IV SA/Wr 244/05

W IMENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 12 kwietnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA - Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA - Lidia Serwiniowska Protokolant: - Krzysztof Caliński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi T. J. na decyzję D. Kuratora Oświaty z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r. nr [...], wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 1, art. 9b ust. 1, ust. 7 pkt 2, art. 10 ust. 8 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2003 r. nr 118, poz. 1112 ze zm.), art. 156 § 1 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), D. Kurator Oświaty utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. nr [...]z dnia [...]r. w sprawie stwierdzenia nieważność decyzji nr [...]z dnia [...]r. Dyrektora Gimnazjum Nr [...] we W., dotyczącej aktu nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego T. J.. W toku administracyjnego postępowania weryfikacyjnego ustalono, że w dniu [...]r. T. J. uzyskał stopień nauczyciela kontraktowego po odbyciu stażu i uzyskaniu akceptacji komisji kwalifikacyjnej. W dniu [...]r. Prezydent W. wydał na podstawie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., decyzję w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Gimnazjum Nr [...] we W.. Organ I instancji wskazał, że zainteresowany nie posiadał w dniu zatrudnienia kwalifikacji do zajmowanego stanowiska i wobec tego akt nadania stopnia nauczyciela kontraktowego został wydany z rażącym naruszeniem prawa. Od powyższej decyzji T. J. odwołał się wnosząc o jej uchylenie. D. Kurator Oświaty będący w tej sprawie, na podstawie postanowień art. 9b ust. 7 Karty Nauczyciela, organem wyższego stopnia, rozpatrzył odwołanie. Organ odwoławczy ustalił, że T. J. w dniu [...]r. został zatrudniony na stanowisku nauczyciela historii w Gimnazjum Nr [...] we W.. Zgodnie z przepisem art. 9 ust. 1 pkt 1 Karty Nauczyciela stanowisko nauczyciela może zajmować osoba, która posiada wykształcenie wyższe z odpowiednim przygotowaniem pedagogicznym lub ukończyła zakład kształcenia nauczycieli i podejmuje pracę na stanowisku, do którego są to wystarczające kwalifikacje. W dniu zatrudnienia w Gimnazjum nr [...] we W. odwołujący się nie posiadał kwalifikacji do zajmowania stanowiska nauczyciela, ponieważ nie legitymował się dyplomem potwierdzającym posiadanie wykształcenia wyższego magisterskiego ani nie miał ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli odpowiedniego do zajmowanego stanowiska. Posiadał jedynie świadectwo dojrzałości oraz zaświadczenie z Uniwersytetu W., z Wydziału Nauk Historycznych i Pedagogicznych, że zaliczył [...]semestrów historii nauczycielskiej bez obrony pracy magisterskiej z dnia [...] r. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż na podstawie art. 10 ust. 8 Karty Nauczyciela T. J. nie mógł zostać zatrudniony w szkole na stanowisku nauczyciela, a tym samym odbywać stażu na kolejny stopień awansu zawodowego. Warunkiem nadania nauczycielowi kolejnego stopnia awansu zgodnie z art. 9b ust. 1 Karty Nauczyciela jest spełnianie wymagań kwalifikacyjnych, odbycie stażu zakończonego pozytywną oceną dorobku zawodowego oraz uzyskanie akceptacji komisji kwalifikacyjnej. W tym wypadku odbytego stażu nie można uznać za prawidłowy. Wobec niespełnionego jednego z warunków koniecznych do nadania stopnia awansu zawodowego należało uznać, że akt nadania stopnia nauczyciela kontraktowego został wydany z rażącym naruszeniem prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, pełnomocnik T. J. zarzucił organom administracji rażące naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a to: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż decyzja administracyjna nr [...]z dnia [...] r., nadająca skarżącemu stopień nauczyciela kontraktowego, wydana została z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy w dniu jej wydania skarżący spełniał wszelkie przesłanki materialnoprawne, wskazane w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela, a wymagane dla otrzymania stopnia nauczyciela kontraktowego, co powoduje, iż powołany w decyzji przepis nie może stanowić podstawy dla stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, zaś ewentualne naruszenie prawa nie stanowiło naruszenia w stopniu rażącym; art. 7 k.p.a., poprzez wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem zasady praworządności i z pominięciem interesu społecznego oraz słusznego interesu skarżącego. W ocenie pełnomocnika skarżącego, naruszenie prawa nawet, jeśli miało miejsce, nie może zostać uznane jako rażące, albowiem Dyrektor szkoły, a zatem organ, który zatrudniał skarżącego na stanowisko nauczyciela stażysty, naruszył wyłącznie jedną z wielu przesłanek ustawy Karta Nauczyciela (konieczność posiadania wyższego wykształcenia), a zatem nie zostały naruszone wszystkie wymienione w przepisie art. 9 Karty Nauczyciela przesłanki, a dopiero takie działanie stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Co więcej, zatrudnienie skarżącego nastąpiło po uprzedniej, telefonicznej konsultacji jego możliwości z organem przełożonym. Skarżący w owym czasie dysponował także zaświadczeniem o posiadaniu wykształcenia pedagogicznego oraz o fakcie ukończenia [...] semestrów wyższych studiów historycznych. Brak tej jedynej, i nie najważniejszej, przesłanki został przez skarżącego konwalidowany jeszcze w trakcie stażu, a zatem przed rozpoczęciem procedury, zmierzającej do wydania uchylonej decyzji z dnia [...]r. Stwierdzone naruszenie, zdaniem pełnomocnika, z pewnością nie miało charakteru naruszenia rażącego także z uwagi na fakt, iż działanie organu, wydającego decyzję, nie jest "nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego i wymaganiami praworządności", wręcz przeciwnie, albowiem zatrudnienie skarżącego na stanowisku nauczyciela stażysty uzależnione było wyłącznie od decyzji organu administracji i od dokonanej przez niego interpretacji obowiązujących wówczas przepisów prawa, która w owym czasie została przeprowadzona na korzyść skarżącego, zaś brak jednej z wielu przesłanek został przez skarżącego uzupełniony niezwłocznie po rozpoczęciu kariery zawodowej, w najbliższym możliwym terminie (2 miesiące po rozpoczęciu roku szkolnego). Skarżący nadal pracuje jako nauczyciel, sumiennie wykonuje nałożone na niego obowiązki zawodowe, co świadczy o słuszności wyboru jego osoby jako pracownika, mimo ewentualnego niezachowania jednej z przesłanek do jego zatrudnienia. Nadto, pełnomocnik wniósł o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka J. W. na okoliczność wielokrotnie przeprowadzonych kontroli istniejącego stanu faktycznego i prawnego, którego przedmiotem były także akta personalne skarżącego, które nie stwierdziły nieprawidłowości, a także na okoliczność faktu poinformowania organu nadrzędnego, co do woli zatrudnienia skarżącego na stanowisku nauczyciela stażysty mimo braku dyplomu wyższej uczelni i braku sprzeciwu tego organu co do tego zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę D. Kurator Oświaty podtrzymał argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem. Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie nieważności decyzji w całości lub w części następuje, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja D. Kuratora Oświaty utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. w sprawie stwierdzenia nieważności aktu nadania stopnia zawodowego nauczyciela kontraktowego. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2003 r. nr 118, poz. 1112 ze zm.). Akt nadania stopnia awansu zawodowego jest rodzajem certyfikatu wydawanego w trybie administracyjnym, decyzją organu administracji publicznej. Nie jest to akt pracodawcy podejmowany w ramach łączącego go z nauczycielem stosunku pracy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2005 r. II SA/Wa 1289/04, Lex nr 164729). Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności decyzji wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca odpowiadają prawu. Skarga zatem nie zasługiwała na uwzględnienie. Kwalifikacje do zajmowania przez nauczyciela stanowiska zostały określone w przepisie art. 9 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela, zgodnie z którym stanowisko nauczyciela może zajmować osoba, która posiada wyższe wykształcenie z odpowiednim przygotowaniem pedagogicznym lub ukończyła zakład kształcenia nauczycieli i podejmuje pracę na stanowisku, do którego są to wystarczające kwalifikacje. Szczegółowe kwalifikacje zostały określone w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 października 1991 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia (Dz. U. nr 98, poz. 433 z późn. zm.). Przepis art. 9 ust. 1 ustala ogólne kwalifikacje, których posiadanie jest niezbędne do zajmowania stanowiska nauczyciela. Warunek posiadania wyższego wykształcenia należy rozumieć jako wymóg ukończenia studiów wyższych (magisterskich lub wyższych studiów zawodowych); dokumentem potwierdzającym ukończenie studiów jest dyplom ukończenia studiów. Wyższego wykształcenia nie posiada osoba, która uzyskała jedynie tzw. absolutorium, ale nie złożyła egzaminu dyplomowego i nie legitymuje się dyplomem ukończenia studiów. W wyroku z 19 września 2002 r., I PKN 406/01 (OSNP 2003, nr 7, poz. 10, wkładka) Sąd Najwyższy stwierdził, że posiadanie wyższego wykształcenia, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy - Karta Nauczyciela, oznacza legitymowanie się odpowiednim dyplomem ukończenia studiów na określonym kierunku. Również NSA w wyroku z 27 listopada 2001 r., II SA 2133/01 (LEX nr 84359) wskazuje, że w świetle Karty Nauczyciela, ustawy o szkolnictwie wyższym oraz przepisów rozporządzenia w sprawie kwalifikacji wymaganych od nauczycieli, jeżeli wymagane kwalifikacje dotyczą ukończenia studiów wyższych lub studium, kwalifikacje te obejmują legitymowanie się dyplomem ukończenia danych studiów lub studium. Norma wynikająca w przepisu art. 9 ust. 1 ustawy, nakazuje aby stanowisko nauczyciela zajmowała osoba, która spełnia określone wymagania kwalifikacyjne. Nie można, zatem nawiązać stosunku pracy z nauczycielem, który m. in. nie posiada kwalifikacji wymaganych do zajmowania danego stanowiska (art. 10 ust. 8 ustawy). Tak, więc na stanowisku nauczyciela winien być zatrudniony oraz rozpoczynać staż na odpowiedni stopień awansu zawodowego tylko nauczyciel posiadający pełne kwalifikacje do zajmowania danego stanowiska. Brak kwalifikacji do zajmowania stanowiska nauczyciela w zasadzie uniemożliwia zatrudnienie w tym charakterze. Istnieją jednak dwa szczególne przypadki, w których formalnie dopuszcza się odstępstwo od tej reguły. Pierwszy z nich to sytuacja wskazana w art. 10 ust. 9 Karty, kiedy zaistnieje potrzeba wynikająca z organizacji nauczania lub konieczność zastąpienia nieobecnego nauczyciela. W tym przypadku dyrektor szkoły może zatrudnić nauczyciela na stanowisku, do którego zajmowania nie ma kwalifikacji, pod warunkiem, że nie ma obiektywnej możliwości zatrudnienia osoby posiadającej kwalifikacje, a ponadto dyrektor musi uzyskać zgodę organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Drugi przypadek, w którym jest możliwe zatrudnienie osoby nieposiadającej kwalifikacji nauczycielskich, został opisany w art. 7 ust. 1a i 1b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004, nr 256, poz. 2572 ze zm.). Zgodnie z tymi przepisami, w uzasadnionych przypadkach, za zgodą kuratora oświaty, dyrektor szkoły może zatrudnić osobę niebędącą nauczycielem, jeżeli uzna, że osoba ta posiada przygotowanie odpowiednie do prowadzenia danego rodzaju zajęć. Z akt sprawy wynika, że w dniu nawiązania stosunku pracy skarżący nie posiadał kwalifikacji do zajmowania stanowiska nauczyciela, ponieważ nie legitymował się dyplomem potwierdzającym posiadanie wykształcenia wyższego magisterskiego ani nie miał ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli odpowiedniego do zajmowanego stanowiska. Posiadał jedynie świadectwo dojrzałości oraz zaświadczenie Uniwersytetu W. Wydziału Nauk Historycznych i Pedagogicznych z dnia [...]r., że zaliczył [...] semestrów historii nauczycielskiej bez obrony pracy magisterskiej. Dyplom ukończenia studiów wyższych magisterskich na Wydziale Nauk Historycznych i Pedagogicznych Uniwersytetu W., na kierunku historia w zakresie historii nauczycielskiej, skarżący otrzymał w dniu [...]r (dyplom nr [...]). W dniu zatrudnienia skarżący nie posiadał wyższego wykształcenia z odpowiednim przygotowaniem pedagogicznym ani ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli, zatem nie można z nim było nawiązać stosunku pracy w świetle postanowień art. 10 ust. 8 ustawy, a tym bardziej nadać kolejnego stopnia awansu zawodowego. W wypadku skarżącego odbytego stażu nie można było bowiem uznać za prawidłowy. Nie zachodziły również przesłanki określone w postanowieniach 10 ust. 9 Karty Nauczyciela oraz art. 7 ust. 1a i 1b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Zatem wobec niespełnionego jednego z warunków koniecznych do nadania stopnia awansu zawodowego należało uznać, że akt nadania T. J. stopnia zawodowego nauczyciela kontraktowego został wydany z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść jest jasna, oczywista i bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest ustalenie wad decyzji, które pozwalają na stwierdzenie nieważności z powodu jej wad istniejących od dnia jej wydania, a więc ze skutkiem ex tunc. Kasacyjny charakter decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji administracyjnej powoduje, że decyzja, której nieważność stwierdzono, przestaje istnieć w obrocie prawnym ze skutkiem wstecznym. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2001, I SA 2134/99, Lex nr 54120). W ocenie Sądu treść przytoczonych wyżej przepisów ustawy Karta Nauczyciela, stanowiących podstawę do nadania skarżącemu stopnia awansu zawodowego, nie budziła wątpliwości interpretacyjnych przy zastosowaniu do stanu faktycznego sprawy, w związku z czym zasadnym było stwierdzenie nieważności aktu nadania skarżącemu stopnia zawodowego nauczyciela kontraktowego z uwagi na rażące naruszenie prawa. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącego o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka J. W., to Sąd pragnie zwrócić uwagę, iż zgodnie z przepisem art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające wyłącznie z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przepis art. 106 § 3 winien być traktowany jako wyjątek od zasady, że organ administracji rozstrzygający w sprawie obowiązany jest, zgodnie z regułami Kodeksu postępowania administracyjnego, zebrać cały materiał dowodowy niezbędny do ustalenia stanu faktycznego, będącego podstawą rozstrzygnięcia i dokonać pełnych ustaleń faktycznych, aby umożliwiało to Sądowi kontrolę legalności decyzji poprzez sprawdzenie, czy zostały zastosowane właściwe przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2005 r., II GSK 40/05, Lex nr 166068). Dowód uzupełniający z dokumentów sąd może przeprowadzić z urzędu, jak i na wniosek. Dopuszczając dowód, sąd wskazuje, jakie okoliczności mają nim być stwierdzone. Zatem tylko dowody z dokumentów mogą być przedmiotem ewentualnego rozpatrzenia przez sąd. Nie budzi natomiast żadnych wątpliwości teza, że w postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może być prowadzone postępowanie dowodowe z zeznań świadków (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2000 r., I SA 428/99, Lex nr 55767). Ponieważ wszczęte skargą T. J. postępowanie sądowe nie dostarczyło podstaw do postawienia organom administracji zarzutu naruszenia prawa materialnego i procesowego, przeto – stosownie do dyspozycji art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), należało orzec jak w sentencji.