IV SA/Wr 252/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński(sprawozdawca) Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Z. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta W. z dnia [...], nr [...], w sprawie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę w całości. Wnioskiem z dnia 5 września 2014 r., Z. R., dalej: wnioskodawca, strona, skarżący, zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. o stwierdzenie nieważności - między innymi - postanowienia Prezydenta W. z dnia 24 czerwca 2014 r. nr [...] odmawiającego wznowienia postępowania na jego wniosek z dnia 23 kwietnia 2014 r. W uzasadnieniu wniosku wskazał na przesłanki opisane w art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postanowieniem z dnia 11 grudnia 2014 r., nr [...] wydanym z powołaniem się na przepisy art. 158 § 1, w związku z art. 126 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.), odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta W. z dnia 24 czerwca 2014 r., nr [...] odmawiającego wznowienia postępowania w sprawie, w której wydana została decyzja Prezydenta W. z dnia 29 sierpnia 2013 r., nr [...], odmawiająca przyznania stronie zasiłku celowego. W motywach postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że przepis art. 156 § 1 k.p.a. zawiera zamknięty katalog pozytywnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdzenie nieważności może dotyczyć wyłącznie decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. "Pozytywność" przesłanek oznacza, że wystąpienie choćby jednej z nich prowadzić musi do stwierdzenia nieważności decyzji, z tym jednak zastrzeżeniem, że nie wystąpi przesłanka negatywna. Dwie przesłanki negatywne wskazuje ustawodawca w art. 156 § 2 k.p.a.: "Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne." W ocenie Kolegium żadna z powyższych normatywnie ustalonych przesłanek stwierdzenia nieważności postanowienia nie zaistniała w rozpatrywanej sprawie z wniosku strony. W odniesieniu do naruszenia przepisów o właściwości organ stwierdził, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku z art. 126 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność postanowienia (na które służy zażalenie i postanowienia wydanego na podstawie art. 134 k.p.a.), które zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 150 § 1 k.p.a., organem właściwym w sprawie wznowienia postępowania, jest "organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji", a więc ten, który prowadził postępowanie i orzekł wdanej sprawie jako ostatni . Organ wyjaśnił, że od zasady wskazanej w art. 150 § 1 k.p.a. istnieje jeden wyjątek. Zgodnie z art. 150 § 2 k.p.a., organ właściwy do wznowienia postępowania traci swe uprawnienia w tym zakresie na rzecz organu wyższego stopnia jedynie w przypadku, gdy przyczyny wznowienia leżą po stronie tego organu, a więc gdy na skutek działania lub zaniechania organu nastąpiła wadliwość postępowania, wymieniona w art. 145 § 1 k.p.a. W grę wchodzić tutaj mogą przypadki nieuzasadnionego niezastosowania instytucji wyłączenia pracownika, świadome i celowe sfałszowanie dokumentu, celowe niezawiadomienie strony o czynnościach postępowania, dopuszczenie się przestępstwa przy wydaniu decyzji itp. Słowa "przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu", zawarte w art. 150 § 1 k.p.a., należy interpretować jako odesłanie do przepisu art. 145 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. W związku z tym, że zasadą jest właściwość organu, który wydał decyzję w ostatniej instancji, orzekanie w sprawie przez organ wyższej instancji dopuszczalne jest tylko w razie, gdy wykaże się związek pomiędzy działaniem organu orzekającego w sprawie w ostatniej instancji z podstawą uzasadniającą wznowienie postępowania. Przypadki przejmowania kompetencji przez jeden organ administracyjny od drugiego nie mogą być dorozumiane bądź interpretowane rozszerzająco. Jeśli w art. 150 § 1 k.p.a. ustanowiono organ właściwy do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, a w § 2 tego artykułu ustanowiono wyjątki, to nie można przenosić tych kompetencji na inne organy przez zastosowanie przepisów dotyczących właściwości organu odwoławczego. Przeciwko takiej wykładni przemawia odrębność celu i przedmiotu postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym, od celu i przedmiotu realizowanych w trybie postępowania głównego. Kolegium dalej wskazało, że opisane na wstępie postanowienie organ pierwszej instancji wydał po rozpatrzeniu wniosku strony z dnia 23 kwietnia 2014 r. o "wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i 6, gdyż wyszły na jaw istotne okoliczności i dowody istniejące, a nieznane organowi w dniu wydania decyzji". W dalszej części wniosku podniósł również, że decyzje wydano bez wymaganego prawem stanowiska Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy i Urzędu Skarbowego". Według organu z uzasadnienia wniosku trudno wywieść, na czym miałyby polegać ww. uchybienia. Zdaniem Kolegium, w analizowanym przypadku wyjątek uregulowany w art. 150 § 2 k.p.a. nie ma zastosowania. Niewątpliwa i wyrażana wielokrotnie niechęć strony do organu pierwszej instancji (także osobiście do pracowników organu), a także coraz to nowe zarzuty kierowane pod jego adresem, w tym, zarzut, że odmawiając przyznania pomocy społecznej organ administracji publicznej dopuszcza się przestępstwa, to niewystarczający powód zastosowania wyjątku od zasady, że nie można przenosić kompetencji do wznowienia postępowania na inne organy. Zresztą przyjmując taką argumentację za wystarczającą Kolegium również nie byłoby "odpowiednim" organem do wznowienia postępowania, skoro daleko idące niezadowolenie z działalności orzeczniczej organu odwoławczego strona wyraża niemal w każdym kierowanym do Kolegium piśmie. Powracając do kwestii właściwości organu pierwszej instancji wynikającej z art. 150 § 1 k.p.a. Kolegium stwierdziło, że nie prowadziło w sprawie zakończonej ostatecznie wskazaną na wstępie decyzją Prezydenta W. z dnia 29 sierpnia 2013 r. postępowania odwoławczego. Organem, który orzekał w tej sprawie jako ostatni jest Prezydent W. Zdaniem Kolegium zakwestionowane przez stronę postanowienie tego organu odmawiające wznowienia postępowania zostało wydane przez organ właściwy, miało niewątpliwą podstawę prawną, prawidłowo w tym postanowieniu powołaną: art. 149 § 3 k.p.a., jak również nie dopuściło się naruszenia prawa w ogóle, a tym bardziej rażącego. W zakresie pojęcia rażącego naruszenia prawa Kolegium odwołało się do ustalonego znaczenia w literaturze przedmiotu i orzecznictwie. Przykładowo wskazało, że naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. mają charakter materialny. Ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. Dodatkowo Kolegium stwierdziło, że opisanym na wstępie postanowieniem - organ pierwszej instancji - powołując się m.in. na art. 149 § 3 k.p.a. - odmówił wznowienia postępowania. Niewątpliwie, zdaniem Kolegium, opisane na wstępie postanowienie zawiera prawidłowe rozstrzygnięcie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że gdy już z samego wniosku o wznowienie wynika, iż brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, właściwy organ zobligowany jest do odmowy wszczęcia takiego postępowania (wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009 r., II OSK 1747/2007, LexPolonica nr 2011952). Z uzasadnienia wniosku strony o wznowienie postępowania, jak wspomniano, trudno było wywieść, na czym miałyby polegać powołane w nim uchybienia. Mimo wezwania organu pierwszej instancji do wyjaśnienia treści żądania, wniosek o wznowienie nie został przez jego autora uzupełniony. Tym samym organ pierwszej instancji nie mógł podjąć innego rozstrzygnięcia, niż przewidziane w art. 149 § 3 k.p.a. Jak zauważyło Kolegium, zawarte we wniosku argumenty wnioskodawca podnosił już w wielu składanych wcześniej podaniach. Tytułem przykładu wskazano, że w podaniu z dnia 27 stycznia 2014 r. twierdził, że postanowienia Prezydenta W. z dnia 20 stycznia 2014 r. (w sprawie zawieszenia postępowania na wniosek strony) wykluczają "jednostkę ze swej społeczności", skazując stronę "na śmierć z głodu i bezdomności". To samo powtórzył m.in. w - kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu - skardze z dnia 26 marca 2014 r. Dodał, iż domniemuje, że "jest to jedynie kamuflaż w celu dokonania ukartowanej zbrodni zabójstwa w postępowaniu administracyjnym"; w podaniu z dnia 24 stycznia 2014 r. wnioskodawca stwierdził, że "organ ponownie odmówił mi prawa do zasiłku i każe umierać mi z głodu. Faszystowska zbrodnia obecnego totalitarnego państwa polskiego, skazująca na śmierć bez wyroku własnych obywateli". Podnosił również, że pismami z dnia 20 sierpnia 2013 r. domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W., ponieważ "stanowią one przejaw groźby karalnej i są objawem przemocy słownej i czynnej wobec mnie jako obywatela i strony postępowania administracyjnego". Mając na względzie wyżej powiedziane Kolegium nie znalazło żadnych podstaw prawnych i faktycznych do uznania, że wydając opisane na wstępie postanowienie Prezydent W. naruszył prawo, tym bardziej w sposób rażący. Natomiast w odniesieniu do pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności Kolegium końcowo stwierdziło, że: 1/ postanowienie Prezydenta W. z dnia 24 czerwca 2014 r. było pierwszym zapadłym w sprawie wznowienia postępowania, 2/ wymienione postanowienie zostało skierowane do strony postępowania, 3/ wskazane postanowienie było i jest wykonalne, 4/ wykonanie ocenianego postanowienia w żaden sposób nie może wywołać czynu zagrożonego karą, 5/ omawiane postanowienie Prezydenta W. z dnia 24 czerwca 2014 r. nie zawiera wady powodującej jego nieważność z mocy prawa, a to dla braku szczególnego przepisu powszechnie obowiązującego prawa, który tego rodzaju sankcję przewidywałby dla takiego postanowienia. Wnioskiem z dnia 30 grudnia 2014 r. wnioskodawca zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, z tym uzasadnieniem że "odmowa stwierdzenia nieważności postanowień Prezydenta W. jest bezzasadna i narusza prawo, bowiem w sprawie wydane zostały dwa postanowienia oraz orzekała osoba, która zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. podlegała wyłączeniu". Postanowieniem z dnia 19 stycznia 2015 r., nr [...[ Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy postanowienie Kolegium z dnia 11 grudnia 2014 r. odmawiające stwierdzenia nieważności. Orzekając ponownie w sprawie Kolegium również nie znalazło postaw do stwierdzenia nieważności tego postanowienia, nie zaistniały bowiem żadne nowe okoliczności faktyczne, czy prawne, które uzasadniałyby zmianę dotychczasowego rozstrzygnięcia. Okoliczności takie nie wynikają w szczególności z wniosku strony z dnia 30 grudnia 2014 r. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi wniesionej przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący wyraził swoje niezadowolenie z rozstrzygnięcia i stwierdził, że "organy kierują się dowolnością w rozstrzygnięciach orzekając za każdym razem w inny sposób w zależności od tego, jak im wygodniej w danej chwili". Skarżący wniósł o "stwierdzenie słusznego interesu strony do zmiany orzeczeń w trybie art. 145 i 154 i 156 kpa". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie z argumentacją jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie przypomnieć jedynie należy, że kontrola sądowo-administracyjna aktów indywidualnych wydanych przez organy administracji publicznej ma wyłącznie charakter kontroli legalnościowej rozumianej jako badanie zgodności z obowiązującym prawem. Wobec tego uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a. Przy czym stosownie do art. 134 § 1 powołanej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany sformułowanymi w skardze zarzutami i wnioskami oraz powołaną w niej podstawą prawną. A zatem niezależnie od wyartykułowanych w skardze zarzutów (lub w przypadku ich braku) sąd administracyjny bada sprawę w całokształcie jej okoliczności faktycznych i prawnych. Analizując pod tym kątem zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wydano je w poprawnie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym i zastosowano przepisy zgodnie z przedmiotem sprawy. Ocena legalności zaskarżonego postanowienia wymaga w pierwszej kolejności przywołania przesłanek pozytywnych stwierdzenie nieważności, określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. wedle którego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Co istotne, przepis art. 126 k.p.a. odsyła stosowanie przepisów dotyczących nadzwyczajnych środków prawnych (jakimi są wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności) odpowiednio do postanowień, od których przysługuje zażalenie. Podkreślenia wymaga, że stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia) stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, określonej w art.16 § 1 k.p.a. i dlatego wykładnia przytoczonych wyżej przesłanek stwierdzenia nieważności musi mieć charakter ścisły (dosłowny) i wymaga bezspornego ustalenia, że kwestionowana decyzja (postanowienie) dotknięte jest jedna z wad określonych w art.156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że przesłanki stwierdzenia nieważności zostały określone w tym przepisie wyczerpująco, a tym samym zawiera on zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) i niedopuszczalne jest stosowanie rozszerzającej wykładni omawianego przepisu, a więc odwoływanie się do innych, niewymienionych w tym przepisie przesłanek. Wskazać w tym miejscu również należy, że wniosek strony w sprawie stwierdzenia nieważności i jego uzasadnienie nie jest jednak dla organu wiążące. Organ bowiem z urzędu musi zbadać, czy zaskarżony akt administracyjny nie jest dotknięty chociażby jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Powyższemu obowiązkowi zadość uczynił organ orzekający w rozpatrywanej sprawie. Niezależnie od zarzutów wyartykułowanych przez stronę pod adresem postanowienia z dnia 24 czerwca 2014 r., nr [...] Kolegium przeanalizowało wszystkie normatywne przesłanki stwierdzenia nieważności postanowienia i z tej oceny organ wyprowadził merytorycznie uzasadnione i logiczne wnioski. Natomiast fakt, że strona nie zaakceptowała zasadności przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy nie świadczy o naruszeniu przez organ prawa i zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Nie wymaga się bowiem od organu osiągnięcia rezultatu, to znaczy przekonania strony, że adresowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem (podobnie wyrok NSA z 29 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 124/10). W tym zakresie organ wywiązał się również z obowiązku dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Z wyczerpującego uzasadnienia postanowienia Kolegium wynika, że jasno i należycie uzasadniło swoje stanowisko, a w szczególności dlaczego i na jakiej podstawie organ uznał, że nie zaistniała w badanej sprawie żadna z pozytywnych przesłanek stwierdzenia nieważności. Natomiast wynikająca z art. 11 k.p.a. zasada przekonywania nie jest zrealizowana wówczas, gdy organ administracji pomija stwierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy lub okoliczności podnoszonych przez stronę. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w analizowanej sprawie. Organ orzekający w sprawie ustosunkował się do każdej normatywnej podstawy stwierdzenia nieważności. Fakt, że w wyniku dokonania tej oceny organ sformułował odmienne wnioski niż twierdzenia strony nie oznacza, że pod jego adresem może być skutecznie wyartykułowany zarzut naruszenia przepisów regulujących tryb i podstawy stwierdzenia nieważności . Reasumując powyższe, skarga przedstawia się jako bezzasadna, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do jej oddalenia na podstawie art.151 p.p.s.a.