IV SA/Wr 251/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA - Jolanta Sikorska (spraw.) Sędzia NSA - Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędzia WSA - Marcin Miemiec Protokolant: Robert Hubacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi P. D. na pismo Naczelnika Wydziału Edukacji Starostwa Powiatowego w Z. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie wysokości dotacji p o s t a n a w i a odrzucić skargę. P. D. złożył w niniejszej sprawie skargę, w której powołując się na przepis art. art. 88 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. Nr 91, poz. 578 z późn. zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) podał, że zaskarża czynność Powiatu Z. polegającą na nieprawidłowym ustaleniu wysokości dotacji prowadzonej przez niego szkole przez przyjęcie za podstawę obliczania wysokości dotacji wydatków bieżących Centrum Kształcenia Ustawicznego im. B. [...] A.W.P. w Z.. Podnosząc zarzut naruszenia art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 z późn. zm.), wniósł o: l. stwierdzenie bezskuteczności czynności będącej przedmiotem skargi, 2. zobowiązanie strony przeciwnej do przyjęcia za podstawę obliczania wysokości dotacji wydatków bieżących ponoszonych w szkole publicznej tego samego typu i rodzaju, zgodnie z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, 3. zobowiązanie strony przeciwnej do przekazania dotacji w należnej wysokości wraz z odsetkami, poczynając od [...]r. do [...]r. Wyjaśnił, że jego interes prawny polega na tym, że jest osobą prowadzącą niepubliczną szkołę o uprawnieniach szkół publicznych, w rozumieniu przepisów ustawy o systemie oświaty, pod nazwą Zaoczne Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w B., a zaskarżona czynność dotyczy wysokości i zasad przekazywania dotacji dla tej szkoły. Nieprawidłowe określenie wysokości dotacji powoduje niedofinansowanie szkoły i zagraża jej dalszej egzystencji. Z dniem [...]r. zamierza zlikwidować tą szkołę z powodu braku środków finansowych na jej dalsze prowadzenie. W uzasadnieniu skargi podał, że kwota dotacji przypadającej na jednego ucznia w prowadzonej przez niego szkole w [...] r. została określona na poziomie [...]zł. Ponieważ kwota ta swą wysokością znacznie odbiega od kwot dotacji, jakie otrzymuje w innych powiatach, wystąpił do Starostwa Powiatowego w Z. z prośbą o udzielenie odpowiednich informacji. Pierwsze pismo w tej sprawie wystosował w dniu [...]r. Ponieważ odpowiedź oznaczona [...]z dnia [...]r. była niekompletna, ponowił pytania pismem z dnia [...]r. Z odpowiedzi z dnia [...]r. oznaczonej [...]dowiedział się, że kwota dotacji przysługująca na jednego ucznia wyniosła w [...]r. [...] złotych, oraz że wysokość dotacji została obliczona na podstawie kosztów Centrum Kształcenia Ustawicznego im. B. [...] A.W. P. w Z.. W tym piśmie został również poinformowany, że w skład CKU wchodzi m.in. Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych, a wydatki w tej placówce są rozliczane w ramach CKU, gdyż nie występuje tam podział na szkoły. Ten sposób obliczania dotacji jest zdaniem skarżącego nieprawidłowy, gdyż zgodnie z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, dotacje przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. CKU nie jest szkołą publiczną tego samego typu i rodzaju, co prowadzone przez niego liceum. Bez znaczenia jego zdaniem jest fakt, na który powołuje się strona przeciwna, że CKU prowadzi również liceum ogólnokształcące dla dorosłych, skoro nie występuje tam podział na szkoły, a wydatki są rozliczane w ramach CKU. W związku z tym nie wiadomo jaka jest wysokość wydatków bieżących ponoszonych w tym liceum. Powoduje to znaczne zaniżenie wysokości przekazywanych dotacji, gdyż obliczenia dokonano na podstawie wydatków CKU, a nie konkretnej szkoły, jak wymaga przepis art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Wydatki bieżące w budżecie powiatu, na podstawie których udziela się dotacji dla szkół niepublicznych, zostały zdaniem skarżącego ustalone w sposób nieprawidłowy. Skarżący dodał, że pismem z dnia [...]r. wystosował do organu dotującego, jakim jest Powiat Z., wezwanie do usunięcia stanu naruszającego prawo. W odpowiedzi oznaczonej [...] z dnia [...]r. Starosta Z. poinformował go, że dotacja dla prowadzonego przez niego LO dla Dorosłych została obliczona w sposób prawidłowy. W tej sytuacji skarżący uznał złożenie skargi za uzasadnione. W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu Z. wniósł o oddalenie skargi, uznając za niezasadny podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Wskazał, że konstrukcja art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty zakłada zróżnicowanie kwot dotacji w zależności od miejsca prowadzenia szkoły. Przepis ten nie wprowadza jednolitej dla całego kraju kwoty dotacji. Powiat Z. wypełniając delegację ustawową wyliczając należną dotację w oparciu o wydatki bieżące ponoszone w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. Tryb, sposób i zasady przyznawania dotacji określone zostały w Uchwale Rady Powiatu Z. Nr [...]z dnia [...]r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych działających na terenie Powiatu Z.. Skarżący otrzymał dotację w takiej wysokości, jaka wynikała z wyliczeń na podstawie kwot ujętych w uchwale budżetowej Powiatu Z. na rok [...] - Uchwała Nr [...]z dnia [...]r. Organ dodał, że stosownie do art. 27 ust. l i 3 ustawy z dnia 28 listopada 1998r. o finansach publicznych (j.t. Dz. U. z 2003r., Nr 15, poz. 148 z późn. zm.), zamieszczenie w budżecie (państwa lub jednostki samorządu terytorialnego) wydatków na określone cele nie stanowi podstawy zobowiązań (państwa lub jednostki samorządu terytorialnego) wobec osób trzecich, ani roszczeń tych osób wobec państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W sprawach tych niedopuszczalna jest droga sądowa w sprawie z powództwa niepublicznej szkoły przeciwko Skarbowi państwa lub jednostce samorządu terytorialnego o zapłatę (uzupełnienie) dotacji udzielonej. W tym zakresie organ powołał się na postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 07.05.1999r. sygn. akt I CKN 1132/97 (OSNC 1999/11/200). Wyjaśnił dalej, że w ramach działania Centrum Kształcenia Ustawicznego im. B. [...] A. W. P. w Z. funkcjonuje Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych, szkoła publiczna tego samego typu, będąca odpowiednikiem działalności szkoły niepublicznej prowadzonej przez skarżącego. Zaświadczenie Nr [...]o wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych Powiatu Z., dotyczy szkoły prowadzonej przez skarżącego. Organ podniósł, iż wbrew twierdzeniu skarżącego, prowadzi on Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych, a nie jak podaje w skardze, Zaoczne Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w B.. Taki zapis jednoznacznie potwierdza, zdaniem organu, że szkoła przyjęta przez Powiat Z. do wyliczeń dotacji jest szkołą tego samego typu i rodzaju jak szkoła prowadzona przez skarżącego. W toku postępowania sądowoadministracyjnego w związku z wezwaniem Sądu, skarżący sprecyzował żądanie skargi pismem z dnia [...]r. (k. [...]) podając, że skargę określił jako skargę na czynność z zakresu administracji publicznej, która to czynność - jak wyjaśnił w treści uzasadnienia skargi - polega na nieprawidłowym obliczaniu dotacji, co zostało uzewnętrznione w skierowanym do niego piśmie z dnia [...]r. oznaczonym: [...]stanowiącym załącznik nr 5 do skargi. Wymienione pismo należy zgodnie z powołanym przez niego w podstawach skargi art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi traktować jako inny akt z zakresu administracji publicznej. W związku z powyższym prostuje treść skargi wskazując, że dotyczy ona aktu z zakresu administracji publicznej - pisma z dnia [...]r. oznaczonego: [...], którym został poinformowany o wysokości przedmiotowej dotacji. W tej sytuacji, mając na względzie treść art. 146 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, prostuje również żądanie skargi, wnosząc o uchylenie zaskarżonego aktu. W związku ze sprecyzowaniem w powyższy sposób przedmiotu zaskarżenia oraz wniosków skargi organ wniósł o odrzucenie skargi. W ocenie strony przeciwnej wskazane przez skarżącego pismo z dnia [...]r. nie jest innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, który dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącego. Już bowiem z pierwszego zdania pisma wynika jednoznacznie, iż jest to odpowiedź na pismo z dnia [...]r. w sprawie dopełnienia wcześniejszej informacji. Pismo to nie ma charakteru władczego, rozstrzygającego o prawach lub obowiązkach skarżącego i zostało podpisane przez ówczesnego Naczelnika Wydziału Edukacji J. R., która nie posiadała upoważnienia do wydawania w imieniu Starosty Z. decyzji w zakresie funkcjonowania szkół niepublicznych, a także nie była upoważniona do podpisywania umów o dotację dla szkół niepublicznych. Z tego względu akty władcze podpisywane były i są przez Starostę albo Wicestarostę Z. (znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenia o wpisie do ewidencji szkół niepublicznych, pismo z dnia [...]w sprawie zwrotu części dotacji). J. R., będąc Naczelnikiem Wydziału Oświaty, Kultury, Sportu i Turystyki, który został następnie przekształcony w Wydział Edukacji, w dniu [...]r. otrzymała upoważnienie do wydawania w imieniu Starosty Z. jedynie skierowań wychowanków do placówek opiekuńczo-wychowawczych i resocjalizacyjnych . W ocenie strony przeciwnej skarżący w swoim oświadczeniu nie uzupełnił skargi o wskazanie aktu spełniającego wymogi aktu określonego art. 3§ 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wobec czego - zdaniem organu - zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi. Po doręczeniu skarżącemu powyższego pisma organu, skarżący podtrzymał swoje stanowisko w sprawie odnośnie przedmiotu zaskarżenia oraz wniosków skargi, zawarte w piśmie procesowym z dnia [...]r. (k. [...]akt sprawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga podlegała odrzuceniu. Zgodnie z przepisem art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych. Ustawa ta w art. 3 § 1 stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1 - 7 i w § 3, a także na bezczynność organów administracji publicznej w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 omawianej ustawy. Przepis art. 3 § 2 pkt 4 ustawy stanowi, że sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 (art. 3 § 2) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z poglądem wyrażonym w Komentarzu do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (T. Woś, H. Kusiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 59 - 61), biorąc pod uwagę postanowienia art. 3 § 2 pkt 4 w związku z pkt 1 - 3 tego przepisu prawa, oraz postanowieniami art. 1, należy przyjąć, że przedmiot skargi przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 4 zakreślają następujące elementy: - akt lub czynność nie może mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 - 3; - akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny; - akt lub czynność muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu; - akt lub czynność musi mieć charakter publicznoprawny, ponieważ zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 - zakresem tego przepisu objęte są "akty i czynności z zakresu administracji publicznej". Skarga z tego przepisu może więc dotyczyć aktów i czynności tych państwowych i niepaństwowych jednostek organizacyjnych, które są uprawnione do prowadzenia działalności mieszczącej się zakresie pojęcia "działalność administracji publicznej". W aspekcie podmiotowym do prowadzenia działalności mieszczącej się w zakresie tego pojęcia jest uprawniona szeroka i zróżnicowana wewnętrznie kategoria organów administracji publicznej w ujęciu funkcjonalnym, - akt lub czynność musi "dotyczyć" uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa. Powyższe kryterium dopuszczalności skargi na akt lub czynność zostało sformułowane w sposób nieprecyzyjny. Użyte w tym przepisie sformułowanie "dotyczy" nie może być rozumiane jako dopuszczenie również pośredniego związku między aktem lub czynności a uprawnieniem lub obowiązkiem danego podmiotu, określonymi w przepisach prawnych (por. T. Woś, w T. Woś (red.): Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2000, s. 81). Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest - jak podał skarżący w swoim piśmie z dnia [...]r. (k. [...]) precyzującym żądanie skargi - pismo z dnia [...]r. oznaczone nr [...], stanowiące załącznik nr 5 do skargi. Pismo to jest skierowanym do skarżącego pismem Starostwa Powiatowego w Z., podpisanym przez Naczelnika Wydziału Edukacji J. R., w którym w dopowiedzi na pismo strony z dnia [...]r. w sprawie dopełnienia informacji, o które skarżący wnioskował, osoba podpisana pod tym pismem informuje skarżącego, że kwota na jednego ucznia wyniosła w [...] roku [...] zł. Placówka, na której podstawie opracowany był budżet dla szkól niepublicznych jest CKU im. B. [...] AWP w Z.. W piśmie tym skarżący został również poinformowany, że w CKU prowadzi różne typy szkół dla dorosłych, w skład CKU wchodzi także Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych. Wydatki w tej placówce rozliczane są w ramach CKU, gdyż nie występuje tam podział na szkoły. Treść tego pisma wyraźnie wskazuje, że nie spełnia ono wyżej wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przesłanek innego niż określone w pkt 1-3 art. 3 § 2 aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Pismo to ma charakter informacyjny. Stanowi, jak wynika to wprost z jego treści, dopełnienie informacji. Nie dotyczy - jak tego wymaga art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa. Nie zostało także podjęte przez organ administracji publicznej w rozumieniu osoby będącej piastunem organu, lecz przez pracownika tego organu, nie posiadającego upoważnienia do podejmowania rozstrzygnięć w imieniu organu, którym jest w tej sprawie Starosta Z.. W tej sytuacji wniesiona w niniejszej sprawie skarga, której przedmiotem jest, jak to wskazał skarżący, podpisane przez Naczelnika Wydziału Edukacji Starostwa Powiatowego w Z. pismo z dnia [...]r., oznaczone nr [...], stanowiące w istocie dopełnienie informacji dotyczącej kwoty dotacji przypadającej na jednego ucznia w szkole prowadzonej przez skarżącego w [...] roku oraz placówki, na podstawie której opracowany był budżet dla szkół niepublicznych, podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna, co orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 6) wyżej powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.