IV SA/Wr 248/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski(sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Z.R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją SKO we W. z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], w sprawie odmowy przyznania zasiłku okresowego oddala skargę w całości. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. ([...]), działający z upoważnienia Prezydenta W., Kierownik Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. (dalej organ I instancji) , odmówił Z. R. (dalej skarżący, wnioskodawca) przyznania zasiłku okresowego na zakup żywności, leków i środków czystości. Skarżący złożył w ustawowym terminie odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej organ, Kolegium) na podstawie art. 138 §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Pismem z dnia 28 lipca 2014 r., skierowanym do Kolegium za pośrednictwem organu I instancji skarżący złożył podanie zawierające m.in. żądanie wznowienia postępowania zakończonego opisaną wyżej decyzją Kolegium z dnia [...] stycznia 2013r. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] Kolegium , działając na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., odmówiło wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego opisaną na wstępie decyzją tego organu z dnia [...] stycznia 2013 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał m.in., że wydanie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania następuje w sytuacji, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu, określonego w art. 148 § 1 i § 2 lub art. 145a § 2 Kpa. W tym kontekście, powołując się na ugruntowane poglądy orzecznictwa i doktryny wskazano, że w niniejszej sprawie zaistniała przyczyna przedmiotowa niedopuszczalności wznowienia postępowania. Podkreślono, że omawiany tryb nadzwyczajny- wznowienia postępowania nie ma zastosowania do decyzji kasacyjnych bowiem jest to rozstrzygnięcie, które nie kończy sprawy administracyjnej i nie załatwia jej co do swojej istoty. Warunkiem wydania decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 §2 k.p.a. jest ustalenie, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził w sposób prawidłowy postępowania dowodowego, a zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania przekracza dopuszczalność stosowania art. 136 k.p.a. Taka decyzja stanowi zatem jedynie podstawę do ponownego przeprowadzenia postępowania i tym samym utrzymuje stan sprawy w toku, co z kolei skutkuje niemożnością wznowienia takiego postępowania. Kwestionując wydane postanowienie skarżący wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy twierdząc, że " w wydaniu postanowień uczestniczyli członkowie kolegium, którzy powinni być wyłączeni z urzędu od rozpoznania sprawy,(...) więc występuje nieważność rozstrzygnięcia. O nieważności rozstrzygnięcia decydowałby art. 24 §1 ust. 1 k.p.a., gdyż w sprawie orzekali członkowie SKO wyłączeniu z rozpoznania sprawy z urzędu, bowiem są stroną postępowania albo pozostają z nią w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa i obowiązki". W konsekwencji rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium nie znajdując jakichkolwiek okoliczności faktycznych i prawnych, które uzasadniałyby zmianę kwestionowanego rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 127 §3 i art. 149 §1 i §3 k.p.a. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Odnosząc się do kwestii wskazanych przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium wskazało, że wbrew twierdzeniom strony w sprawie nie zachodzą okoliczności o jakich mowa w art. 24 §1 pkt 1 k.p.a. Żaden z członków Kolegium nie pozostaje ze skarżącym w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa i obowiązki, co oznacza, że nie doszło do naruszenia art. 24 §1 pkt 1 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniesionej na powyższe postanowienie skarżący wskazał, że wnosi o stwierdzenie słusznego interesu strony do zmiany orzeczeń w trybie art. 145 i art. 154 i art. 156 k.p.a. oraz o zwolnienie z kosztów sądowych w całości. Skarżący wyraził swoje niezadowolenie z rozstrzygnięcia, w jego opinii "organy kierują się dowolnością w rozstrzygnięciach orzekając za każdym razem w inny sposób w zależności od tego, jak im wygodniej w danej chwili". W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanego postanowienia, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że sąd administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności aktów administracyjnych wydanych przez organy administracji publicznej, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji bądź postanowienia. Jak wynika bowiem z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j.Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdego rozstrzygnięcia, względem którego stwierdzone zostanie co najmniej jedno z naruszeń prawa wskazanych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Z drugiej jednak strony, jeśli okaże się, że skontrolowany akt administracyjny odpowiada prawu, sąd jest zobowiązany skargę oddalić, stosownie do art. 151 p.p.s.a. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli jest postanowienie wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w trybie wznowieniowym, uregulowanym w art. 145 – 152 k.p.a. Właściwe postępowanie organu administracji publicznej w tym trybie zawsze winno zostać poprzedzone kontrolą formalną samego wniosku o wznowienie, wyrażającą się przede wszystkim w ustaleniu czy wznowienie postępowania w danej sprawie jest dopuszczalne. Przeprowadzając ocenę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie stwierdził, by naruszały one prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona. Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie w przypadkach w nim określonych. Aby zatem wznowienie postępowania mogło nastąpić muszą zostać spełnione dwa warunki: sprawa została zakończona i zakończenie nastąpiło decyzją ostateczną. W rozpatrywanej sprawie skarżący domagał się wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tj. decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] uchylającą na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w całości decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Sądu stanowisko organu odmawiające wznowienia postępowania zakończonego ową decyzją ostateczną podjętą w sprawie przyznania skarżącemu zasiłku okresowego , jest prawidłowe. Zauważyć należy, że rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane jako decyzja kasacyjna (kasatoryjna), przepis ten upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Rozstrzygnięcie wydane na tej podstawie nie przesądza o istocie sprawy. Daje jedynie podstawę do ponownego postępowania. Utrzymuje więc stan sprawy w toku, co skutkuje niemożnością wznowienia. Sąd zatem w pełni podziela wyrażone w tym względzie stanowisko Kolegium, poparte licznymi odwołaniami do poglądów orzecznictwa i doktryny, zgodnie z którymi istota decyzji kasatoryjnej wyraża się przede wszystkim w tym, że w wyniku orzeczenia organu drugiej instancji nie następuje merytoryczne załatwienie sprawy. Utrzymuje ona stan sprawy w toku, albowiem postępowanie administracyjne nadal się toczy. Jest ona z tej racji decyzją czysto procesową "międzyinstancyjną", która nie załatwia sprawy co do istoty. Prawidłowe czy wadliwe uchylenie decyzji powoduje powstanie takiego stanu, w którym brak jest jakiegokolwiek rozstrzygnięcia, a wydanie nowej decyzji przez organ pierwszej instancji otwiera drogę do ponownej kontroli administracyjnej. Zanim nie zostanie wyczerpana droga takiej kontroli, sięganie do środka prawnego, jakim jest wznowienie postępowania, nie znajduje uzasadnienia prawnego. Pierwsza przesłanka dopuszczalności wznowienia postępowania występuje bowiem dopiero wówczas, gdy sprawa administracyjna jest zakończona przez rozstrzygnięcie jej merytoryczne lub niemerytoryczne decyzją ostateczną. Tymczasem decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy administracyjnej ani merytorycznie ani też niemerytorycznie. Stwierdza ona jedynie, że postępowanie organu I instancji dotknięte było ciężkimi wadami procesowymi i otwiera ponownie drogę postępowania w sprawie przed organem I instancji. Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należało, że decyzja kasacyjna z [...] stycznia 2013 r. nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., nie wyczerpuje toku postępowania administracyjnego, a więc nie staje się decyzją dającą podstawę do wznowienia postępowania w sprawie na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. Nadto wyrażony przez skarżącego pogląd o niezbędności wszczęcia postępowania w omawianym trybie nadzwyczajnym na podstawie przedstawionych przez niego okoliczności nie mógł zostać uwzględniony. Kwestie te mogą być bowiem przedmiotem analizy wyłącznie w sytuacji, w której wszczęcie takiego postępowania jest dopuszczalne. Skoro jednak brak jest choćby potencjalnej możliwości prowadzenia postępowania w tej sprawie to za bezprzedmiotową należy uznać dyskusję na temat podstaw wznowienia tego postępowania. Wobec powyższego, należało uznać, że stanowisko organu odmawiające wznowienia postępowania jest prawidłowe, zaś skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W tych okolicznościach skargę należało oddalić w całości, działając w tym względzie na podstawie art. 151 p.p.s.a.