IV SA/Wr 247/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Wydziale IV w dniu 30 czerwca 2020 r. sprawy ze sprzeciwu T. B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala sprzeciw w całości. Uzasadnienie: Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. ( dalej: Kolegium, organ II instancji) decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania T. B. (dalej: strona, wnioskodawca, skarżący) od, wydanej z upoważnienia Prezydenta W., decyzji Administrator w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. ( dalej: organ I instancji) z dnia [...] lutego 2020 r. ([...]) o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego wnioskowanego na Z. B.(dalej: córka), na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W dniu [...] listopada 2019 r. wpłynął do organu pierwszej instancji wniosek skarżącego o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego 500+ na córkę na okres zasiłkowy 2019/2021. W uzasadnieniu decyzji odmawiającej przyznania wnioskowanego świadczenia organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego we W. z dnia [...] lutego 2019 r. , sygn. akt [...] wykonywanie władzy rodzicielskiej nad córką zostało powierzone obojgu rodzicom na zasadach ustalonych w ugodzie. Na mocy wyroku i ugody strona ma zapewnione kontakty z córką. Taki wyrok nie oznacza opieki naprzemiennej na dzieckiem, zatem świadczenie wychowawcze na rzecz córki skarżącemu nie przysługuje. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wnioskodawca wyraził niezadowolenie z wydanego rozstrzygnięcia. Podniósł, że w rozpatrywanej sprawie organ w sposób błędny ustalił, że opieka nad małoletnią córką nie jest sprawowana przez oboje rodziców w sposób naprzemienny. Kolegium rozpoznając odwołanie powołało treść art. 4 ust.2, art. 5 ust. 2a, oraz art. 22 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2407, dalej zwana: ustawą). We wstępnych rozważaniach organ, przyjmując w tym zakresie stanowisko organu I instancji, wskazał, że powołany wyżej wyrok rozwodowy w istocie nie ustala opieki naprzemiennej nad córką skarżącego. W tym względzie organ odwołał się do obowiązujących regulacji Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, Kodeksu cywilnego oraz powołał liczne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przemawiające za przyjęciem takiego stanowiska. Z powołanych poglądów jednoznacznie wynika, że uznanie czy dziecko znajduje się pod opieką naprzemienną rodziców jest w pełni zależne od treści orzeczenia sądu powszechnego wprost ustalającego opiekę naprzemienną. Tymczasem skoro przesłanki ustawowe, które warunkują przyznanie świadczenia nie ograniczają się do sprawowania jakiejkolwiek opieki nad dzieckiem lecz jednoznacznie wywodzą określone skutki z orzeczenia sądu, a orzeczenie które umożliwiałoby uznanie, że strona wraz z byłą małżonką sprawuje opiekę naprzemienną nad ich wspólnymi dziećmi nie zostało wydane przez sąd to organ odwoławczy nie mógł uwzględnić stanowiska zaprezentowanego w odwołaniu. Nie został zatem spełniony ustawowy wymóg przyznania świadczenia wychowawczego obojgu rodzicom ( po 250 zł). Kolegium wskazało jednocześnie, że stwierdzenie powyższego samo przez się nie powinno stanowić podstawy do odmowy przyznania stronie wnioskowanego świadczenia. Organ odwoławczy przypomniał, że art. 22 ustawy przewiduje bowiem, w pierwszej kolejności, że w przypadku zbiegu prawa rodziców do świadczenia wychowawczego, świadczenie wypłaca się temu z rodziców, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem, zaś art. 4 ust.2 pkt 1 ustawy wymaga, by dziecko wspólnie z rodzicem zamieszkiwało i pozostawało na jego utrzymaniu. W konsekwencji organ I instancji winien zatem ustalić, kto sprawuje faktyczną opiekę nad córką strony, z kim dziecko zamieszkuje i na czyim utrzymaniu pozostaje. Wedle stanowiska organu odwoławczego odmowa przyznania świadczenia wychowawczego rodzicowi, który wskazuje, że sprawuje opiekę nad dzieckiem nie może zostać oparta jedynie na orzeczeniu sądu, jeżeli wyrok ten nie pozbawi wnioskodawcy władzy rodzicielskiej i w przypadku zgodnej woli rodziców możliwie jest powierzenie mu faktycznej opieki nad dzieckiem. W konsekwencji skoro Sąd nie ustalił opieki naprzemiennej, obowiązkiem organu rozpatrującego sprawę o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego jest ustalenie z kim dziecko zamieszkuje, na czyim utrzymaniu pozostaje i kto faktycznie sprawuje nad nim opiekę, względnie czy opieka taka jest sprawowana przez rozwiedzionych rodziców równocześnie. Wobec stwierdzenia, że organ pierwszej instancji zaniechał przeprowadzenia postępowania w tym zakresie poprzez brak ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i dokonania ich oceny , czym naruszył podstawowe zasady postępowania dowodowego określone w art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a Kolegium uznało za konieczne uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji ( art. 138 § 2 k.p.a.). W ramach wskazań przedmiotowych związanych z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania podkreślono konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego co do wszystkich przedstawionych w uzasadnieniu tej decyzji istotnych okoliczności faktycznych. Organ I instancji winien zgromadzić materiał dowodowy pozwalający na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy przy rozważeniu zasadności przeprowadzenia preferowanego przez ustawę dowodu w postaci rodzinnego wywiadu środowiskowego Wnioskodawca złożył w ustawowym terminie sprzeciw od powyższej decyzji . Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, mimo braku przesłanek do zastosowania tego przepisu. Zdaniem strony Kolegium dokonując pogłębionego wywodu prawnego dotyczącego opieki naprzemiennej, wskazało organowi I instancji zasady wykładni przepisów prawa w tym zakresie, pozbawiając skarżącego możliwości ich kontroli i wiążąc niejako swobodę tego organu w kształtowaniu wykładni przepisów dotyczących opieki naprzemiennej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie sprzeciwu. W uzasadnieniu swojego stanowiska przywołał argumenty zawarte w motywach decyzji kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprzeciw okazał się niezasadny. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Według art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Przy czym, należy zauważyć, że kontrola sądowoadministracyjna sprzeciwu na decyzję ograniczona jest do badania kwestii proceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w badanej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji wydanej w pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 64e p.p.s.a.).Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przytoczonego przepisu jasno wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, czy w taki sposób, że wadliwość ta miała istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, bądź też z przeprowadzeniem go w sposób niezgodny z podstawowymi zasadami tego postępowania, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Ponadto wskazać jeszcze należy, szczególnie w kontekście zarzutów skargi, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości, że sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a nie także wytyczne w zakresie wykładni przepisów, które - w myśl art. 138 § 2a k.p.a. - mogą znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Jednak, w ocenie sądu, prawnie koniecznym warunkiem podjęcia rozstrzygnięcia, o którym stanowi art. 138 § 2 k.p.a., jest uprzednie zrekonstruowanie normy prawa materialnego, adekwatnej dla danej sprawy administracyjnej (przedmiotu postępowania) i następcze dokonanie jej interpretacji. Dopiero wówczas możliwe będzie poprawne zidentyfikowanie faktów prawotwórczych dla danej sprawy administracyjnej, których niewyjaśnienie w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy będzie przesłanką kasatoryjnego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, w uzasadnieniu decyzji istotne są nie tyle wskazania co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a., zd. 2), ale nieobarczone błędem wytyczne w zakresie interpretacji przepisów, mogących znaleźć zastosowanie w sprawie - art. 138 § 2a k.p.a. - gdyż to właśnie rzeczone normy prawa materialnego konkretyzują przedmiot postępowania administracyjnego i wiążąco kształtują sytuację prawną jej adresata. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, co oznacza, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. wyrok NSA z 26 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3311/19, CBOSA). Jak wynika z orzecznictwa, organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, gdyż decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w danej sprawie. Podobnie, organ odwoławczy błędnie zastosuje art. 138 § 2 k.p.a., gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne (zob. wyrok NSA z 16 października 2019 r., sygn. II OSK 3080/19, CBOSA). Dokonując w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wydał prawidłową decyzję. Uchylając decyzję organu I instancji, Kolegium wskazało na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie tj. w takim, który jest konieczny, wręcz niezbędny i ma bezpośredni wpływ na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej przyznania skarżącemu prawa do świadczenia wychowawczego na córkę, zgodnie z regulacjami powołanej wcześniej ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Uczynił to z uwagi na treść art. 22 ustawy. Przepis ten określa bowiem kryteria wyłonienia osoby uprawnionej do pobierania świadczenia wychowawczego spośród dwóch lub więcej konkurujących ze sobą osób wnioskujących o to świadczenie. Z uzasadnienia zaskarżonej sprzeciwem decyzji Kolegium wynika, że przyczyną zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. było uznanie, że organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, w świetle twierdzeń strony, kto sprawuje faktyczną opiekę nad córką, z kim dziecko zamieszkuje i na czyim utrzymaniu pozostaje. Organ odwoławczy wyraźnie wskazał na możliwość przeprowadzenia określonego w tym przepisie dowodu w postaci rodzinnego wywiadu środowiskowego, przy jednoczesnym zapewnieniu stronom możliwości udziału w postępowaniu. Jak wynika to z treści kwestionowanej decyzji organ odwoławczy uczynił to z perspektywy powołanego już art. 22 ustawy, przy jednoczesnym wyraźnym przyjęciu zastosowanej przez organ wykładni art. 5 ust. 2a ustawy. Wedle zaaprobowanego przez organ odwoławczy i popartego licznym ale nie jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych stanowiska, fakt ustanowienia opieki naprzemiennej obojga, w tym przypadku rodziców rozwiedzionych musi wynikać z orzeczenia sądu aby wywołać określony w tym przepisie skutek w postaci ustalenia kwoty świadczenia wychowawczego każdemu z rodziców, w wysokości połowy kwoty tego świadczenia przysługującego za dany miesiąc. Takie założenie stoi u podstaw poglądu, że prawo do świadczenia wychowawczego nie jest uzależnione od posiadania władzy rodzicielskiej, lecz – w przypadku zbiegu prawa obojga rodziców- od faktycznego sprawowania opieki nad dzieckiem, czyli wspólnego zamieszkiwania z dzieckiem, zaspokajania jego potrzeb, wychowywania i utrzymywania ( por. wyr. WSA w Kielcach z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn.. akt II SA/Ke 978/16, CBOSA) Czym innym jest bowiem wykonywanie przez oboje rodziców władzy rodzicielskiej czy sposób kontaktów z dzieckiem, a czym innym wynikające wprost z orzeczenia sądu sprawowanie przez oboje rodziców na przemian, w regularnie powtarzających się, następujących po sobie równych odstępach czasu wyłącznej opieki nad dzieckiem. Wbrew podstawowym zarzutom skargi, należy podkreślić, że takie wskazanie przedmiotowe w kontrolowanej decyzji kasacyjnej przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia mieści się w ramach wytycznych w zakresie wykładni przepisów prawa. W tym kontekście zaprezentowanie wykładni przepisów prawa, w żaden sposób nie uchybia art. 138 §2 k.p.a. bowiem nie przesądza treści rozstrzygnięcia sprawy przez nakaz załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla strony. Z treści decyzji kasacyjnej wyraźnie wynika bowiem nakaz ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i dokonania ich oceny z punktu widzenia mających zastosowanie w sprawie regulacji art. 22 ustawy. Przepis ten bowiem wyróżnia trzy sytuacje, w których dochodzi do zbiegu praw do świadczenia wychowawczego. W rezultacie w stosunku do każdej z nich ustawodawca ustalił odrębne reguły postepowania, pozwalając na jednoznaczne wskazanie, który z wnioskodawców jest właściwym beneficjentem świadczenia. Stosownie do treści tego przepisu w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Jeżeli opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, świadczenie wychowawcze wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek. W przypadku gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego przez rodzica, opiekuna prawnego dziecka lub opiekuna faktycznego dziecka drugi rodzic, opiekun prawny dziecka lub opiekun faktyczny dziecka złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, organ właściwy ustala kto sprawuje opiekę i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem. Tymczasem jak wynika z akt sprawy w sprawie wszczętej wnioskiem strony z dnia [...]listopada 2019 r. organ pierwszej instancji zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego tej sprawy ze wskazanej wyżej perspektywy skupiając się tylko na analizie faktów i wywodzeniu jednoznacznych skutków prawnych z przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów w postaci powołanego wcześniej wyroku rozwodowego i poprzedzającej go ugody z dnia [...] stycznia 2019 r. dotyczącej sposobu rozwiązania związku małżeńskiego, wykonywania władzy rodzicielskiej na małoletnimi dziećmi, kontaktów oraz alimentów. Niewątpliwie zatem, organ I instancji kumulując swoją uwagę na regulacji art. 5 ust. 2a dotyczącej wysokości świadczenia wychowawczego przysługującego rodzicom, których dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu jest pod opieką naprzemienną, zaniechał podjęcia wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia całego stanu faktycznego. Nie uczynił tego bowiem przez pryzmat art. 22 ustawy regulującego zbieg prawa do świadczeń. Organ wbrew swojemu obowiązkowi nie ustalił kto faktycznie sprawuje opiekę na córką strony, a także z kim ( w myśl art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy) dziecko zamieszkuje i na czyim utrzymaniu pozostaje. Dopełnienie wskazanej wyżej powinności procesowej przez Kolegium w ramach postępowania odwoławczego, przeprowadzenie przez Kolegium postępowania wyjaśniającego w tak szerokim zakresie istotnym dla jego rozpatrzenia, stałoby w sprzeczności z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Istotą tej zasady jest bowiem nakaz dwukrotnego rozpatrywania sprawy rozumiany jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, najpierw przez organ pierwszej instancji, a następnie przez organ odwoławczy i podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o ten sam przepis prawa materialnego. Naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i jako takie musi być oceniane jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z 10 kwietnia 1989 r., II SA 1198/88, ONSA 1989, nr 1, poz. 36). Reasumując, w opinii Sądu przy przyjętej przez Kolegium argumentacji wydanie decyzji kasatoryjnej było uzasadnione i nie narusza art. 138 §2 k.p.a. Wskazane przez Kolegium uchybienia procesowe w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skutkowały bowiem koniecznością wyjaśnienia sprawy w zakresie, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. Z opisanych powodów w ocenie Sądu nie było podstaw do uwzględnienia sprzeciwu, a w konsekwencji orzeczono o jego oddaleniu w całości na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym, do czego uprawnia go art. 64d § 1 p.p.s.a.