IV SA/Wr 249/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Kamieniecka (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ireneusz Dukiel, sędzia NSA Julia Szczygielska, , Protokolant st. sekretarz sądowy Dorota Hurman, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Bardo na opinię Dolnośląskiego Kuratora Oświaty z dnia 10 marca 2017 r. nr WRE.540.166.2017 w przedmiocie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego I. uchyla zaskarżoną opinię; II. zasądza od Dolnośląskiego Kuratora Oświaty na rzecz Gminy Bardo kwotę 680 (słownie: sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. | W dniu 16 lutego 2017 r. Rada Miejska w Bardzie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., zwanej dalej u.s.g.) oraz art. 206 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r., poz. 60, zwanej dalej p.w.p.o.), podjęła uchwałę nr XXII/156/2017 w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego. We wskazanej uchwale w § 1 ustalono projekt planu sieci publicznych ośmioletnich szkół podstawowych, dla których organem prowadzącym jest Gmina Bardo, a także granice obwodów tych szkół na okres od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r. Postanowiono, że Zespół Szkolno – Przedszkolny im. KEN w Bardzie z Filią w Przyłęku z siedzibą w Bardzie, ul. Polna 1 staje się z dniem 1 września 2017 r. Zespołem Szkolno – Przedszkolnym im. KEN w Bardzie z Filią w Przyłęku, w skład którego wchodzi przedszkole oraz szkoła podstawowa o strukturze organizacyjnej klas I – VIII. Szkoła podstawowa swym obrębem obejmuje teren Gminy Bardo. W § 2 uchwały ustalono projekt planu sieci publicznych gimnazjów i klas dotychczasowych gimnazjów, dla których organem prowadzącym jest Gmina Bardo, a także granice obwodów tych gimnazjów i klas gimnazjów na okres od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r. Postanowiono, że Publiczne Gimnazjum im. Janusza Kusocińskiego w Przyłęku z siedzibą w Przyłęku, ul. Fabryczna 7 włącza się z dniem 1 września 2017 r. do Szkoły Podstawowej funkcjonującej w Zespole Szkolno – Przedszkolnym im. KEN w Bardzie z filią w Przyłęku, o której mowa w § 1. tym samym Gimnazjum kończy swą działalność z dniem 31 sierpnia 2017 r., a klasy II i III zostają z dniem 1 września 2017 r. włączone w strukturę Szkoły Podstawowej w Zespole Szkolno – Przedszkolnym im. KEN w Bardzie z filią w Przyłęku i obejmują swym obwodem teren całej Gminy Bardo. W § 3 ustalono projekt sieci publicznych ośmioletnich szkół podstawowych, dla których organem prowadzącym jest Gmina Bardo, a wskazana sieć obowiązywać będzie od dnia 1 września 2019 r. Postanowiono, że Zespół Szkolno – Przedszkolny im. KEN w Bardzie z Filią w Przyłęku z siedzibą w Bardzie, ul. Polna 1 o strukturze organizacyjnej przedszkola i szkoły podstawowej klas I – VIII. Szkoła podstawowa obejmuje swym obwodem teren całej Gminy Bardo. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że gmina powinna dążyć do tego, aby szkoła podstawowa była szkołą o pełnej strukturze organizacyjnej (obejmującej klasy I – VIII) oraz funkcjonowała w jednym budynku lub jego bliskiej lokalizacji. Przygotowanie projektu uchwały poprzedziły konsultacje z dyrektorem zespołu oraz gimnazjum w zakresie proponowanego trybu wygaszania gimnazjum. Przy ustalaniu sieci szkół dokonano wnikliwej analizy demografii oraz analizy zasobów istniejącej i powstającej bazy oświatowej. W celu zachowania zwartego i jednolitego charakteru obwodów szkół, zachowania możliwie krótkiej i bezpiecznej drogi uczniów z miejsca zamieszkania do szkół oraz optymalnego wykorzystania istniejącej bazy oświatowej zaprojektowano określone obwody. Przyjęcie proponowanej sieci szkół podstawowych zapewni wszystkim mieszkańcom Gminy Bardo łatwy dostęp do szkół podstawowych. Z załącznika nr 2 do uzasadnienia uchwały wynika, że w Szkole Podstawowej funkcjonującej w Zespole Szkolno- Przedszkolnym im. KEN w Bardzie z Filią w Przyłęku realizowany będzie obowiązek szkolny: klasy I – V w budynku zlokalizowanym w Bardzie przy ul. Polnej 1, a klasy VI – VIII w budynku zlokalizowanym w Przyłęku przy ul. Fabrycznej 7. Jak podano odległość między budynkiem szkoły podstawowej w Bardzie a budynkiem szkoły w Przyłęku wynosi 4,6 km. Przy piśmie z dnia 23 lutego 2017 r. nr RO.4424.2.2017 powyższa uchwała, w trybie art. 208 ust. 1 p.w.p.o., została przesłana Dolnośląskiemu Kuratorowi Oświaty we Wrocławiu. W piśmie tym wskazano, że w celu racjonalnego wykorzystania obu budynków zasadne jest zorganizowanie jednej szkoły podstawowej o następującej strukturze:klasy I – V uczęszczałyby do Szkoły Podstawowej w Bardzie, a klasy VI – VIII do Przyłęku. Za najważniejsze uznano uniknięcie podziału dzieci na miejskie i wiejskie oraz pozostawienie uczniów w zespołach klasowych w takim samym składzie do końca szkoły podstawowej, ponieważ kontynuacja nauki powinna następować w warunkach znanych i przyjaznych. Szkoła Podstawowa w Bardzie dostosowana jest do klas I – VI, a baza lokalowa i wyposażenie gabinetów gimnazjum w Przyłęku dla klas starszych. Zmiana w ustroju szkolnym w Gminie Bardo w przedstawionej formie włączenia gimnazjum do ZSP nie spowoduje zwiększenia wydatków finansowych w związku z wprowadzeniem klasy VII i VIII szkoły podstawowej, ponieważ nie wystąpi konieczność wyposażenia pracowni przedmiotowych zostanie w pełni wykorzystana baza dydaktyczna obecnego gimnazjum na potrzeby klas starszych oraz kadra pedagogiczna posiadająca pełne kwalifikacje. Pismem z dnia 10 marca 2017 r. nr WRE.540.166.2017 organ nadzoru pedagogicznego, działając na podstawie art. 208 p.w.p.o., pozytywnie zaopiniował przedmiotową uchwałę, jednakże pod warunkiem uwzględnienia wskazanych w uzasadnieniu opinii zmian. Kurator oświaty podkreślił, że przedłożony w uchwale kształt sieci szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez Gminę Bardo ustalony został z zachowaniem wymogów art. 206 ust. 2 pkt 1 – 3 i ust. 4 w związku z art. 127 i art. 129 p.w.p.o. oraz art. 32, art. 39 i art. 95 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r., poz. 59 ze zm., zwanej dalej u.p.o.), a także art. 17 ust. 1 – 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm., zwanej dalej u.s.o.), z tym jednak zastrzeżeniem, że celowe byłoby przekształcenie Publicznego Gimnazjum im. Janusza Kusocińskiego w Przyłęku w ośmioletnią szkołę podstawową. W ocenie organu nadzoru pedagogicznego, do której to oceny uprawnia art. 208 ust. 3 p.w.p.o., takie rozwiązanie gwarantuje pełne wykorzystanie budynków oświatowych i kadry pedagogicznej, co w efekcie przyczyni się do właściwej realizacji obowiązku szkolnego w bliskiej odległości od miejsca zamieszkania przyszłych uczniów. W świetle powyższego organ nadzoru pedagogicznego postanowił wydać warunkową opinię pozytywną w zakresie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez Gminę Bardo do nowego ustroju szkolnego, pod warunkiem uwzględnienia wskazanych w uzasadnieniu zmian. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Wrocławiu na wskazaną opinię Dolnośląskiego Kuratora Oświaty wniosła Gmina Bardo (zwana dalej stroną lub skarżącą) zarzucając jej rażące naruszenie: - art. 165 ust. 2 w związku z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 208 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe przez wkroczenie przez Kuratora oświaty zaskarżoną opinią w zakres konstytucyjnego uprawnienia do samodzielności skarżącego, przez wydanie wiążącej opinii w zakresie leżącym wyłącznie w sferze samodzielności skarżącego, tj. organizowania i finansowania szkół podstawowych i gimnazjum na terenie Gminy Bardo, - art. 16 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 7 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym przez naruszenie zasady samodzielności jednostki samorządu terytorialnego przez ingerencję w treść uchwały Rady Miasta i Gminy Bardo i narzucenie skarżącemu wbrew racjonalnym przesłankom realizacji zadania własnego Gminy Bardo - sieci szkół publicznych, - art. 208 ust. 3 w związku z art. 208 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe przez warunkowe pozytywne zaopiniowanie uchwały Rady Miasta i Gminy Bardo i nakazanie przekształcenia Gimnazjum w Przyłęku w ośmioletnią szkołę podstawową, mimo uznania przez Kuratora zgodności z prawem tejże uchwały przez zachowanie wymogów określonych w art. 206 ust. 2 pkt 1 – 3 i ust. 4 w związku z art. 127 i art. 129 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe, art. 32, art. 39 i art. 95 ustawy Prawo oświatowe oraz art. 17 ust. 1 – 4 ustawy o systemie oświaty. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej opinii Kuratora, orzeczenie że zaskarżone orzeczenie nie może być wykonane oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że opinia Kuratora nie może zmierzać do rzeczywistego zastąpienia uchwały Rady Gminy, co zdaniem skarżącej ma miejsce w analizowanym stanie faktycznym. Ingerencja Kuratora w treść uchwały jest zbyt daleko idąca i niedopuszczalna, skoro zarówno Konstytucja, jak i ustawa o samorządzie gminnym przyznaje wyłączne prawo realizacji zadań edukacyjnych właśnie gminie. Kurator oświaty w dowolnej i wiążącej opinii wykonywałby zadania dotyczące edukacji publicznej w kształcie ustalonym według własnej woli. Dodatkowe nakazanie skarżącej przekształcenia Gimnazjum w Przyłęku w ośmioletnią szkołę podstawową było zbyteczne i zdaniem skarżącej wykraczało poza uprawnienia nadane Kuratorowi przez art. 208 p.w.p.o. Ponadto Kurator w żaden sposób nie uzasadnił, dlaczego konieczne jest dokonanie przekształcenia Gimnazjum w Przyłęku w ośmioletnią szkołę podstawową, a co więcej nie wskazał podstawy prawnej, jaka uzasadniałaby dokonania takiej zmiany. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał zasadność wydanej opinii i wniósł o oddalenie skargi. Kurator wskazał, że jego stanowisku, wyrażonemu w pozytywnej warunkowo opinii, nie można zarzucić braku logiki, ponieważ wypowiada się w nim co do kształtu sieci na całym obszarze gminy, a tylko jeden z fragmentów uchwały samorządowej nie odpowiadał prawu. Organ wyjaśnił, że decyzją Gminy powstała szkoła pozornie grupująca dzieci w 8 – miu klasach, skoro w rzeczywistości powstają dwie placówki: jedna w Bardzie z klasami 1 – 5, a druga w Przyłęku z klasami 6 – 8. Opinia Kuratora zmierza do tego, aby dzieci z obu miejscowości uniknęły codziennego pokonywania znacznej odległości do szkoły. Nie sposób zgodzić się z zarzutem o rzekomym podziale dzieci na wiejskie i miejskie, zważywszy na wyposażenie owej "wiejskiej" szkoły. Gmina faktycznie zmierza do oddzielenia dzieci klas 1 – 5 od dzieci klas 6 – 8 w budynkach szkolnych odległych o 4,6 km. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi, odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego i polega na zbadaniu czy organ wydający rozstrzygniecie nadzorcze właściwie zastosował przepisy prawa materialnego oraz czy przestrzegał przepisów prawa proceduralnego. W rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, że skarga Gminy zasługuje na uwzględnienie. Jednym z etapów wprowadzania w życie nowego ustroju szkolnego jest dostosowywanie dotychczasowej sieci szkół zgodnie ze znowelizowanymi przepisami oświatowymi. Jak wynika z art. 206 ust. 1 p.w.p.o., rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, wprowadzonego ustawą - Prawo oświatowe. W uchwale tej określa się: 1) plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, a także granice obwodów publicznych szkół podstawowych, z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 88 ust. 2 ustawy - Prawo oświatowe, prowadzonych przez gminę, a także przez inne organy, na okres od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r.; 2) plan sieci prowadzonych przez gminę publicznych gimnazjów i klas dotychczasowych publicznych gimnazjów prowadzonych w szkołach podstawowych, liceach ogólnokształcących, technikach i branżowych szkołach I stopnia, oraz granice obwodów dotychczasowych publicznych gimnazjów i klas dotychczasowych gimnazjów, z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 88 ust. 2 ustawy - Prawo oświatowe, prowadzonych przez gminę, a także przez inne organy, na okres od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r.; 3) warunki przekształcenia dotychczasowych gimnazjów w ośmioletnie szkoły podstawowe, prowadzonych przez gminę, w tym: a) dzień rozpoczęcia działalności przez ośmioletnią szkołę podstawową, określony zgodnie z art. 129 ust. 2, b) rok szkolny, w którym rozpoczyna się kształcenie w klasie I ośmioletniej szkoły podstawowej; 4) warunki włączenia dotychczasowych gimnazjów do publicznych ośmioletnich szkół podstawowych, publicznych liceów ogólnokształcących, publicznych techników lub publicznych branżowych szkół I stopnia, prowadzonych przez gminę, w tym: a) dzień rozpoczęcia działalności przez ośmioletnią szkołę podstawową, liceum ogólnokształcące, technikum lub branżową szkołę I stopnia, określony zgodnie z art. 129 ust. 2, 4 i 6, b) rok szkolny, w którym rozpoczyna się kształcenie w klasie I ośmioletniej szkoły podstawowej, c) dzień zakończenia działalności gimnazjum, określony zgodnie z art. 129 ust. 16; 5) warunki przekształcenia dotychczasowych publicznych gimnazjów odpowiednio w publiczne licea ogólnokształcące, publiczne technika lub publiczne branżowe szkoły I stopnia, prowadzone przez gminę, w tym dzień rozpoczęcia działalności przez liceum ogólnokształcące, technikum lub branżową szkołę I stopnia, określony zgodnie z art. 129 ust. 4 i 6; 6) projekt planu sieci publicznych ośmioletnich szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, a także granice obwodów publicznych ośmioletnich szkół podstawowych, z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 88 ust. 2 ustawy - Prawo oświatowe oraz planu sieci publicznych gimnazjów dla dorosłych i klas dotychczasowych publicznych gimnazjów dla dorosłych prowadzonych w szkołach podstawowych dla dorosłych i publicznych liceach ogólnokształcących dla dorosłych, prowadzonych przez gminę, a także przez inne organy, od dnia 1 września 2019 r. W przedmiotowej uchwale wskazuje się adresy siedzib szkół, o których mowa powyżej oraz adresy innych lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Ponadto uchwała ta może obejmować zmianę uchwały o sieci przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w zakresie oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych (ust. 3 – 4). Stosownie do ust. 5 tego przepisu, podejmując uchwałę organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego dąży do tego, aby ośmioletnie szkoły podstawowe były szkołami: 1) o pełnej strukturze organizacyjnej; 2) funkcjonującymi w jednym budynku lub jego bliskiej lokalizacji. Wskazana uchwała podlega następnie przekazaniu właściwemu kuratorowi oświaty, który zobowiązany jest ją zaopiniować w terminie 21 dni od dnia otrzymania (art. 208 ust. 1 i 2 p.w.p.o.). Opinia kuratora oświaty wydawana jest w zakresie, o którym mowa w art. 206 ust. 2 pkt 1-3 p.w.p.o., oraz zawiera w szczególności ocenę zgodności z prawem rozwiązań zaproponowanych w tej uchwale oraz ocenę zapewnienia przez jednostkę samorządu terytorialnego możliwości realizacji obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, a w przypadku, o którym mowa w art. 206 ust. 4 p.w.p.o., także możliwości realizacji obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego przez dzieci i młodzież zamieszkałe na terenie danej gminy (art. 208 ust. 3 p.w.p.o.). Co istotne, opinia kuratora oświaty może wskazywać zmiany, które należy uwzględnić w uchwale, o której mowa w art. 210, a także ma wiążący charakter i nie służy od niej zażalenie. Jedynym zaś przewidzianym w ustawie trybem jej weryfikacji jest kontrola dokonywana przez sądy administracyjne po uprzednim wniesieniu skargi przez zainteresowany podmiot (art. 208 ust. 4 i 5 p.w.p.o.). Wynikające z powołanych przepisów czynności podejmowane przez kuratora oświaty w sprawie dostosowania sieci szkół i przedszkoli do nowego ustroju szkolnego niewątpliwie mają nadzorczy charakter. Stanowią bowiem jednostronne i władcze wkroczenie organu administracji rządowej w kompetencje jednostki samorządu terytorialnego z zakresu działalności oświatowej, które stanowią jej zadanie własne (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.). Dlatego też opinię kuratora oświaty wydaną na podstawie art. 208 ust. 3 p.w.p.o. należało uznać za akt nadzoru (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lipca 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 437/17). Zakres uprawnień organu nadzoru pedagogicznego nie obejmuje jednak wyłącznie podstawowego kryterium nadzoru sprawowanego nad gminą, jakim jest zgodność z prawem (art. 85 u.s.g.), lecz odnosi się również do zagadnień wskazanych wprost w samej ustawie – Przepisy wprowadzające prawo oświatowe, którymi były ocena zapewnienia przez jednostkę samorządu terytorialnego możliwości realizacji obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, a także możliwości realizacji obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego przez dzieci i młodzież zamieszkałe na terenie danej gminy (o ile uchwała dokonywała zmian sieci przedszkoli i oddziałów przedszkolnych). Skoro opinia kuratora oświaty jest szczególnego rodzaju aktem nadzoru nad działalnością organów gminy, niewątpliwie musi ona spełniać wszystkie wymogi stawiane tego typu aktom. W szczególności zaś powinna ona zostać szczegółowo uzasadniona, a więc musi zawierać wyczerpujące przedstawienie motywów, którymi kierował się organ nadzoru wraz ze wskazaniem przepisów prawa, które – jego zdaniem – zostały naruszone przez jednostkę samorządu terytorialnego. Dolnośląski Kurator Oświaty w zakwestionowanej w niniejszej sprawie opinii nie tylko nie stwierdził, aby przedstawiona mu uchwała naruszała jakikolwiek przepis prawny, lecz wskazał, że kształt sieci szkół podstawowych i gimnazjów został ustalony z zachowaniem wymogów ustawowych, przede wszystkim wynikających z art. 206 ust. 2 pkt 1 – 3 p.w.p.o. Zastrzegł on jednak, że uznaje za celowe przekształcenie Gimnazjum w Przyłęku w ośmioklasową szkołę podstawową, ponieważ takie rozwiązanie gwarantuje pełne wykorzystanie budynków oświatowych i kadry pedagogicznej, co w efekcie przyczyni się do właściwej realizacji obowiązku szkolnego w bliskiej odległości od miejsca zamieszkania przyszłych uczniów. W świetle powyższego organ nadzoru pedagogicznego postanowił wydać warunkową opinię pozytywną w zakresie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez Gminę Bardo do nowego ustroju szkolnego, pod warunkiem uwzględnienia wskazanych w uzasadnieniu zmian. Sformułowany przez organ nadzoru pedagogicznego warunek nie został jednakże w żaden inny sposób uzasadniony. Rolą organu nadzoru jest takie uzasadnienie wydanego aktu, aby strona mogła nie tylko zrozumieć motywy, jakimi kierował się organ, lecz również prześledzić prawidłowość zastosowanego rozumowania. Istotne jest przy tym zwłaszcza wskazanie przepisów prawa, jakie narusza podjęta uchwała wraz z przedstawieniem ich interpretacji, zwłaszcza jeśli budzi ona jakiekolwiek wątpliwości. W kontrolowanej opinii oznaczało to konieczność podania wszystkich argumentów przemawiających za przekształceniem gimnazjum w ośmioletnią szkołę podstawową wraz z powiązaniem ich z obowiązującymi przepisami prawa, które zostały naruszone przez rozwiązania zaprojektowane w uchwale przedstawionej do oceny (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 188/17). Za takie uzasadnienie nie mogły zostać uznane wyjaśnienia organu złożone po wniesieniu skargi do tutejszego Sądu, zawarte w odpowiedzi na skargę. Nawet jeśli były one wykorzystane wyłącznie na potrzeby oceny zasadności samej skargi i ewentualnej możliwości jej uwzględnienia przez organ we własnym zakresie (art. 54 § p.p.s.a.), powinny już uprzednio znaleźć się w treści opinii, nie zaś służyć jako argumenty na jej poparcie. Jak wynika z art. 208 ust. 4 p.w.p.o., opinia kuratora może wskazywać zmiany, które należy uwzględnić w uchwale w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego. Stosownie zaś do treści art. 210 ust. 2 i 3 p.w.p.o., jeśli organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uwzględnił w uchwale zmiany wskazane w opinii kuratora oświaty przyjmuje się, że uchwała uzyskała opinię pozytywną, jeśli zaś organ stanowiący zmian tych nie uwzględnił przyjmuje się, że uchwała uzyskała opinię negatywną. Wskazanie przez organ nadzoru, że wydaje opinię pozytywną warunkową oznaczało, że warunkiem podtrzymania pozytywnej opinii jest uwzględnienie zaproponowanych zmian. Odrębna kwestią pozostaje jednak sam zakres tych zmian. Z opinii Kuratora oświaty wynika bowiem, że za ich wprowadzeniem przemawiały względy celowościowe – pełne wykorzystanie budynków oświatowych i kadry pedagogicznej oraz realizacja obowiązku szkolnego w bliskiej odległości od miejsca zamieszkania uczniów. Tym samym organ oparł swoją opinię nie tyle na kryterium naruszenia prawa, ile na kryterium oceny efektywności lub celowości działania organu stanowiącego gminy, co stanowi naruszenie art. 208 ust. 3 p.w.p.o. Wykładnia art. 208 ust. 3 p.w.p.o., dokonana w świetle art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, nie pozwala bowiem na domniemywanie innych kryteriów nadzoru ponad legalność. Tym samy wiążąca ocena Kuratora oświaty zawarta w akcie nadzoru co do bardziej celowego (korzystnego) przekształcania gimnazjum w szkołę podstawową nie znajduje podstaw prawnych. Organ nadzoru pedagogicznego nie może bowiem zastępować organów samorządu terytorialnego w wykonywaniu zadań oświatowych, ani też narzucać im własnego stanowisko względem konkretnego ukształtowania sieci szkół publicznych na obszarze ich działania. Skoro edukacja publiczna stanowi zadanie własne jednostek samorządu terytorialnego, to wyłącznie te podmioty uprawnione są do podejmowania autonomicznych decyzji w tej sprawie, a jedynym kryterium ich oceny przez organ nadzoru może być zgodność z obowiązującym prawem. W przeciwnym razie naruszona zostałaby konstytucyjna zasada samodzielności samorządu terytorialnego wynikająca z art. 16 ust. 2 oraz z art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 506/17). Należy też zwrócić uwagę, że organ nadzoru wydał opinię pozytywną warunkowo, wyjaśniając w odpowiedzi na skargę, że wypowiada się w nim co do kształtu sieci na całym obszarze gminy, a tylko jeden z fragmentów uchwały samorządowej nie odpowiadał prawu. Jednakże sporne w sprawie jest, czy sieć szkolna na terenie skarżącej Gminy składać się ma z jednej Szkoły Podstawowej z siedzibą w Bardzie z filią w Przyłęku (według stanowiska Gminy) czy też z dwóch Szkół Podstawowych z siedzibami w Bardzie i w Przyłęku (według stanowiska Kuratora). Opowiadając się za drugą z tych możliwości Kurator Oświaty kwestionuje w istocie, objęty uchwałą, kształt całej sieci szkół na obszarze gminy i w konsekwencji trzy pierwsze jednostki redakcyjne uchwały, ustalające projekt sieci szkół publicznych na terenie Gminy, którą to sieć tworzyć ma Zespół Szkolno – Przedszkolny w Bardzie z filią w Przyłęku. W wydanej opinii Kurator nie wskazał przy tym, który "fragment" uchwały samorządowej nie odpowiadał jego zdaniem prawu. Reasumując, zaskarżona opinia Kuratora oświaty, jako akt nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, winna być należycie uzasadniona, co oznacza że musi ona zawierać wyczerpujące przedstawienie motywów, jakimi kierował się organ przy jej wydawaniu oraz wskazywać przepisy, których naruszenia dopuściła się jednostka samorządu terytorialnego przyjmując propozycję planowanej sieci szkolnej. Przedmiotowa opinia Kuratora oświaty wskazanych warunków nie spełniała, gdyż na podstawie jej treści nie można było stwierdzić, dlaczego zaproponowana przez skarżącą uchwała okazała się wadliwa oraz jakie normy prawne zostały przez nią naruszone. Odnosiła się ona także do pozaustawowego kryterium celowości (efektywności), którego zastosowanie w niniejszej sprawie prowadziłoby do ukształtowania sieci szkolnej przez kuratora oświaty, który nie był jednak w tym względzie organem uprawnionym. Mając powyższe okoliczności na uwadze należało uchylić zaskarżoną opinię na podstawie art. 148 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (wpis od skargi – 200,00 zł oraz koszty zastępstwa procesowego – 480,00 zł).