IV SA/Wr 257/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, Protokolant: Specjalista Magdalena Dworszczak, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 15 października 2024 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z dnia 27 marca 2024 r. nr PO.0123.72.2024 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. Zaskarżoną decyzją Prezes Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu (dalej: Prezes SA) stwierdził nieważność decyzji Prezesa Sądu Okręgowego w Świdnicy (dalej: Prezes SO) z 26 lutego 2024 r., w której odmówiono R. S. (dalej: wnioskodawca, autor wniosku, strona, skarżący) udostępnienia informacji publicznej. Jako podstawę prawną decyzji podał art. 156 § 1 pkt 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 - dalej: K.p.a.) w zw. z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 - dalej: u.d.i.p.). Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca (pocztą e-mail) zwrócił się do Prezesa SO o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej jednego z sędziów tego Sądu (w zakresie uprawnienia do orzekania na stanowisku sędziego, pobierania zwrotu kosztów za przejazdy do pracy, zgody na zamieszkiwanie poza siedzibą Sądu, zaświadczenia o niekaralności, dokumentu potwierdzającego nieskazitelny charakter, ilości skarg na sędziego za ostatnie pięć lat oraz sposobu ich rozpoznania). Pismem z 1 grudnia 2023 r. Prezes SO udostępnił żądane informacje, poza dotyczącymi skarg złożonych na sędziego i sposobu ich rozpoznania. Wskazał, że dane te mają charakter informacji publicznej przetworzonej i wezwał autora wniosku do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w ich pozyskaniu (pod rygorem odmowy udostępnienia informacji publicznej). W tym samym piśmie - na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. - wezwał do usunięcia braku formalnego wniosku w zakresie niezbędnym do wydania decyzji odmownej, tj. opatrzenie wniosku własnoręcznym podpisem (ew. podpisanie wniosku kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem potwierdzonym profilem zaufanym E-PUAP). W odpowiedzi - w piśmie z 12 lutego 2024 r. - wnioskodawca nie zgodził się ze stwierdzeniem, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną i wymaga wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Stwierdził, że jest to informacja prosta. Odnośnie wezwania o uzupełnienie braku formalnego zauważył, że jego własnoręczny podpis znajduje się na oryginale dokumentu. Decyzją z 26 lutego 2024 r. Prezes SO odmówił udostępnienia informacji publicznej w części wniosku dotyczącej ww. informacji przetworzonej. Od decyzji Prezesa SO wnioskodawca się odwołał. Po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym, Prezes SA stwierdził nieważność decyzji Prezesa SO. Dowodził, że w sytuacji, w której ma dojść do wydania przez organ decyzji administracyjnej, bezwzględnie wymagane winno być opatrzenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej własnoręcznym podpisem wnioskodawcy (podpisem elektronicznym) i że brak takiego podpisu winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym art. 64 § 2 K.p.a. Przyjął, że wydanie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji nieważnej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Odnosząc powyższe do sytuacji zaistniałej w rozpoznawanej sprawie, organ odwoławczy uznał, że wydana przez Prezesa SO decyzja jest nieważna, gdyż wnioskodawca - w wyznaczonym mu przez organ pierwszej instancji terminie - nie usunął braku formalnego wniosku z 20 listopada 2023 r. Dowodził, że wniosek o udzielenie informacji publicznej zawierający brak formalny (np. brak podpisu), który nie został uzupełniony w trybie art. 64 § 2 K.p.a., podlega pozostawieniu bez rozpoznania. Dodał, że w takim przypadku niedopuszczalne jest merytoryczne rozpoznanie wniosku obarczonego brakiem formalnym. W skardze, skarżący wniósł o uchylenie decyzji Prezesa SA w całości. Zakwestionował stanowisko, że żądana przez niego informacja publiczna stanowi informację przetworzoną. Dodał, że oryginał wniosku znajduje się u niego jako autora dokumentu. Odpowiadając na skargę, Prezes SA wnioskował o jej oddalenie. Ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego uzupełnił skargę. Motywował, że w sprawie bezpodstawne było żądanie od wnioskodawcy wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu prostej - nie zaś przetworzonej, jak uznał Prezes SO - informacji publicznej. Dowodził, że niezasadnie żądano także opatrzenia wniosku własnoręcznym podpisem wnioskodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji, mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, Sąd stwierdził, że wystąpiły podstawy do zakwestionowania stanowiska organu wyrażonego w tej decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024, poz. 935 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd zauważa, że stwierdzenie nieważności może dotyczyć zarówno decyzji ostatecznych, jak i nieostatecznych (por.: Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; LEX; 2024). Stwierdzenie nieważności decyzji nieostatecznej może nastąpić w dwóch przypadkach. Po pierwsze, gdy w terminie 14 dni od wydania decyzji nieostatecznej wkracza z urzędu organ wyższego stopnia i stwierdza nieważność nieostatecznej decyzji organu pierwszej instancji. Po drugie, gdy w terminie do złożenia odwołania strona w sposób niebudzący wątpliwości występuje nie z odwołaniem, ale z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji (por.: Chróścielewski Wojciech; Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami; 2021). W sytuacji, gdy wniesione zostanie odwołanie - w trakcie postępowania odwoławczego - organ odwoławczy nie może orzekać na podstawie art. 156 K.p.a., co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Prezes SA, jako organ odwoławczy, obowiązany był rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 K.p.a., tj. dokonując merytorycznej i prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji. Niedopuszczalne było natomiast w postępowaniu odwoławczym orzekanie na podstawie art. 156 K.p.a., mającego zastosowanie do sytuacji, gdy organ wyższego stopnia działa nie jako organ odwoławczy, lecz jako organ nadzoru, którego uprawnienia są węższe od uprawnień organu odwoławczego. Inny jest bowiem zakres i charakter jego działań jako organu odwoławczego oraz jako organu nadzoru. Wybór postępowania należy do strony. Stwierdzenie nieważności decyzji nieostatecznej wymaga jednak jej wyraźnego wniosku, złożonego przed upływem terminu do wniesienia odwołania, co w sprawie nie miało miejsca. Tryb odwoławczy ma w przepisach Kodeksu pierwszeństwo przed trybem nadzoru, obejmującym m.in. stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. Wynika to z faktu, że organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1. Do załatwienia odwołania powinno być tym samym podjęte jedno z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 K.p.a. i to także wówczas, gdyby spełnione były przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Powyższe dowodzi, że - stwierdzając nieważność decyzji organu pierwszej instancji - Prezes SA, jako organ odwoławczy, naruszył przepisy art. 138 i art. 156 K.p.a. Dalej Sąd zauważa, że zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że K.p.a. ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. Podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku (mimo wezwania) wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek jest niedopuszczalne. W sprawie - działając na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. - Prezes SO wezwał skarżącego (wnioskodawcę) do usunięcia braku formalnego wniosku w zakresie niezbędnym do wydania decyzji odmownej, tj. opatrzenia wniosku własnoręcznym podpisem (ew. podpisania wniosku kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem potwierdzonym profilem zaufanym E-PUAP). Wezwanie nie zawierało przy tym pouczenia o konsekwencjach nieusunięcia braku. Mimo że skarżący nie uzupełnił ww. braku formalnego, organ wydał decyzję odmowną zamiast pozostawić podanie bez rozpoznania. Wydana przez organ pierwszej instancji decyzja jest zatem obarczona wadą skutkującą koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Wskazane powyżej uchybienia prowadzą do konieczności uchylenia skarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., zaś na podstawie art. 135 p.p.s.a. również decyzji ją poprzedzającej, o czym Sąd orzekł w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji uwzględni wyżej przedstawione rozważania Sądu, stosownie do treści 153 p.p.s.a. Obowiązkiem organu będzie ponowna analiza wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie ilości skarg na sędziego SO za ostatnie pięć lat oraz sposobu ich rozpoznania. W przypadku zamiaru wydania decyzji na podstawie art. 16 u.d.i.p. wezwanie autora wniosku do uzupełnienia braków formalnych wraz z pouczeniem o skutkach nieuzupełnienia tych braków (art. 64 § 2 K.p.a.).