IV SA/Wr 240/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędziowie: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Protokolant: Referent Agnieszka Zych-Zaborska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 października 2023 r. sprawy ze skargi T.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 8 marca 2023 r. nr SKO 4304/316/23 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Decyzją z dnia 8 marca 2023 r., nr SKO 4304/316/23, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: SKO, organ drugiej instancji), po rozpatrzeniu odwołania T. S., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Długołęka (dalej: organ pierwszej instancji) z dnia 12 grudnia 2022 r. nr GOPS.655.233.2022) o odmowie przyznania dodatku węglowego. Decyzja organu drugiej instancji została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia 12 grudnia 2022 r. organ pierwszej instancji, po rozpoznaniu wniosku T. S. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) odmówił przyznania dodatku węglowego. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał na przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1692) stanowi, że dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561 i 1576), do dnia 11 sierpnia 2022 r. albo po tym dniu – w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy, przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pellet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego. Następnie podniósł, że wnioskodawca nie spełnia warunków do przyznania dodatku węglowego albowiem z informacji zawartych we wniosku o dodatek węglowy oraz danych uzyskanych z rejestrów publicznych wynika, że główne źródło ogrzewania znajdujące w miejscu zamieszkania strony zasilane jest drewnem kawałkowym, co wyłącza prawo do dodatku węglowego. W odwołaniu od tej decyzji wnioskodawca podał, że omyłkowo i z niewiedzy wniosek został złożony na niewłaściwym formularzu, albowiem intencją strony było ubieganie się o dodatek "na drewno kawałkowe". Zgodnie z oświadczeniem zawartym w odwołaniu wnioskodawca wskazał, że głównym źródłem ciepła w jego gospodarstwie jest kocioł na paliwo stałe, opalane drewnem kawałkowym. Po rozpoznaniu odwołania SKO utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ drugiej instancji zwrócił uwagę, że strona w dniu 13 października 2022 r. złożyła wniosek o wypłatę dodatku węglowego, w którym wskazała, że głównym źródłem ogrzewania jej gospodarstwa domowego jest "kocioł na paliwo stałe", zasilane paliwem stałym, o którym mowa w art. 2 ust. 3 ustawy, tj., węglem kamiennym, brykietem lub peletem, zawierającymi co najmniej 85% węgla kamiennego. Wspomniany wniosek został złożony z pouczeniem, że informacje przedstawione we wniosku składa się pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń. Tymczasem w styczniu 2022 r. wnioskodawca złożył deklarację dotyczącą źródeł ciepła i źródeł spalania paliw z której wynika, że eksploatowanym źródłem ciepła wykorzystywanym w celach grzewczych (funkcja c.o.) jest "kocioł na paliwo stałe", a wykorzystywanym do jego zasilania paliwem jest "drewno kawałkowe". Na tle tych ustaleń organ drugiej instancji zaakcentował, że w postępowaniu administracyjnym wniosek wyznacza zakres przedmiotowy tego postępowania, natomiast rolą organu jest ocena, czy w danym stanie faktycznym spełnione zostały wynikające z przepisów prawa przesłanki pozwalające na załatwienie sprawy zgodnie z wnioskiem. W tym kontekście organ podniósł, że złożony przez stronę wniosek o przyznanie dodatku węglowego nie mógł zostać uwzględniony wobec jednoznacznej brzmienia art. 2 ust. ustawy oraz poczynionych w sprawie ustaleń, że główne źródło ogrzewania znajdujące w miejscu zamieszkania strony zasilane jest drewnem kawałkowym. Organ drugiej instancji zwrócił uwagę, że dla osób, które stosują w kotle na paliwo stałe drewno kawałkowe ustawodawca przewidział możliwość ubiegania się o wypłatę dodatku, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1967). Wniosek taki należało jednak złożyć do 30 listopada 2022 r. Zdaniem organu drugiej instancji, w świetle okoliczności faktycznych sprawy nie było podstaw do wzywania strony o sprecyzowanie wniosku, którego treść była jednoznaczna. W tym kontekście organ zwrócił uwagę, że wyrażenie "dodatek węglowy" w złożonym przez stronę wniosku występuje nie tylko w tytule, ale także kilkukrotnie w kolejnych jego częściach. Zdaniem SKO, zmianę treści żądania po dniu 30 listopada 2022 r. należałoby zatem uznać za nieskuteczną i prowadzącą do obejścia prawa. W skardze na tę decyzję skarżący podniósł, że deklarację złożył w terminie. Wskazał w niej, że kocioł na paliwo stałe zasilany jest drewnem kawałkowym. Intencją skarżącego było wystąpienie o dopłatę "dodatku do drewna kawałkowego" natomiast przez pomyłkę wniosek ten złożył on na formularzu o dopłatę do węgla kamiennego. Skarżący podkreślił, że nie było jego zamiarem "wyłudzenie" większej dopłaty. Nie zgadzając się z decyzją SKO skarżący wniósł o przyznanie mu dodatku "do ogrzewania jego budynku mieszkalnego". W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi w sprawie jest decyzja SKO, utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie przyznania stronie dodatku węglowego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o dodatku węglowym. Stosownie do art. 2 ust. 1 tej ustawy, dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Z kolei treść art. 2 ust. 3 ustawy o dodatku węglowym stanowi, że przez paliwo stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego. Organy administracji publicznej uznały, że skoro główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego wnioskodawcy (kocioł na paliwo stałe) zasilane jest drewnem kawałkowym (a więc surowcem nie wymienionym w art. 2 ust. 3 ustawy o dodatku węglowym), to wnioskodawca nie spełnia przesłanek do przyznania mu dodatku węglowego. Niewątpliwie, drewno kawałkowe nie jest wymienione w treści art. 2 ust. 3 ustawy o dodatku węglowym. Trafnie też zauważa organ drugiej instancji, że w przypadku gdy głównym źródłem ciepła gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe zasilane drewnem kawałkowym (zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków do dnia 11 sierpnia 2022 r.) istnieje możliwość ubiegania się o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (dalej: ustawa o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła), jednak wniosek o wypłatę takiego dodatku należało złożyć w terminie do 30 listopada 2022 r. w urzędzie gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania wnioskodawcy. Faktem jest, że skarżący złożył wniosek o wypłatę dodatku węglowego, a nie wniosek o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła Faktem jest jednak również i to, że w treści złożonej w dniu 18 stycznia 2022 r. deklaracji strona zadeklarowała jako eksploatowane źródło ciepła w swoim gospodarstwie domowym zadeklarowała kocioł na paliwo stale, zasilany drewnem kawałkowym Niewątpliwie zatem występując z wnioskiem o wypłatę dodatku węglowego, strona nie spełniała przesłanek ustawowych do przyznania jej tego dodatku. Natomiast choć strona nie złożyła wniosku o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych, o jakim mowa w ustawie o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła to z treści złożonej (w terminie) deklaracji wynikało, że spełniała przesłanki ustawowe do wystąpienia z tego rodzaju wnioskiem, który należało jednak złożyć w terminie do 30 listopada 2022 r. W świetle zarysowanych okoliczności Sąd uznał, że nawet jeżeli skarżący nie spełniał przesłanek do przyznania mu dodatku węglowego, to obowiązkiem organu pierwszej instancji było podjęcie działań ucieleśniających zasadę z art. 7 k.p.a., w myśl którego, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje doprecyzowanie m.in. w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Niewątpliwie, procesowym wyrazem zastosowanie tych zasad byłoby skorzystanie przez organ pierwszej instancji z uprawnienia jakie przysługiwało temu organowi na gruncie art. 24 ust. 25a ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła. W myśl tego przepisu, w przypadku posiadania informacji wskazujących, że osoba, która nie złożyła wniosku o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych, spełnia warunki jego przyznania wynikające z ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy w celu ustalenia prawa do dodatku dla gospodarstw domowych. W takim przypadku organ ten przyznaje dodatek w drodze decyzji administracyjnej z urzędu, bez konieczności składania wniosku oraz bez składania odpowiedniej deklaracji dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji. Przepis art. 25 ust. 2 stosuje się. Należy zauważyć, że powyższy przepis został dodany do ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła na mocy ustawy z dnia 27 października 2022 r. o środkach nadzwyczajnych mających na celu ograniczenie wysokości cen energii elektrycznej oraz wsparciu niektórych odbiorców w 2023 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 2243) zmieniającej ustawę o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła z dniem 4 listopada 2022 r. Oznacza to, że już w dniu wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji, tj. 12 grudnia 2022 r. przepis art. 24 ust. 25a ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła obowiązywał, a więc organ powinien to uwzględnić. Warto w tym miejscu wspomnieć, że ustawa o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła wyposaża właściwe organy gminy w wachlarz uprawnień procesowych po to, by umożliwić udzielenie pomocy w postaci dodatku dla gospodarstw domowych jak największej liczbie osób spełniających warunki (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 maja 2023 r., sygn.. akt IV SA/Po 281/23). Skorzystanie przez organ pierwszej instancji z możliwości jakie daje art. 24 ust. 25a ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła było tym bardziej pożądane jeżeli zważyć, że decyzję o odmowie przyznania stronie dodatku węglowego organ pierwszej instancji wydal już po upływie terminu na złożenie wniosku o dodatek dla gospodarstw domowych. Skarżący został zatem realnie pozbawiony możliwości zawnioskowania o dodatek dla gospodarstw domowych. Jeżeli więc organ pierwszej instancji powziął informację, że w swoim gospodarstwie domowym skarżący wykorzystuje drewno kawałkowe, to w celu ustalenia czy skarżący spełnia warunki do przyznania dodatku dla gospodarstw domowych, organ administracji był uprawniony do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W przypadku zaś ustalenia, że skarżący spełnia przesłanki wynikające z ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła, rolą organu było przyznanie skarżącemu dodatku dla gospodarstw domowych w drodze decyzji administracyjnej z urzędu. W takiej sytuacji decyzja mogła więc zostać wydana bez konieczności składania wniosku przez stronę. Tym bardziej zatem rzeczą organu było podjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z wniosku skarżącej, mając na względzie słuszny jej interes. Błąd organu pierwszej instancji nie został dostrzeżony przez Kolegium, które utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, ograniczając się w jej uzasadnieniu jedynie do poczynienia uwagi, że organ pierwszej instancji powinien rozważyć możliwość zastosowania art. 24 ust. 25a ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła. W tym miejscu należy podnieść, że obowiązkiem organu drugiej instancji jest ponowna ocena materiału dowodowego w jego całokształcie. Dysponując treścią odwołania organ drugiej instancji posiadał wiedzę o tym, że ze strony wnioskodawcy doszło do pomyłki polegającej na złożeniu wniosku na niewłaściwym formularzu. W istocie bowiem intencją strony od samego początku było zawnioskowanie o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych, a nie o dodatek węglowy. Jak wyjaśniała strona w odwołaniu i co podtrzymała w skardze, główne źródło ogrzewania jej gospodarstwa domowego zasilane jest drewnem kawałkowym. W sprawie nie było zatem podstaw do wydania przez organ drugiej instancji decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji albowiem zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie prowadząc postępowanie organy zastosują się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w treści niniejszego uzasadnienia. Organ pierwszej instancji powinien mieć na uwadze, że intencją skarżącego (co wyraźnie wynika z odwołania) było uzyskanie dodatku przysługującego mu z tytułu użytkowania źródła ciepła zasilanego drewnem kawałkowym.