IV SA/Wr 239/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w e Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 7 lipca 2011 r. sprawy ze skargi J. K.-Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. na rzecz skarżącej J. K.- III. Ż. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego; III. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Przedmiotem skargi J. K.-Ż. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia 10 lutego 2011 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., odmawiającą umorzenia kwoty 6.000 zł wraz z odsetkami i kosztami upomnienia, stanowiącej kwotę nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej za okres od października 2008 r. do września 2009 r. Zaskarżona decyzja została oparta na podstawie art. 23 ust. 8 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2009 r. nr 1 poz. 7 ze zm.). W jej uzasadnieniu stwierdzono: Decyzją oznaczoną nr [...] z dnia [...] Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. orzekł o odmowie umorzenia J. K.-Ż. kwoty 6.000,00 zł stanowiącej nienależnie pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego, wypłacone w okresie od października 2008 r. do września 2009 r., wraz z odsetkami ustawowymi oraz kosztami upomnienia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia [...], nr [...] (organ w tym miejscu błędnie wskazał na oznaczenie decyzji; prawidłowe oznaczenie decyzji z dnia [...] to: [...] orzeczono o obowiązku zwrotu przez J. K.–Ż. nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na dzieci N. Ż. i M. Ż. za okres od października 2008 r. do września 2009 r. Kwota dochodzonego przez organ świadczenia wyniosła 6.000,00 zł plus 1.290,00 zł odsetek ustawowych. Następnie organ wskazał na złożony przez I. K., działającą w imieniu J. K.-Ż. wniosek o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń oraz przywołał przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, regulujące zasady umorzenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Organ ustalił, że strona zamieszkuje wraz z dziećmi w Irlandii, dochody rodziny we wrześniu 2010 r. wyniosły 7.754,56 zł (po przeliczeniu euro wg kursu średniego NBP), zaś łączna suma udokumentowanych przez stronę wydatków wyniosła 3.853,75 zł, a zatem, do dyspozycji pozostaje kwota 3.900,81 zł. W ocenie organu pierwszej instancji należało odmówić umorzenia kwot nienależnie pobranych świadczeń, gdyż dochód strony po odliczeniu kosztów utrzymania, pozwala J. K.-Ż. na dokonanie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami. Organ wskazał ponadto, że strona może zwrócić się z wnioskiem o rozłożenie należności na raty. Od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie w ustawowym terminie wniosła J. K.-Ż., działająca przez pełnomocnika I. K. Strona zakwestionowała wysokość kwot i terminów, za które zostały naliczone oraz wskazała, że o wszelkich zmianach informowała Ośrodek telefonicznie i poprzez przekazywanie dokumentów uzyskiwanych od instytucji socjalnych w Irlandii (...). Na wstępie wskazać należy, iż jakkolwiek strona wskazała, że jej odwołanie dotyczy decyzji oznaczonych nr [...], nr [...] oraz nr [...] to w toku postępowania odwoławczego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym poinformowała, że zasugerowała się błędnym wskazaniem numerów decyzji w piśmie z dnia 13 grudnia 2010 r., skierowanym do niej przez MOPS w L., a jej intencją było wniesienie odwołania od decyzji oznaczonych nr [...] oraz nr [...]. Warunki i tryb przyznawania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a także uznawanie świadczeń za nienależnie pobrane, nakładanie obowiązku ich zwrotu oraz umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń regulują przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U z 2009 r. nr 1, poz. 7, ze zm.), dalej "ustawa". Świadczeniem nienależnie pobranym jest na mocy art. 2 pkt 7 a) ustawy świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części. Osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest z mocy art. 23 ust. 1 ustawy zobowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Zgodnie z art. 23 ust. 8 ustawy organ właściwy wierzyciela oraz marszałek województwa mogą umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. W niniejszej sprawie bezspornym pozostaje, że decyzją z dnia [...] oznaczoną nr [...] Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w L. orzekł o uznaniu za nienależne świadczenia pobrane z funduszu alimentacyjnego przez J. K.-Ż. na N. Ż. i M. Ż., wypłacone w okresie od października 2008 r. do września 2009 r. w łącznej kwocie 6.000,00 zł. Decyzja ta została poprzedzona decyzją Ośrodka z dnia [...], oznaczoną nr [...], którą to decyzją organ uchylił wcześniejszą decyzję z dnia [...] oznaczoną nr [...] i odmówił przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego w okresie od 1 października 2008 r. do 30 września 2009 r. na N. Ż. i M. Ż. Zarówno decyzja z dnia [...] jak i decyzja z dnia [...] nie zostały zaskarżone przez stronę. Konstrukcja udzielenia określonej w art. 23 ust. 8 ulgi w obowiązku zwrotu świadczeń uznanych za nienależnie pobrane opiera się na uznaniu administracyjnym, w ramach którego organ decyduje o udzieleniu ulgi w postaci umorzenia, odroczenia terminu płatności albo rozłożenia na raty. Istnieje zatem pewien zakres swobody organu w zakresie orzekania o umorzeniu nienależnie pobranych świadczeń, jednak rozpatrując wniosek o udzielenie ulgi organ powinien kierować się kryterium wystąpienia szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny. Swobody tej nie można jednak utożsamiać z zupełną dowolnością. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, uznanie administracyjne tworzy dla organu możliwość wyboru konsekwencji prawnych wywoływanych przez decyzję. Po ustaleniu, że w sprawie występuje szczególnie uzasadniona okoliczność dotycząca rodziny organ nie jest jeszcze zobligowany do udzielenia ulgi. Może odmówić ulgi albo udzielić jej w mniejszym zakresie niż żądany przez stronę, jeżeli wykaże, iż ma ku temu usprawiedliwione powody. Do powodów tych zaliczyć należy widmo paraliżu realizacji funkcji świadczeniowej (gdyby umorzenie kwot oznaczało niedobór świadczeń dla osób faktycznie uprawnionych) albo też gdyby okazało się, że przewidziany limit pomocy w formie ulg został wyczerpany z racji złożenia podobnych podań przez szereg osób znajdujących się w znacznie trudniejszym, przymusowym położeniu życiowym niż osoba, której sprawa jest akurat rozstrzygana. Pamiętać należy, że kwota objęta decyzją żądającą zwrotu jest należna organowi; stanowi część jego budżetu, która nigdy nie powinna była zostać wydatkowana i powinna oczekiwać na udzielenie osobie faktycznie spełniającej warunki przyznania świadczenia - tak: Aneta Korcz- Maciejko, Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Komentarz; CH Beck 2010. Jednocześnie wskazać trzeba, że rozpatrzenie spraw ulg możliwe jest dopiero po tym, jak zobowiązanie polegające na wymogu uiszczenia nienależnie pobranego świadczenia stanie się wymagalne. Wymagalność rodzi się z dniem, w którym decyzja nakładająca obowiązek zwrotu staje się ostateczna, tj. gdy nie przysługuje od niej odwołanie. W sprawie niniejszej strona nie odwołała się od decyzji orzekającej o nienależnych świadczeniach, tym samym stała się ona ostateczna. Wnosząc o umorzenie obowiązku zwrotu świadczeń nienależnych J. K.-Ż. wskazała na ponoszone wydatki z tytułu czynszu, opłat za wywóz śmieci, Internet, ubezpieczenie, olej opałowy, węgiel i drewno, a także bieżące wydatki na żywność, leki, odzież. W oświadczeniu z dnia 4 listopada 2010 r. strona wskazała ponadto na zwiększone wydatki ponoszone na opał w okresie zimowym, podała, że jej zatrudnienie jest niepewne, nie wie czy umowa o pracę zostanie przedłużona. Do wniosku załączono wyciąg bankowy potwierdzający dochody za wrzesień 2010 r., rachunki oraz zaświadczenie od pracodawcy, z którego wynika, że wynagrodzenie we wrześniu 2010 r. wyniosło 1.072,56 €. Zgodnie ze wskazanym wyżej przepisem art. 23 ust. 8 ustawy, ulgi w spłacie nienależnych świadczeń można udzielić w przypadku zajścia szczególnych okoliczności, które powodują trudną sytuację rodziny. Wskazać należy, że strona ani we wniosku, ani też w odwołaniu od decyzji nie podniosła żadnych szczególnie uzasadnionych okoliczności, w których nagle znalazłaby się rodzina, uzasadniających umorzenie nienależnie pobranych świadczeń. Z zestawienia dochodów i wydatków strony nie wynika, aby rodzina była w trudnej sytuacji materialnej, po odliczeniu wydatków pozostaje do dyspozycji kwota, pozwalająca na utrzymanie rodziny. Uzasadniając wniosek strona wskazała jedynie na stałe ponoszone przez nią wydatki, takie jak rachunki za media, opał, czynsz. Wydatki te nie mogą być podstawą do uznania, że rodzina jest w trudnej sytuacji, uzasadniającej udzielenie ulgi. Kolegium uznało zatem, że MOPS w L. orzekając w pierwszej instancji, nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz procedury i jako taka nie zasługuje na uchylenie (...). W skardze pełnomocnik J. K.-Ż. wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, 2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził należycie postępowania wyjaśniającego w szczególności nie ustalił czy skarżąca na terenie Irlandii osiągała dochody i od kiedy. Oparcie decyzji na domysłach i przypuszczeniach w państwie prawa nie może stanowić podstawy o tak znaczącym zakresie dolegliwości finansowej. Przywołany w decyzji zmieniającej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z dnia [...], nr. [...] § 18 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne upoważnia świadczeniodawcę do zweryfikowania warunków dochodowych J. K.-Ż. w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę ustalania praw do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych. MOPS L., a za nim Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wbrew istniejącemu obowiązkowi, nie dokonało ustalenia, czy skarżąca osiągnęła dochód pozwalający na zmianę decyzji o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej. Pozbawiono skarżącą wypłat tych zaliczek po 250 zł na każde z dwojga dzieci a nadto skierowano wezwanie o zwrot - zdaniem organu - nienależnego świadczenia w wysokości 14.500 zł (...). Decyzję MOPS L. należy uznać za nieważną ponieważ wydano ją, z naruszeniem prawa i jako taka nie może stanowić podstawy do żądania zwrotu świadczenia. Należyte wyjaśnienie czy skarżąca osiągała dochody w Irlandii może ewentualnie być podstawą do żądania zwrotu świadczenia jako nienależnego, natomiast brak takiego ustalenia w odczuciu skarżącej stanowi naruszenie porządku prawnego i nie jest wykonywaniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z powodów przedstawionych w uzasadnieniu decyzji ostatecznej. Nadto podniósł, że przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia jest w niniejszej sprawie ustalenie zasadności odmowy umorzenia obowiązku zwrotu pobranych przez J. K.-Ż. świadczeń. Z treści skargi wynika natomiast, że skarżąca kieruje zarzuty przeciwko zasadności orzeczenia przez MOPS w L. o zmianie decyzji przyznającej świadczenia, a także przeciwko zasadności orzeczenia o uznaniu świadczeń za nienależne. Sugeruje to zarzut, że MOPS w L., a następnie Kolegium nie dokonało ustalenia, czy skarżąca osiągnęła dochód pozwalający na zmianę decyzji o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej. Decyzje te nie zostały przez stronę zaskarżone. Wobec powyższego Kolegium nie badało w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją [...] zasadności orzeczenia o zmianie decyzji przyznającej świadczenia, ani też o uznaniu świadczeń za nienależne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna choć jej zasadność nie wynika wprost z przedstawionych w niej argumentów. Na samym wstępie trzeba bowiem stwierdzić, że gdy skarżąca zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. (MOPS) o umorzenie należności, będących przedmiotem postępowania, podniosła, że "nadal przebywa na zasiłku socjalnym, zajmuje się wychowaniem i opieką nad małoletnimi dziećmi N. Ż. i M. Ż." przy czym zasiłek ten pobiera w Irlandii. Pismem z dnia 10 sierpnia 2010 r. MOPS wezwał wnioskodawczynię do dostarczenia dokumentów o wysokości uzyskanych dochodów w lipcu 2010 r., ponoszenia opłat mieszkaniowych w lipcu 2010 r., pozostałych ponoszonych przez skarżącą wydatków w lipcu 2010 r., innych ewentualnie dokumentów mających wpływ na bieżącą sytuację materialną i rodzinną oraz wypełnienie i dostarczenie załączonego druku oświadczenia o dochodach rodziny z lipca 2010 r. Jak następnie wynika z uzasadnień obu decyzji administracyjnych (I i II instancji) organy administracyjne przedmiotem analizy uczyniły jedynie sytuację dochodową (materialną) skarżącej i jej rodziny w lipcu 2010 r. Tymczasem takie ograniczenie się MOPS i Samorządowego Kolegium Odwoławczego jedynie do sytuacji, w jakiej znalazła się rodzina skarżącej w lipcu 2010 r. nie jest w żaden sposób uprawnione. Kwestionowane przez skarżącą decyzje zostały wydane w dniu 13 grudnia 2010 r. przy czym decyzje odmawiające umorzenia kwoty 2.000 zł i 6.500 zł zostały oparte na podstawie art. 16 obowiązującej wówczas ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w zw. z art. 41 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, pozostała zaś na podstawie art. 23 ust. 8 tej ostatniej wymienionej ustawy. Przepis art. 41 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów stanowi, iż sprawy o zaliczki alimentacyjne, do których prawo powstało do dnia wejścia w życie ustawy, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonym w przepisach dotychczasowych. Tymi dotychczasowymi przepisami są przepisy trafnie powołanej ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych (...), a w szczególności art. 16, który stanowił, że organ właściwy wierzyciela może umorzyć należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych zaliczek, a także wierzyciela z tytułu nienależnie pobranej zaliczki, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną tych osób. Podobnie brzmi przepis art. 23 ust. 8 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, który mówi, że organ właściwy wierzyciela oraz marszałek województwa mogą umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Treść tych przepisów nie pozostawia wątpliwości co do tego, że organy orzekające w sprawie są uprawnione do badania nie tylko sytuacji dochodowej wnioskodawcy istniejącej w miesiącu poprzedzającym dzień wniesienia wniosku. W każdym razie, decyzje nie odkodowują normy prawnej, z której taki schemat działania organu by wynikał. Nie tworzą odpowiedniego kontekstu prawnego, poddającego się kontroli sądu. Podstawą prawną negatywnych decyzji są jedynie cytowane przepisy art. 16 i art. 23 ust. 8, a te jednoznacznie mówią albo o "sytuacji dochodowej i rodzinnej tych osób" albo o "szczególnie uzasadnionych okolicznościach dotyczących sytuacji rodziny". Przyjąć więc należy, że chodzić tu będzie o całokształt okoliczności faktycznych składających się na sytuację dochodową, majątkową i rodzinną wnioskodawcy, nie ograniczaną wcale do miesiąca poprzedzającego datę wniosku ale istniejącą w chwili podejmowania decyzji administracyjnych. Do tego nie można tracić z pola widzenia, że przepis art. 23 ust. 8 akcentuje nadto szczególny charakter tych okoliczności. Z tego też wynika, że nie każde okoliczności będą uzasadniać istnienie podstawy umorzenia tych należności, ale okoliczności szczególne wobec czego ustalenia organów pomocy społecznej powinny zmierzać do wykazania, że te szczególne względy zaistniały, bądź je wykluczyć. Sąd jednocześnie dostrzega, że w piśmie z dnia 10 sierpnia 2010r. mowa jest o "dostarczeniu ewentualnych innych dokumentów mających wpływ na bieżącą sytuację materialną i rodzinną" wnioskodawczyni ale ograniczanie wcześniej wymienionych dokumentów z drugiej strony do miesiąca poprzedzającego datę wniosku sprawiło, że czynności skarżącej zostały ograniczone tylko do tego, co istniało w jednym miesiącu w zakresie sytuacji dochodowej. W związku z tym należy stwierdzić, że w sprawie zostały naruszone przepisy art. 7 i art. 77 § 1 kpa nakazujące organom administracyjnym wszechstronnie wyjaśnić okoliczności sprawy i dopiero w ich świetle konkretyzować normę prawa materialnego. Naruszenie to niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokładne bowiem rozeznanie warunków życiowych i rodzinnych skarżącej mogłoby pozwolić podjąć stosowną decyzję w sprawie z jej wniosku o umorzenie należności związanych z nienależnym pozbawieniem zaliczki alimentacyjnej. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł zatem jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd natomiast postanowił na podstawie art. 200 tej ustawy. W przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji nie orzeczono wobec jej negatywnego charakteru. Odnosząc się jednocześnie do pozostałych treści skargi należy za odpowiadającym na nią Kolegium stwierdzić, że w tym postępowaniu jego przedmiotem była jedynie odmowa umorzenia kwoty pobranej zaliczki, a nie wcześniejsze rozstrzygnięcie organu administracyjnego o uznaniu jej za nienależnie pobraną. Skarżąca może ewentualnie rozważyć jej podważenie w odrębnym, nadzwyczajnym postępowaniu znanym procedurze administracyjnej, tj. wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji. Powyższe wywody stanowią jednocześnie wskazania co do dalszego postępowania zgodnie z art. 141 § 4 cytowanego Prawa. H.B. 2.08.2011r.