IV SA/Wr 249/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków (spr.) Protokolant Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 13 września 2011 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G., po rozpatrzeniu odwołania M. J. od decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. G. z dnia [...] nr [...], o przyznaniu zasiłku okresowego w kwocie [...] zł miesięcznie w okresie od dnia [...] do dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 38 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2, ust. 3 pkt 2 oraz ust. 4 i ust. 5 w związku z art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3, ust. 3 i ust. 4, art. 6 pkt 1, 3, 4 i 14 oraz art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm.), kwestionowaną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że decyzją pierwszoinstancyjną orzeczono o przyznaniu M.J. zasiłku okresowego w kwocie [...] zł miesięcznie w okresie od dnia [...] do dnia [...]. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że rodzina strony nie ma dochodu (oprócz zasiłku stałego w kwocie 351 zł), stąd wysokość zasiłku okresowego ustalona została w kwocie [...] zł, ponieważ jest to 50% różnicy pomiędzy kryterium dochodowym rodziny, a dochodem rodziny strony. Od tej decyzji M. J. odwołał się. W odwołaniu zakwestionował wysokość przyznanego zasiłku podnosząc, że kwota [...] zł nie jest różnicą pomiędzy kryterium dochodowym rodziny, a dochodem jego rodziny. Odwołujący się wyjaśnił, że jego rodzina nie ma żadnego dochodu i dochodem tym nie jest przyznany mu zasiłek stały w wysokości 351 zł. Odwołujący się podniósł też, że nie ma środków do życia, a organ pomocy społecznej nie udziela mu wsparcia, bo nie odpowiada na jego wnioski o pomoc. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji wskazało, że podaniami z dnia [...] M. J. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. G. o przyznanie zasiłków z pomocy społecznej, a w tym zasiłku okresowego na pokrycie bieżących potrzeb bytowych jego rodziny. Na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] ustalono, że rodzina strony składa się z dwóch osób – M.J. i jego małżonki K.J. K.J. jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy w J.G.. M. J. jest na stałe zaliczony do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, co wynika z orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w J. G. z dnia [...] nr [...]. Rodzina nie ma własnego dochodu wynikającego z aktywności zawodowej jej członków; utrzymuje się ze świadczeń otrzymywanych z pomocy społecznej. Natomiast M.J. decyzją z dnia [...] nr [...], ma przyznany od dnia [...] zasiłek stały, który wynosi obecnie 351,00 zł miesięcznie. Rodzina zajmuje trzypokojowe mieszkanie z kuchnią, wyposażone w zimną i ciepłą wodę, łazienkę i centralne ogrzewanie. Wydatki rodziny na czynsz wynoszą miesięcznie [...] zł, nie licząc opłat za wodę, gaz i prąd elektryczny. Nadto ponosi wydatki na leki i leczenie, które miesięcznie są szacowane na kwotę [...] zł oraz na bieżące utrzymanie, w tym na żywność. Na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek okresowy przysługuje rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy zasiłek okresowy ustala się w przypadku rodziny do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny, przy czym co wynika z art. 38 ust. 3 pkt 2 i ust. 4 ustawy kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny i niższa niż 20 zł. W myśl art. 38 ust. 5 ustawy okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy. W myśl art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej dalej "kryterium dochodowym rodziny". Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy kryterium dochodowe na osobę w rodzinie wynosi 351 zł. Na podstawie art. 8 ust. 3 ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Jednakże w myśl art. 8 ust. 4 ustawy do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. Na podstawie art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej rodziną są osoby spokrewnione i niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Natomiast, co wynika z jej art. 6 pkt 3 i 4 dochodem na osobę w rodzinie jest dochód rodziny podzielony przez liczbę osób w rodzinie, a dochodem rodziny jest suma miesięcznych dochodów osób w rodzinie. Całkowitą niezdolnością do pracy, zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy, jest legitymowanie się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności. Z ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie wynika, że rodzina odwołującego się spełnia kryteria dochodowe i osobiste, aby otrzymać zasiłek okresowy. Tym samym, istotą sporu pozostaje wysokość przyznanego zasiłku okresowego. Rodzina M. J. jest objęta stałą, comiesięczną pomocą finansową w postaci przyznanego mu zasiłku stałego. Zasiłek ten wynosi 351,00 zł miesięcznie. Ta kwota stanowi zatem dochód rodziny, co wynika z przywołanej wyżej definicji dochodu. Zasiłek stały nie mieści się w żadnej z kategorii dochodów wymienionych w art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Tak więc, musi on zostać uwzględniony w dochodzie rodziny odwołującego się. Organ odwoławczy wskazuje, że skoro dochód rodziny odwołującego się na potrzeby ustalenia prawa do zasiłku okresowego wynosi 351,00 zł, to minimalna kwota zasiłku okresowego mogła wynieść 175,50 zł, bo ta kwota stanowi 50% różnicy pomiędzy kryterium dochodowym dwuosobowej rodziny (351,00 zł x 2 = 702,00 zł), a dochodem rodziny odwołującego się wynoszącym 351,00 zł. Przepis art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej wyraźnie, w taki właśnie sposób, określa wysokość zasiłku okresowego i organ pomocy społecznej nie może tego sposobu obliczenia zasiłku zmienić, czy to na korzyść świadczeniobiorcy, czy to na jego niekorzyść. W świetle powyższego kwota przyznanego zasiłku okresowego mieści się w granicach określonych przez ustawodawcę. Nie można przy tym pominąć i tego, że przyznany zasiłek okresowy jest tylko jednym ze świadczeń pieniężnych przyznanych odwołującemu się, co oznacza, że wsparcie udzielone jego rodzinie ma wymiar realny i stanowi podstawę do zabezpieczenia podstawowych potrzeb bytowych. W tych okolicznościach Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało ponadto, że z uwagi na sytuację rodziny odwołującego się, w tym samym dniu, odrębnymi decyzjami zostały mu przyznane zasiłki celowe na zakup posiłku lub żywności dla dwóch osób w okresie od [...] do [...] 2011 r., zasiłek celowy oraz zasiłek stały. Powyższe wskazuje, że rodzina M. J. objęta jest stałym wsparciem finansowym ze strony Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. G. W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administarcyjnego we Wrocławiu M.J. wniósł o jej uchylenie. Podniósł, że przyznana pomoc jest za niska i nie zaspokaja potrzeb jego i jego rodziny. W ocenie skarżącego kwota przyznanego zasiłku okresowego została błędnie wyliczona, gdyż podzielono na połowę kwotę zasiłku stałego otrzymywanego przez jedną osobę w rodzinie. Skarżący zarzucił oszustwa i poświadczanie nieprawdy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administarcyjny zważył, co następuje: Podstawą materialnoprawną w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm.), która określa zasady przyznawania pomocy społecznej. Stosownie do treści jej art. 2 ust. 1, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy służy ona wspieraniu osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwieniu im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być jednak odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). Jedną z form pomocy społecznej, której rodzaje określone zostały w art. 36 ustawy o pomocy społecznej, jest świadczenie pieniężne w postaci zasiłku okresowego. Zgodnie z art. 38 ust. 1 tej ustawy, zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej oraz rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Na gruncie powołanej regulacji zauważyć należy, że szczególne okoliczności, których wystąpienie uprawnia do zasiłku okresowego wskazane zostały przez ustawodawcę jedynie przykładowo. Przyjąć tym samym trzeba, że każda trudna sytuacja, połączona z brakiem możliwości jej przezwyciężenia będzie uprawniała do otrzymania tego świadczenia. Jego przyznanie jednak w każdym przypadku uzależnione będzie od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskanie dochodu niższego od kryterium dochodowego, określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Ustawa ta dokładnie określa, w jaki sposób organy obowiązane są ustalać dochód osób ubiegających się o przyznanie świadczenia. Ogólna definicja dochodu dla celów pomocy społecznej ujęta została w art. 8 ust. 3 ustawy. Zgodnie z tą regulacją dochód stanowi sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, jak również kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Wszystkie składniki dochodu ustala się według zasad określonych w poszczególnych ustępach art. 8 ustawy o pomocy społecznej. W ust. 4 tego przepisu ustawodawca wskazał, że do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, zasiłku celowego, pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty, wartości świadczenia w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. Na podstawie powyższych regulacji, wbrew twierdzeniom skarżącego, należało uznać, że w niniejszej sprawie organy prawidłowo ustaliły wysokość dochodu rodziny skarżącego przyjmując, iż składa się na niego zasiłek stały w wysokości 351 zł miesięcznie. Zasiłek stały nie należy bowiem do świadczeń niepodlegających wliczeniu do dochodu, określonych w art. 8 ust. 4 ustawy. Zgodnie z treścią art. 38 powołanej ustawy, zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. W ustępie 2 omawianego przepisu wskazano, iż zasiłek okresowy ustala się: 1) w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie; 2) w przypadku rodziny - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny, a dochodem tej rodziny. Zgodnie z art. 38 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50 % różnicy między: 1) kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby; 2) kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie (ust. 4 art. 38 ustawy). Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, iż stosownie do treści art. 38 ustawy wysokość zasiłku okresowego ustalona została w wysokości minimalnej i maksymalnej. Wynika to z treści ust. 2 cytowanego wyżej przepisu, w którym ustawodawca użył zwrotu "Zasiłek okresowy ustala się – w przypadku rodziny - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny". Jednocześnie w ust. 3 ustalona została minimalna kwota zasiłku okresowego, na poziomie 50 % różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny, przy czym zgodnie z przepisem art. 147 ust. 7 ustawy od 2008 r. gminy otrzymują dotację celową na pokrycie wydatków na zasiłki okresowe w części określonej w art. 38 ust. 3 ustawy. Określenie przez ww. przepisy maksymalnej i minimalnej wysokości zasiłku okresowego, oznacza, iż organ przyznający zasiłek, o ile stwierdzi, że osoba ubiegająca się spełnia kryterium wskazane w art. 38 ust. 1 ustawy, działa w granicach uznania administracyjnego. Skoro ustawa o pomocy społecznej dopuszcza możliwość przyznania zasiłku okresowego w wysokości pomiędzy określonymi przepisami maksimum i minimum, to orzekając w sprawie zasiłku organy winny kierować się ogólnymi zasadami przyznawania tej pomocy. Bezspornym w sprawie jest, iż skarżący i jego rodzina spełniają ustawowe kryteria ubiegania się o przyznanie pomocy finansowej w ramach pomocy społecznej. Uzyskiwane przez rodzinę dochody mieszczą się w kryterium dochodowym, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Skarżący jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, prowadzi gospodarstwo domowe wraz z bezrobotną żoną, która nie posiada prawa do zasiłku dla bezrobotnych, utrzymuje się wyłącznie ze środków z pomocy społecznej. Dlatego też skarżący otrzymał zasiłek okresowy w kwocie [...] zł w okresie od dnia [...] 2011 r. do dnia [...] 2011 r. Zakwestionował on jednak wysokość udzielonej pomocy. Jak już wcześniej na to wskazywano, celem pomocy społecznej nie jest zaspokajanie wszystkich zgłaszanych potrzeb oraz spełnianie żądań i oczekiwań, a zasiłek celowy jest świadczeniem uznaniowym, nie obligatoryjnym. Organ orzekający nie jest w takim przypadku związany normą prawa materialnego z tym, że argumentacja organu co do odmowy lub rozmiaru udzielonej pomocy musi odpowiadać regule art. 7 k.p.a. Zaś stanowisko organu orzekającego w tym zakresie powinno znaleźć – stosownie do art. 107 k.p.a. – wyraz w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Uznaniowy charakter decyzji wydawanych na podstawie omawianego przepisu prawa sprawia, że dokonywana przez sąd administracyjny ich kontrola jest znacznie ograniczona. Sprowadza się ona zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Czy zatem zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, to jest, czy nie nosi cech dowolności (por. wyrok NSA sygn. akt SA/Kr 1543/95, Biul. Skarb. 1997/2/29). Co do zasady, organy rozpoznające niniejszą sprawę, powyższym zadaniom sprostały. Wprawdzie Sąd zauważa, iż nie wyjaśniono szczegółowo kwestii posiadanych środków i ich podziału pomiędzy innych beneficjentów pomocy społecznej i tego dlaczego akurat skarżącemu przyznano zasiłek w minimalnym jego wymiarze. Niemniej jednak nie mogło to przesądzić o wyeliminowaniu zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, gdyż Sądowi znana jest choćby z urzędu okoliczność systematycznego korzystania przez skarżącego z pomocy społecznej. Z kolei, faktem powszechnie znanym jest okoliczność posiadania przez gminy zbyt małych, w stosunku do potrzeb, możliwości finansowych w zakresie pomocy społecznej. Wzrastająca liczba beneficjentów pomocy społecznej powoduje, że posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Nie ulega więc wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. W świetle stanu faktycznego sprawy sąd uznał, że zaskarżona decyzja, choć nie posiada uzasadnienia w pełnym zakresie zgodnego z art. 107 § 3 k.p.a., nie narusza procedury administracyjnej w sposób, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że decyzje organów obydwu instancji nie zawierają wad powodujących konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Skarga zatem jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, o czym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono w sentencji wyroku.