IV SA/Wr 250/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Kamieniecka (spr.) asesor WSA Marta Pająkiewicz - Kremis sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz W. W. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] marca 2019 r. W. W. złożył do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wraz z wnioskiem o uchylenie decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad niepełnosprawną matką S. W..Do wniosku strona załączyła orzeczenie o stopniu niepełnosprawności matki z Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie D. z dnia [...]grudnia 2010 r., zaliczające S. W. do znacznego stopnia niepełnosprawności i stwierdzające, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] sierpnia 2010 r. Orzeczenie wydane zostało na stałe. Ponadto strona załączyła decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]o przyznaniu zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad matką od [...]lipca 2014 r. na stałe. Jednocześnie wnioskodawca oświadczył, że w przypadku przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, wnosi o uchylenie decyzji Wójta Gminy K. przyznającej zasiłek dla opiekuna. Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] Wójt Gminy K. odmówił wnioskodawcy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, argumentując że strona ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, a w orzeczeniu o niepełnosprawności nie wskazano, od kiedy istnieje niepełnosprawność. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...]uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium wyjaśniło, że nie ma znaczenia od kiedy istnieje niepełnosprawność osoby wymagającej opieki, jednakże nie można przyznać świadczenia pielęgnacyjnego dopóki wnioskodawca nie zrezygnuje bezwarunkowo z prawa do zasiłku dla opiekuna, która to rezygnacja skutkować będzie koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna. Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji powinien zwrócić się do wnioskodawcy o złożenie oświadczenia o bezwarunkowej rezygnacji z zasiłku dla opiekuna, co skutkować będzie wydaniem decyzji eliminującej z obrotu prawnego decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r. wnioskodawca podtrzymał wolę zrezygnowania z zasiłku dla opiekuna, wyrażoną we wniosku, po uzyskaniu pewności, że spełnia on warunki do otrzymania świadczenia korzystniejszego dla niego, tj. świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Wójt Gminy K. odmówił wnioskodawcy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, argumentując że strona nie złożyła oświadczenia o bezwarunkowej rezygnacji z zasiłku dla opiekuna. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...]uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium wyjaśniło, że wnioskodawca nie zrezygnował bezwarunkowo z prawa do zasiłku dla opiekuna, dlatego należy ustalić czy zamierza on zrezygnować z prawa do zasiłku dla opiekuna przed przyznaniem mu świadczenia pielęgnacyjnego. Dopiero bowiem wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wyjaśnienia wymaga też, czy wnioskodawca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką. W piśmie z dnia [...] grudnia 2019 r. wnioskodawca wyraził zgodę na uchylenie decyzji ustalającej prawo do zasiłku dla opiekuna w trybie art. 155 k.p.a. tylko w przypadku przyznania na rzecz wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...]Wójt Gminy K. odmówił wnioskodawcy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, argumentując ponownie że strona nie złożyła oświadczenia o bezwarunkowej rezygnacji z zasiłku dla opiekuna. W odwołaniu strona zarzuciła naruszenie art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez uznanie, że pobieranie zasiłku dla opiekuna stanowi negatywne kryterium do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego; art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych przez pominięcie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń oraz art. 7, art. 77, art. 80 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy powyższą decyzję, wskazując że uniknięcie zbiegu omawianych świadczeń możliwe jest przez wydanie decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego już zasiłku dla opiekuna. Po przyznaniu prawa do zasiłku dla opiekuna można wybrać świadczenie pielęgnacyjne, jednocześnie rezygnując z prawa do zasiłku dla opiekuna. Nie jest natomiast dopuszczalna sytuacja, w której w obrocie prawnym pozostawałyby dwie ostateczne decyzje, skierowane do tej samej osoby i obejmujące ten san okres – przyznająca zasiłek dla opiekuna oraz świadczenie pielęgnacyjne. Sytuacja taka oznaczałaby, że jedna z tych decyzji została dotknięta sankcją nieważności. Skoro zatem wnioskodawca, odpowiednio poinformowany przez organy, jednoznacznie odmówił złożenia bezwarunkowej rezygnacji z zasiłku dla opiekuna na etapie rozpatrywania wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, to nie jest możliwe przyznanie mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO i ustalenie na rzecz skarżącego świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...] marca 2019 r., zarzucając naruszenie art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez uznanie, że pobieranie zasiłku dla opiekuna stanowi negatywne kryterium do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego; art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych przez pominięcie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń, art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych przez zróżnicowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w zależności od daty powstania niepełnosprawności oraz art. 7, art. 77, art. 80 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Według skarżącego, skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy prawa, w stopniu dającym podstawę do ich uchylenia. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja odmawiająca przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu w związku ze sprawowaniem opieki nad matką z uwagi na zbieg tego świadczenia z zasiłkiem dla opiekuna, który został skarżącemu uprzednio przyznany. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej u.ś.r.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przy czym stosownie do art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zasadnie Kolegium uznało, że art. 17 ust. 1b u.ś.r należy odczytywać łącznie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] października 2014 r., sygn. akt [...], zgodnie z którym w zakresie, w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Tym samym w aktualnym stanie prawnym, ukształtowanym po wydaniu wskazanego wyroku sądu konstytucyjnego, moment powstania niepełnosprawności nie ma już wpływu na realizację uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. W niniejszej sprawie nie było kwestionowane przez organy, że skarżący spełnia pozytywne przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia. Jest on bowiem osobą zobowiązaną do alimentacji swojej matki, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki, której sprawowanie wymagało od skarżącego zaprzestania wszelkiej aktywności zawodowej. Przedmiotem sporu pozostaje natomiast ocena kwestii istnienia przesłanki negatywnej, określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. Jak wynika bowiem z tego przepisu, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2092 ze zm.). W ocenie Sądu, przyjęte przez organ odwoławczy stanowisko, nie uwzględniało w sposób prawidłowy okoliczności, że już we wniosku z dnia [...] marca 2019 r. skarżący, mając świadomość występującego zbiegu uprawnień, jednoznacznie dokonał wyboru świadczenia dla niego korzystniejszego – świadczenia pielęgnacyjnego i zwrócił się o uchylenie funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji przyznającej mu zasiłek dla opiekuna w przypadku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, powołując się na art. 27 ust. 5 u.ś.r. Mianowicie wskazał, że w przypadku przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, wnosi o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji przyznającej mu zasiłek dla opiekuna. Należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 27 ust. 5 pkt 2 i 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. W aktach sprawy znajdują się też kolejne pisma skarżącego złożone po wezwaniach organu: pismo z dnia [...] sierpnia 2019 r., w którym wnioskodawca podtrzymał wolę zrezygnowania z zasiłku dla opiekuna, wyrażoną we wniosku, po uzyskaniu pewności, że spełnia on warunki do otrzymania świadczenia korzystniejszego dla niego, tj. świadczenia pielęgnacyjnego oraz pismo z dnia [...] grudnia 2019 r., w którym wnioskodawca wyraził zgodę na uchylenie decyzji ustalającej prawo do zasiłku dla opiekuna w trybie art. 155 k.p.a. tylko w przypadku przyznania na rzecz wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego. Pisma te należy traktować jako kontynuację żądania wniesionego do organu w dniu [...]marca 2019 roku. Treść sformułowanych przez skarżącego żądań świadczy o gotowości i woli zrezygnowania z zasiłku dla opiekuna w przypadku przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Żądania te, wyrażone w powyższych pismach strony, są jasne i zrozumiałe, ponieważ skarżący dokonał wyboru świadczenia korzystniejszego i wniósł o uchylenie decyzji przyznającej mu zasiłek dla opiekuna w przypadku przyznania świadczenia korzystniejszego. Skarżący nie zamierzał więc pobierać jednocześnie dwóch świadczeń, wiedząc że z tytułu opieki sprawowanej nad matką przysługuje mu tylko jedno świadczenie. W rozpatrywanej sprawie trudno było wymagać od skarżącego "bezwzględnego" zrezygnowania z przyznanego zasiłku dla opiekuna i żądania niezwłocznego uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna, bez otrzymania od organu pierwszej instancji zapewnienia o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Należy bowiem zwrócić uwagę, że organ pierwszej instancji odmawiając trzykrotnie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w swoich decyzjach wskazywał, że nie można ustalić kiedy powstała niepełnosprawność matki skarżącego, pomimo stanowiska Kolegium, że data powstania niepełnosprawności nie jest istotna przy ocenie spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z decyzji organu pierwszej instancji wynika, że organ ten nie zamierzał przyznać skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego również z powodu braku możliwości ustalenia daty powstania niepełnosprawności matki skarżącego. Rezygnując "bezwzględnie" z zasiłku dla opiekuna, skarżący utraciłby źródło utrzymania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ukształtowanym na tle przepisów dotyczących zbiegu uprawnień do świadczeń rodzinnych, przyjmuje się, że aby zagwarantować stronie wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., nie można wymagać od niej uprzedniej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Trudno się dziwić, że strona nie chce zrezygnować z otrzymywanego świadczenia przed uzyskaniem pewności, że spełnia warunki do otrzymania świadczenia korzystniejszego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1676/18, z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1175/18 i z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Gl 985/18 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu). Należy zatem podzielić w całej rozciągłości pogląd reprezentowany w podanych powyżej orzeczeniach sądów administracyjnych, że to na organie spoczywał główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, które gwarantowałby skarżącemu realizację jego żądania, zarówno w zakresie ustalenia samego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jak i przyznania go na taki okres, jaki wynikał z momentu złożenia stosownego wniosku. Cytowane już orzecznictwo sądowe jako przykład takiego rozwiązania podaje m.in. jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w ramach jednej, dwuaspektowej decyzji. Istniała zatem w tym zakresie możliwość takiego ukształtowania sytuacji prawnej strony, która pozwalałaby na uzyskanie przez nią uprawnienia do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od momentu złożenia przez nią wniosku, a której jednocześnie organ odwoławczy nie wykorzystał. Wprawdzie zamiana zasiłków niosłaby za sobą konieczność rozliczenia obu świadczeń ustalonych za ten sam okres, z których jedno już zostało wypłacone, lecz organ pomocy społecznej mógłby tego dokonać poprzez wzajemną kompensatę świadczeń i wypłacenie skarżącemu różnicy pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego zasiłku dla opiekunów (por. wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w Opolu z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II SA/Op 302/18, w Poznaniu z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 158/19, we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 360/19). W efekcie skarżący został pozbawiony należnego mu świadczenia pielęgnacyjnego, czego nie można zaakceptować z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawa i pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Należało więc przyjąć, że pominięcie okoliczności dokonania przez skarżącego wyboru korzystniejszego świadczenia w momencie złożenia wniosku w dniu [...] marca 2019 r., z jednoznacznym zrzeczeniem się przez niego prawa do dalszego pobierania zasiłku dla opiekuna, stanowiło o naruszeniu przez organy przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakwestionowane decyzje naruszają zatem art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Stąd też decyzję Kolegium i decyzję organu pierwszej instancji należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c). Wskazania co do dalszych czynności sprowadzają się do ponownego rozpatrzenia żądania przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i przyjęcia, że już w momencie złożenia wniosku skarżący zrzekł się zasiłku dla opiekuna. Następnie organ wyda rozstrzygnięcie na podstawie właściwie zastosowanych przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności art. 27 ust. 5 u.ś.r. i przyzna prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku. Organ winien jednocześnie uwzględnić konieczną w niniejszej sprawie kompensatę świadczeń za okres od momentu złożenia wniosku do momentu faktycznej wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w punkcie II wyroku zasądzono od organu na rzecz skarżącego, którego skarga została uwzględniona, zwrot kosztów postępowania (koszty zastępstwa prawnego [...] zł).