IV SA/Wr 257/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca) Sędziowie WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Asesor WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant Robert Hubacz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 6 września 2006 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień do świadczenia pieniężnego uchyla decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r., Nr [...] , decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r., Nr [...] , postanowienie Kierownika do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r., Nr [...] i decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r. Nr [...] . Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wszczęte zostało wnioskiem J. O. z dnia [...] r. o przyznanie świadczenia pieniężnego przewidzianego ustawą z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich. Jako podstawę faktyczną wniosku strona wskazała fakt jej narodzin podczas pracy przymusowej rodziców w Niemczech . Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] r., Nr [...] orzekł o odmowie przyznania wnioskowanego przez stronę świadczenia, a kolejną decyzją z dnia [...] r., Nr [...] utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję pierwszo-instancyjną . Strona niezadowolona z powyższego rozstrzygnięcia złożyła w dniu [...] r. odwołanie, zakwalifikowane przez organ administracji jako wniosek o uchylenie decyzji własnej w trybie art. 154 k.p.a.. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] r., Nr [...] i decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] r., Nr [...] o odmowie przyznania świadczenia pieniężnego . Pismem z dnia [...] r. , nadanym w dniu [...] r. strona odwołała się od powyższej decyzji . Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] organ administracyjny stwierdził uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W dniu [...] r. J. O. złożył kolejny wniosek o przyznanie mu uprawnienia do świadczenia pieniężnego, wskazując w nim na okoliczności wywiezienia na roboty przymusowe ojca w roku [...] oraz matki w roku [...] . Podał, iż rodzice do dnia zakończenia wojny pracowali w gospodarstwie rolnym na terenie Niemiec, gdzie w dniu [...] r. wnioskodawca przyszedł na świat, na dowód czego wniosku dołączył tłumaczenie pisma z urzędu gminy P. , ankietę matki, kserokopię metryki urodzenia, ksero dowodu osobistego oraz zaświadczenie z Fundacji " polsko-Niemieckie Pojednanie". Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] r., Nr [...] wydaną na podstawie art. 154 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 2 pkt 2 lit. a i art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 2 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnienia doświadczenia pieniężnego przewidzianego powołaną wyżej ustawą. W uzasadnieniu decyzji organ administracji stwierdził ,ż zgodnie z dyrektywami wypływającymi z art. 235 §1 k.p.a. zakwalifikowano wniosek strony jako wniosek o uchylenie decyzji własnej w trybie art. 154 k.p.a., ze względu na brak wskazania ustawowych podstaw do wznowienia postępowania jak i wszczęcia postępowania w celu stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast strona nie wskazała, aby w rozpatrywanej sprawie zaistniały jakiekolwiek nowe okoliczności faktyczne i prawne uzasadniające uchylenie decyzji, co po ponownym rozpoznaniu sprawy spowodowało, iż wniosek nie mógł zasługiwać na uwzględnienie. Organ przytaczając brzmienie art. 154 § 1 k.p.a., stwierdził ,że wprawdzie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie definiują pojęcia "słuszny interes strony", lecz interes ten nie może prowadzić do obchodzenia innych przepisów prawa, a więc na gruncie rozpatrywanej sprawy przepisów art. 2 pkt 2 lit. a i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i ZSRR. Podkreślił , że organy administracji zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa i w przypadku stwierdzenia braku podstawy do przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego zobowiązane są do podjęcia decyzji o odmowie jego przyznania. Zdaniem Kierownika w świetle art. 154 k.p.a. nie można uznać za słuszny interes strony jej dążenia do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego, który był już przedmiotem rozpoznania w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją. Wywodził dalej organ ,że art. 154 k.p.a. nie może stanowić "wentyla bezpieczeństwa" , a zmiana zasad polityki administracyjnej , dążenie do liberalizacji oceny stanu faktycznego, zmiana wykładni przepisów prawa nie stanowią słusznego interesu strony. Według organu w sprawie nie wystąpił również interes społeczny. Przywołał treść art. 2 pkt 2 lit. a ustawy , według którego represją jest deportacja (wywiezienie) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy z terytorium państwa polskiego, w jego granicach sprzed 1 września 1939 r., na terytorium III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w okresie wojny w latach 1939-1945. Stwierdził dalej ,że wnioskodawca nie spełnił warunku przewidzianego w cytowanym przepisie. Przebywał bowiem w S. k/G. od [...] r. (data urodzenia), a pobyt na deportacji po [...] r. – tj. po dniu wyzwolenia G. ustalonym na podstawie wydawnictwa "United States Army In World War II. Special Studiem. Chronology 1941/1945 pod redakcją Mary H. Williams, Washington 1960 - stracił charakter represji w rozumieniu powołanej ustawy. Zdaniem organu strona przebywała na deportacji krócej niż wymagane 6 miesięcy . Wskazano ponadto, iż przyjęcie za datę zakończenia represji koniec II wojny światowej w Europie dzień 8 maja 1945 r. nie pozwoliłoby na spełnienie przez wnioskodawcę przesłanki podlegania represją przez 6 miesięcy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona zakwestionowała rozstrzygnięcie wskazując iż decyzja jest krzywdząca, a ona nie miała wpływu na moment swojego urodzenia. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z poz. zm.) oraz art. 2 pkt 2 lit. a i art. 4 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i ZSRR (DZ. U. Nr 87, poz. 395 z późn. zm.) Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] r., Nr [...] . Ponownie rozpatrując sprawę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wskazał, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 2pkt 2 lit. a ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym [...] i nawet gdyby zaliczyć stronie okres represji do zakończenia II wojny światowej tj. do 8 maja 1945 r. to i tak represja strony trwałaby krócej niż minimalny okres 6 miesięcy przewidziany w art. 2 pkt 2 lit. a ustawy. W takim przypadku - zdaniem organu- okres represji strony trwałby od [...] r. do [...] r. i wynosiłby [...] miesiące i [...] dni. Nadto stwierdził , że pomoc finansowa przyznawana przez Fundację "Polsko-Niemieckie Pojednanie", regulowana odrębnymi przepisami. W takim kształcie decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu , w której J. O. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji . Skarga oparta została na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego , a to: art. 2 pkt 2 lit. a oraz art.4 ust. 1,2,4 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonych w obozach pracy III Rzeszy i ZSRR (DZ.U. Nr 87, poz. 395 z późn. zm), poprzez przyjęcie, że nie był on osobą represjonowaną. Ponadto skarżący zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych leżących u podstaw zaskarżonej decyzji, poprzez przyjęcie, że był represjonowany tylko przez okres [...] miesięcy i [...] dni tj. od daty urodzenia do dnia 8 maja 1945 r. , podczas gdy w rzeczywistości przebywał na terenie Niemiec do roku [...] . Skarżący wywodził , że wraz z rodzicami przebywał w miejscowości G. do końca [...] r., potem zaś do roku [...] przebywał w obozie przejściowym na terenie Niemiec w miejscowości E. . W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o oddalenie skargi , przytaczając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: . Na wstępie przypomnieć należy ,że sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wskazać też trzeba ,że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy , o czym stanowi art. 135 p.p.s.a.. W świetle podstawowego celu tej kontroli, należy przyjąć, że obowiązkiem Sądu jest stworzenie takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodna z prawem. Wykładnia zwrotu "we wszystkich postępowaniach" na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) została dokonana w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99 (ONSA 2001 nr 1, poz. 7). Oznacza on postępowania zaliczane do trybu głównego, czyli toczące się przed organami pierwszej i drugiej instancji oraz postępowania nadzwyczajne w sprawie wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji, jak też w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji prawidłowej lub dotkniętej wadami niekwalifikowanymi. W wspomnianej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził też , że skoro w art. 29 ustawy o NSA chodzi o sprawę administracyjną w ujęciu materialnym, to o "postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy" w rozumieniu tego przepisu można będzie mówić wówczas, gdy przedmiotem tych postępowań będzie sprawa wykazująca tożsamość podmiotową i przedmiotową. Sytuacja taka wystąpi wówczas, gdy akty lub czynności wymienione w art. 29 ustawy o NSA dotyczyć będą tych samych podmiotów oraz identycznego przedmiotu, stanu faktycznego i podstawy prawnej. W związku z tym, Sąd jest władny objąć swą kontrolą akt (czynność) wydany (podjętą) w postępowaniu wszczętym również po zaskarżeniu tego aktu (czynności) do sądu administracyjnego oraz zastosować wobec nich przewidziane przez ustawę środki, pod warunkiem że zostały one wydane lub podjęte w granicach danej sprawy i jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Pogląd ten jest również aktualny na tle obecnie obowiązującego art. 135 p.p.s.a. Przy czym warunkiem istnienia tożsamości spraw jest ustalenie w porównywalnych decyzjach konkretyzacji identycznych stosunków prawnych, a więc ustalenie identyczności przedmiotu stosunku (czyli węzła praw i obowiązków stron stosunku) oraz obu jego podstaw - prawnej i faktycznej (T. Woś, Postępowanie sądowo-administracyjne, wyd. I, Warszawa ....., s. 275). Poddawszy takiej właśnie kontroli zaskarżoną decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona Z akt badanej sprawy wynika, ze skarżący dwukrotnie składał wniosek o przyznanie mu świadczenia pieniężnego przewidzianego ustawą z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (DZ.U. Nr 87, poz. 395 z późn. zm)., powołując tożsame okoliczności faktyczne stanowiące – według strony- podstawę do jego przyznania . W rozpatrywanej sprawie przed wydaniem decyzji ostatecznej będącej przedmiotem osądu , doszło do wydania szeregu rozstrzygnięć organu administracji w granicach tej samej sprawy . I tak wnioskiem z dnia [...] r. J. O. wszczął postępowanie w sprawie przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego z tytułu narodzin podczas deportacji rodziców. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] r., Nr [...] utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] r., Nr [...] orzekł o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia. Strona niezadowolona z powyższego rozstrzygnięcia złożyła w dniu [...] r. pismo zatytułowane jako odwołanie od obu wydanych w sprawie decyzji , zakwalifikowane przez organ administracji jako wniosek o uchylenie decyzji własnej w trybie art. 154 k.p.a. Tymczasem jak wynika z akt wspomniane pismo wpłynęło do organu w dniu [...] r. po doręczeniu stronie w dniu [...] decyzji z dnia [...] r. , Nr [...] , zawierającej prawidłowe pouczenie o możliwości zaskarżenia jej do właściwego miejscowo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w terminie dni 30 od daty jej doręczenia. A zatem omawiane pismo wpłynęło do organu w terminie przewidzianym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W związku z tym odwołanie wniesione wkrótce po wydaniu decyzji ostatecznej niewątpliwie nie mogło być potraktowane jako odwołanie , lecz w pierwszej kolejności – ze względu na newralgiczny punkt czasowy zetknięcia się obu postępowań administracyjnego i sądowo-administracyjnego- należało rozważyć czy pismo to nie było środkiem zmierzającym do wszczęcia postępowania sądowo-administracyjnego , a więc czy nie ma cech środka prawnego uregulowanego w innej procedurze . Powołany w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. Nr [...] przepis art. 235 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego nie stwarza bowiem po stronie organu jakiegokolwiek marginesu uznaniowości w zakresie sposobu kwalifikowania wniosku strony dotyczącego decyzji ostatecznej, nakazującego wprost dokonywanie kwalifikacji takiego rodzaju pisma strony stosownie do jego treści. Przepis powyższy nie zwalnia również organu administracji publicznej z obowiązku nałożonego przepisem art. 63 § 1-3 k.p.a. polegającym na szczególnie wnikliwym badaniu pism pod kątem zawartych w nich treści oraz dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia przedmiotu żądania strony, zwłaszcza gdy żądanie pochodzi od osoby, która w sposób nieporadny lub nielogiczny próbuje je wyartykułować, albo czyni to w sposób wieloznaczny. O tym, jaki charakter ma pismo strony, decyduje sama strona, zaś jeżeli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ ma obowiązek na podstawie art. 9 k.p.a. czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa w i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, które powinny dotyczyć w szczególności dopuszczalności pisma. W związku z tym jako co najmniej przedwczesna przedstawia się dokonana przez organ ocena przedmiotowego pisma bez uprzedniego wyjaśnienia przy udziale strony faktycznego charakteru tego pisma. Wobec złożenia przez stronę pisma w terminie przewidzianym do złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego koniecznym było wyjaśnienie zakresu żądania strony określonego w piśmie z dnia [...] r. Niezbędny jest przy tym czynny udział samej zainteresowanej strony, która - na żądanie organu - powinna ostatecznie zadecydować o tym, w jakim kierunku powinno być wszczęte postępowanie. W ocenie Sądu termin złożenia omawianego pisma z dnia [...] r. nakazywał w pierwszym rzędzie rozważenie możliwości jego zakwalifikowania jako skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organ więc - o ile miał wątpliwości co do dalszej drogi postępowania - powinien wątpliwości te usunąć przy czynnym współudziale skarżącego, a nie samodzielnie kwalifikować jego treść jako żądanie uchylenia decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. Nie było ku temu żadnych podstaw bez uprzedniego zażądania od strony wskazania przedmiotu żądania oraz bez wyjaśnienia skarżącemu w trybie art. 9 k.p.a. możliwego trybu realizacji tego żądania. Działanie wbrew zawartej w art. 9 k.p.a. zasadzie informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mających w sprawie znaczenie, nie usprawiedliwia w realiach rozpatrywanej sprawy zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a., stosownie do którego organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Nie oznacza to jednak pomijania przez organ właściwego trybu procedowania na danym etapie postępowania w określonej sprawie. W tym miejscu podkreślić należy, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada jednotorowości proceduralnej, zgodnie z którą czynności postępowania skargowego nie mogą zastępować regularnej procedury sądowej, administracyjnej, a dodatkowo weryfikacja decyzji odbywająca się w trybach nadzwyczajnych w drodze administracyjnej oraz weryfikacja decyzji w drodze sądowej jest oparta na zasadzie konkurencyjności, gdyż od podmiotu legitymowanego do złożenia skargi zależy wybór drogi weryfikacji decyzji ostatecznej. Takiego wyboru w analizowanej sprawie organ orzekający nie dał stronie. W związku z tym zdaniem Sądu działanie organu w niniejszej sprawie należy ocenić jako naruszające przepis art. 16 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym decyzje mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonym w odrębnych ustawach. Z brzmienia art. 16 § 2 wynika expressis verbis ustanowienie zasady ogólnej prawa skargi do sądu administracyjnego, której przyjęcie wypływa z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w myśl którego Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, a zatem państwem gwarantującym jednostce prawo do sądu, które to prawo zostało wprost ustanowione w art. 77 ust. 2 Konstytucji. Ponadto w art. 45 Konstytucji ustanowiono standardy prawa do sądu, przez przyjęcie rozwiązania, wedle którego ":Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Uchybienie organu w tym zakresie co do intencji strony spowodowało brak możliwości dokonania kontroli legalności decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, a w szczególności zbadania poprawności zastosowania przepisów prawa materialnego będących podstawą wydanych decyzji. Konkludując, postępowanie organu w niniejszej sprawie uznać należało za naruszające przepisy postępowania w stopniu wymagającym wyeliminowania z obrotu prawnego wszystkie zapadłe w granicach tej samej sprawy rozstrzygnięcia wydane przez ten sam organ po wniesieniu przez stronę pisma z dnia [...] r. zatytułowanego jako odwołanie . Sąd administracyjny jest bowiem - w świetle przepisu art. 135 powołanej wyżej ustawy procesowej- zobowiązany do podjęcia przewidzianych w ustawie środków, a więc wydania stosownego orzeczenia, w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę na ostateczną decyzję, jest uprawniony wydać orzeczenie przewidziane w art. 145 § 1 ustawy procesowej nie tylko w stosunku do zaskarżonej decyzji. Rozpoznanie bowiem sprawy w trybie art.154 § 1 k.p.a. bez uprzedniego ustalenia dokładnego przedmiotu żądania wszczynającego postępowanie administracyjne stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na jego wynik. Zważywszy ,że wydanie decyzji w trybie art.154 § 1 k.p.a ogranicza się jedynie do badania zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie . Mając na uwadze przedstawiony stan rzeczy , Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji wyroku , pomijając rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji, gdyż ze względu na swój charakter nie posiada ona przymiotu wykonalności.