IV SA/Wr 230/09

r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 29 października 2009 r. sprawy ze skargi A. Ż. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...]Komendant Wojewódzki Policji we W., powołując się na art. 134 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. Ż. od decyzji Komendanta Miejskiego Policji w J. G. z dnia [...] nr [...] o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją w sprawie zwolnienia ze służby w Policji z dniem 30 września 2008 r. asp. szt. A Ż., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu podał, że Komendant Miejski Policji w J. G., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., wydał decyzję odmawiającą wznowienia postępowania zakończonego ostatecznym rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...]r. o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji z dniem 30 września 2008 r. na podstawie art. 41 ust.1 pkt 1 ustawy o Policji (Dz.U. 2007 r. Nr 43, poz. 277). Decyzję doręczono stronie za pośrednictwem poczty w dniu 28 stycznia 2009 r. A. Ż. złożył osobiście w dniu 12 lutego 2009 r. odwołanie od powyższej decyzji, wskazując w nim, że w dniu 29 stycznia 2009 r. odebrał na poczcie decyzję Komendanta Miejskiego Policji w J. G. z dnia [...] nr [...] . Komendant Wojewódzki Policji we W. podał, że w wyniku czynności wstępnych podjętych w postępowaniu ustalono, że strona nie zachowała ustawowego terminu 14 dniu do złożenia odwołania. Zaskarżoną decyzję wysłano A. Ż. za pośrednictwem poczty na adres domowy za zwrotnym potwierdzeniem odbioru nr nadawczy [...] . Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru odwołujący złożył podpis i adnotację otrzymania przesyłki w dniu 28 stycznia 2009 r., natomiast w odwołaniu twierdzi, że decyzję doręczono mu w dniu 29 stycznia 2009 r., zatem odwołanie wniósł w ustawowym terminie. Odwołujący nie wniósł prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w trybie przewidzianym w art. 58 k.p.a. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż oznacza weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej. A. Z. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższe postanowienie, domagając się stwierdzenia jego nieważności w związku z zaistnieniem przesłanki określonej w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., wobec bezpodstawnego przyjęcia przez organ orzekający, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w związku z zaistnieniem przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. wyjściem na jaw nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania zaskarżonego postanowienia polegających na tym, że błędną datę odbioru przesyłki poleconej o numerze nadawczym [...] naniosła pracownica Poczty Polskiej a nie skarżący jako adresat przesyłki. Wyjaśnił, że na zwrotnym potwierdzeniu przesyłki złożył jedynie podpis, a zgodnie z pismem Naczelnika Urzędu Pocztowego z dnia 30 marca 2009 r. (które dołączono do skargi), przesyłkę odebrał w dniu 31 stycznia 2009 r. W uzasadnieniu skargi obok zarzutów odnoszących się do kwestii prawidłowości rozstrzygnięcia wydanego w sprawie przez organ administracji pierwszej instancji skarżący podał, że odbierając przesyłkę poleconą zawierającą wydaną w sprawie decyzję organ pierwszej instancji, nie naniósł osobiście adnotacji o dacie odbioru, a jedynie złożył podpis, natomiast na podstawie własnego późniejszego obliczenia przyjął, że przesyłkę odebrał w dniu 29 stycznia 2009 r. i taką datę podał w odwołaniu przyjmując, że wniósł je w ustawowym terminie. Błędną datę 28 stycznia 2009 r. naniosła pracownica poczty. Powyższe zdaniem skarżącego, świadczy o tym, że czynności wstępne, kontrola formalna poprzedzające wydanie zaskarżonego postanowienia zostały przeprowadzone powierzchownie. Komendant Wojewódzki Policji we W. winien zwrócić uwagę na rozbieżność pomiędzy naniesioną na potwierdzeniu odbioru datą odbioru przesyłki, a wiążącą zdaniem skarżącego, datą stempla pocztowego potwierdzającego odbiór przesyłki, i wyjaśnić ostatecznie termin odbioru. Skoro organ tego nie uczynił, to można przyjąć, że nie ustalił w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy i tym samym bezpodstawnie przyjął, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Nadto, gdyby organ stosownie do art. 10 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. umożliwił skarżącemu czynny udział w postępowaniu, poprzez powiadomienie go o możliwości zaznajomienia się z materiałami postępowania oraz możliwości ewentualnego zgłoszenia wniosków dowodowych przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, kwestia terminu byłaby rozstrzygnięta jeszcze przed wydaniem zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W odniesieniu do zarzutów skargi podał, że z treści pokwitowania odbioru przesyłki jednoznacznie wynika, że skarżący odebrał ją w dniu 28 stycznia 2009 r. Wprawdzie do skargi załączył pismo adresowane do niego przez Pocztę Polską, z którego wynika, że sporną przesyłkę odebrał dopiero w dniu 30 stycznia 2009 r., ale jest to tylko informacja skierowana do skarżącego, wobec czego nie ma charakteru urzędowego potwierdzenia faktu. Ponadto informacja ta jest sprzeczna z treścią potwierdzenia odbioru, jak również nie wynika z tej informacji, na jakiej podstawie została zawarta w niej ta treść. Nie wiadomo także, czy gdyby Poczta Polska widziała potwierdzenie odbioru odesłane do nadawcy, udzieliłaby informacji o tożsamej treści. Zdaniem organu, prymat dowodowy w zakresie ustalenia daty, w jakiej skarżący odebrał przesyłkę, należy dać potwierdzeniu odbioru, na którym widnieje osobisty jego podpis oraz data 28.01.2009 r. Gdyby przyjąć prymat informacji nad potwierdzeniem odbioru, system ustalania daty doręczania przesyłki opierany na tym potwierdzeniu, uległby zachwianiu i nadawca nie mógłby mieć stanu pewności, co do daty doręczenia. Z tych względów, zdaniem organów, zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Skoro bowiem organ odwoławczy dysponował zwrotnym poświadczeniem odbioru potwierdzonym przez skarżącego, ze odebrał decyzję w dniu 28 stycznia 2009 r., a skarżący wniósł odwołanie dopiero w piętnastym dniu od daty jej doręczenia – to organ nie mógł postąpić inaczej, jak tylko stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny, sprawujący zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej uznał, że skargę należy uwzględnić. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd w niniejszej sprawie jest jedynie ocena pod względem zgodności z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia przez skarżącego odwołania od decyzji wydanej przez Komendanta Miejskiego Policji w J. G. z dnia [...] r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji. Jak wynika z akt administracyjnych rozpatrywanej sprawy, decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] zawierała prawidłowe pouczenie o terminie i sposobie jej zaskarżenia. Istota sporu sprowadza się natomiast do prawidłowego ustalenia daty odbioru przesyłki zawierającej ową decyzję, bowiem od tej daty rozpoczął bieg termin do wniesienia od niej odwołania. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Wniesienie przez stronę odwołania nakłada na organ obowiązek wyjaśnienia, czy odwołanie zostało wniesione w terminie. W razie stwierdzenia, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a., organ odwoławczy wydaje postanowienie, o jakim mowa w art. 134 zdanie pierwsze, część druga, to jest stwierdza w formie postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W wyroku z dnia 11 maja 1994 r., sygn. akt SA/Gd 2813/93 (Wspólnota 1994/39/14) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. winno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, co do tego, czy odwołujący się przekroczył termin określony w art. 129 § 2 k.p.a., w przeciwnym wypadku postanowienie takie narusza art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. Naruszenie tych przepisów prowadzi do uchylenia postanowienia." Organ orzekający, wydając takie postanowienie winien także zbadać, czy wniesione odwołanie nie zawiera elementów usprawiedliwiających uchybienie terminu do jego wniesienia. Obowiązek organu orzekającego w tym zakresie wynika także z przepisu art. 7 i art. 8 k.p.a. Wskazane przepisy prawa nakładają na organ obowiązek załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, jak również obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. W wyroku z dnia 5 czerwca 2001 r. sygn. akt IV SA 786/99 (LEX nr 78948) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Istotą i celem postępowania administracyjnego jest zawsze załatwienie sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Przy czym załatwienie sprawy należy rozumieć, jako załatwienie sprawy co do jej istoty w całości lub części (art. 104 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy w znaczeniu procesowym, a niewątpliwie takim jest wydanie postanowienia w trybie art. 134 k.p.a., jest ostatecznością, kiedy nie ma prawnych możliwości podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego." Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego niniejszej sprawy zauważyć należy, jak trafnie podkreśla organ odwoławczy, że w piśmie z dnia 10 lutego 2009 r. nazwanym odwołaniem, skarżący nie powołuje okoliczności, z których miałoby wynikać, że zdaje sobie sprawę z tego, że odwołanie składa po terminie. W odwołaniu tym nie wskazuje także okoliczności, które mogłyby usprawiedliwiać złożenie odwołania z uchybieniem terminu. Dopiero w skardze złożonej do Sądu na wydane przez organ w postępowaniu odwoławczym postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, kwestionuje prawidłowość doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej, twierdząc, że znajdująca się na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji, tuż obok podpisu odbiorcy, data odbioru 28 stycznia 2009 r. nie została przez niego naniesiona. Skarżący twierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji została mu doręczona ale dzień później, tj. w dniu 29 stycznia 2009 r., a błędną datę 28 stycznia 2009 r. naniosła pracownica poczty. Nadto wskazuje na rozbieżność pomiędzy naniesioną na potwierdzeniu odbioru datą, a datą stempla pocztowego umieszczonego w miejscu przeznaczonym na datownik placówki oddawczej (tj. 31stycznia 2009 r.). Zauważyć należy, że twierdzenia dotyczące prawidłowości doręczenia skarżącemu decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji zostały przez niego podniesione dopiero w skardze wniesionej do Sądu administracyjnego, a to - jak podaje skarżący - w związku z zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia ustaleniami organu odwoławczego dotyczącymi doręczenia decyzji organu pierwszej instancji. Na poparcie swoich twierdzeń skarżący przedłożył również pismo Naczelnika Urzędu Pocztowego J.G. 1 z dnia 30 marca 2009 r., z którego wynika, że przesyłka polecona o numerze nadawczym [...] zawierająca rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji została przez niego osobiście odebrana w dniu 31 stycznia 2009 r. Pismo to stanowi załącznik do skargi. Powyższe okoliczności nie mogą być jednak przedmiotem podstępowania przed Sądem administracyjnym, który powołany jest do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych i nie może samodzielnie prowadzić w tym zakresie postępowania wyjaśniającego oraz dokonywać samodzielnych ustaleń. Czynności te bowiem należą do postępowania administracyjnego i winny być dokonane przez organ odwoławczy na etapie postępowania drugoinstancyjnego. Do organu tego należy też obowiązek wszechstronnego rozważenia dowodów zebranych w sprawie w celu wyjaśnienia owych istotnych dla ustalenia w sposób prawidłowy daty odbioru przesyłki poleconej przez jej adresata, w tym przypadku przez skarżącego. Okoliczności te mają istotny wpływ na wynik sprawy i nie zostały w żaden sposób wyjaśnione przez organ drugiej instancji. Winny być zatem wyjaśnione i rozpatrzone na etapie wstępnego badania istnienia w sprawie przesłanek z art. 129 § 2 k.p.a., a obowiązek ich wyjaśnienia i ustalenia należy właśnie do organu odwoławczego. Jakkolwiek zgodzić się należy ze stanowiskiem organu dotyczącym mocy dowodowej zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki poleconej przez jej adresata, to jednak, w ocenie Sądu, dowód ten należy oceniać w całokształcie okoliczności sprawy i dowodów w niej zebranych na tę okoliczność, w szczególności w sytuacji, gdy strona kwestionuje prawidłowość doręczenia, czy datę doręczenia przesyłki. Innymi słowy, istnienie w sprawie dowodu w postaci zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki poleconej przez jej adresata nie wyklucza prowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego w sytuacji, gdy strona kwestionuje prawidłowość doręczenia, czy datę doręczenia przesyłki. Taka sytuacji ma miejsce w niniejszej sprawie. Skarżący twierdzi, że odbierając przesyłkę zwierającą decyzję pierwszoinstancyjną co prawda potwierdził jej odbiór, składając na zwrotnym potwierdzeniu swój podpis, jednak nie naniósł daty odbioru przesyłki, którą naniosła pracownica poczty, a data ta według jego obliczeń nie odpowiadała dacie faktycznego odbioru przez niego przesyłki. Kwestia ta nie była przedmiotem wyjaśnień organu prowadzącego postępowanie w sprawie, a wobec dopuszczalności, zdaniem Sądu, prowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego, w szczególności w sytuacji, gdy na pierwszy rzut oka widać, że data odbioru przesyłki została naniesiona na zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki innym długopisem, niż złożony przez skarżącego podpis, kwestia ta wymaga wyjaśnienia przez organ administracji. Rozpatrując podniesioną przez skarżącego sporną kwestię daty doręczenia decyzji Komendanta Miejskiego Policji w J. G., niezbędne jest także, zdaniem Sądu, rozważenie i wyjaśnienie - oprócz rozpiętości czasowej dat widniejących na stemplach pocztowych oraz wpisanych ręcznie na potwierdzeniu odbioru - także faktu, że tuż pod datownikiem placówki nadawczej znajduje się pieczątka o treści "awizowano 2009.01.28 adresat nieobecny". Sąd administracyjny, rozpoznając skargę na postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, nie jest uprawniony nie tylko do oceny legalności decyzji wydanej w tym postępowaniu przez Komendanta Miejskiego Policji w J. G. o odmowie wznowienia na wniosek skarżącego postępowania zakończonego ostateczną decyzją, ale także do samodzielnego wyjaśniania i ustalania wszelkich kwestii związanych z doręczeniem decyzji organu pierwszej instancji. Podniesione przez skarżącego pozostałe zarzuty skargi kwestionujące prawidłowość postępowania i decyzji wydanej w jego wyniku przez organ pierwszej instancji, pozostają bez wpływu na treść zaskarżonego postanowienia. Wymaga podkreślenia, że skarżący nie domaga się przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Twierdzi bowiem, że odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji złożył w terminie. Podnosi natomiast zarzuty dotyczące doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Powyższe twierdzenia i zarzuty jako dotyczące wstępnego etapu badania spełnienia w sprawie przesłanek z art. 129 § 2 k.p.a., których wyjaśnienie i prawidłowe ustalenie jest rzeczą organu administracji, zdecydowały o konieczności uchylenia zaskarżonego postanowienia, co orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ wyjaśni i ustali, zgodnie z obowiązującymi w tym względzie przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, spełnienie w sprawie przesłanek z art. 129 § 2 k.p.a. z uwzględnieniem wyrażonego wyżej stanowiska Sądu i w zależności od wyników owego postępowania wyjaśniającego wyda w sprawie właściwe orzeczenie dotyczące złożonego przez skarżącego odwołania od decyzji wydanej w dniu 20 stycznia 2009 r. przez organ pierwszej instancji. W tej sytuacji, na podstawie wyżej powołanego przepisu prawa, orzeczono jak w wyroku.