie, bowiem organ stopnia powiatowego zobligowany jest na mocy art. 16 ust. 1 ustawy do wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. W związku z powyższym na tym etapie postępowania organ II instancji nie może weryfikować, pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. G. z dnia [...] października 2011 r. pod względem merytorycznym, gdyż nie stanowi ono aktu administracyjnego na który służy środek zaskarżenia. Zatem jak z powyższego wynika w rozpoznawanej sprawie nie zostało wydane rozstrzygnięcie organu I instancji, od którego przysługiwałoby stronie prawo wniesienia odwołania. Natomiast stwierdzenie braku istnienia aktu administracyjnego w dacie wniesienia odwołania, od którego strona mogłaby wnieść środek zaskarżenia, jest podstawą do wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych. W skardze na powyższe postanowienie wnioskodawca zarzucił zaskarżonemu postanowieniu oraz poprzedzającej go decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. G. rażące naruszenie prawa – w związku z powyższym wniósł o uchylenie powyższej decyzji i postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Uzasadniając swoje stanowisko zainteresowany podał, że organ II instancji popełnił rażący błąd, stwierdzając "brak przedmiotu zaskarżenia" a wskazując na orzecznictwo NSA dodał, że wprawdzie pismo z dnia 3 października 2011 r. nie jest oznaczone jako "decyzja" lub "postanowienie", niemniej o zakwalifikowaniu danego dokumentu decyduje nie nazwa, lecz wyłącznie treść i wynikający z niego merytoryczny charakter. Pisma z dnia 20 września 2011 r. i z dnia 3 października 2011 r. mają wszelkie cechy decyzji, dlatego podjęto decyzję o konieczności złożenia odwołania. Stwierdził, że stanowisko organu spowodowało brak merytorycznej analizy przedmiotu odwołania. Zagadnienie to jest dla niego kluczowe. Organ I instancji dopuścił się rażącego naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz Konstytucji RP odmawiając udostępnienia wnioskowanego pozwolenia, które jest informacją publiczną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz uzasadniając swoje stanowisko przywołał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwości między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl § 2 tego artykułu kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W niniejszej sprawie kontrola we wskazanym wyżej zakresie dotyczy postanowienia D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. stwierdzającego niedopuszczalność odwołania. Zgodnie z art. 127 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej k.p.a. "Od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stornie odwołanie tylko do jednej instancji" – a właściwy do rozpoznania odwołania jest organ wyższego stopnia, chyba, że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Pismo z dnia 3 października 2011 r., od którego to wniesiono odwołanie nie zostało określone jako decyzja. Zgodzić się należy ze skargą, że o tym czy dane pismo jest decyzją określa jego treść oceniona przez pryzmat art. 107 k.p.a., który to określa elementy formalne decyzji. W ocenie Sądu – mimo odmiennego twierdzenia skarżącego wymienione pismo właśnie z uwagi na jego treść, nie daje podstaw do zakwalifikowania jako decyzji. Przede wszystkim w zdaniu pierwszym tego pisma organ odwołuje się do art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten stanowi, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem i wskazuje w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. Zgodnie z treścią tego przepisu zostało sformułowane oceniane pismo. Mówi ono, że informacja, o którą prosi skarżący w piśmie z dnia 26 września 2011 r. nie może być "udostępnione w formie określonej we wniosku". Dalej wskazuje, że "decyzja zawiera dane osobowe i adresy stron i pełnomocnika – a dane te w myśl art. 5 ustawy są chronione". Istotne dla oceny tego pisma jest również zdanie w nim zawarte "że wniosek powinien być złożony w takiej formie aby możliwe było udzielenie informacji bez naruszenia art. 5". Ponad wszelką wątpliwość pismo z dnia 3 października 2011 r. zawiera treści określone w art. 14 ust. 2 ustawy o informacji publicznej – a tym samym należy uznać, że nie jest decyzją. Jeszcze raz podkreślić należy, że motywy wydania pisma określa wskazany w nim art. 14 ust. 2. W tych okolicznościach uznać należy, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a podstawę prawną jego wydania stanowił art. 134 k.p.a. Przepis ten zobowiązuje organ odwoławczy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w drodze postanowienia. Istotnie jak stwierdzono, brak jest przedmiotu zaskarżenia decyzji. Odnosząc się do zarzutu skargi należy podkreślić, że waga informacji, których udostępnienia żądała strona, nie może w jakikolwiek sposób wpłynąć na treść rozstrzygnięcia organu i Sądu. Zauważyć też należy, że w aktach administracyjnych sprawy znajdują się decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. G. z dnia [...] grudnia 2011 r. kończące postępowanie wywołanie wnioskiem skarżącego z dnia 24 sierpnia 2011 r. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak wyżej.