IV SA/Wr 26/17

|Sygn. akt IV SA/Wr 26/17 | | , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , , Dnia 4 maja 2017 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący, , Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków, , Sędziowie, Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.), , , Protokolant, sekretarz sądowy Katarzyna Leśniowska, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 4 maja 2017 r., sprawy ze skargi A. D., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., z dnia [...] października 2016 r. nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego, oddala skargę w całości;, przyznaje adwokatowi M.C. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 590,40 (słownie: pięćset, dziewięćdziesiąt 40/100) złotych w tym 23 % podatku VAT tytułem zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu., Wnioskiem z dnia 1 sierpnia 2016 r. A. D. (zwana dalej stroną, wnioskodawczynią lub skarżącą) wystąpił do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. Z. o udzielenie wsparcia na leczenie, zaległe opłaty oraz jedzenie. W wyniku przeprowadzonej w dniu 2 sierpnia 2016 r. aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawczyni jest osobą niepełnosprawną, legitymującą się orzeczeniem lekarza – orzecznika ZUS o całkowitej niezdolności do pracy i przebywającą pod stałą opieką lekarską. Prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a na uzyskiwane przez nią miesięczne dochody w łącznej kwocie 992,13 złotych składają się: renta z tytułu całkowitej niezdolności do pracy (759,13 złotych), zasiłek pielęgnacyjny (153 złotych) oraz świadczenie z pomocy społecznej na zakup posiłku lub żywności (80 złotych). Miesięcznie zaś wydatkuje łącznie ok. 820 złotych na opłaty za energię, gaz, czynsz, leki oraz spłatę rat pożyczek. W toku postępowania strona oświadczyła, że miesiącu lipcu 2016 r. nie uzyskała dodatkowych dochodów z pracy dorywczej. Nie otrzymuje również żadnej pomocy od dzieci, które nie zamieszkują z nią wspólnie już od 11 lat. Podała także, że w skład jej majątku wchodzi mieszkanie własnościowe o powierzchni 84 m2 oraz samochód osobowych Fiat Cinquecento z 1992 r. (oświadczenia z: 1, 4 i 12 sierpnia 2016 r.). Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] Wójt Gminy K. Z., działając na podstawie art. 110 ust. 7, art. 106 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 5 i art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm., zwanej dalej u.p.s.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1058) oraz art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), odmówił przyznania skarżącej zasiłku celowego z przeznaczeniem za zakup leków, opłaty oraz zakup żywności. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawczyni nie spełnia kryteriów uprawniających ją do otrzymania oczekiwanego wsparcia w formie zasiłku celowego. Dysponuje ona bowiem dochodem w kwocie 992,13 złotych, przekraczającym ustawowe kryterium dochodowe dla osoby samotnej, które wynosi 634 złotych. Odwołując się od powyższej decyzji wnioskodawczyni wskazała, że z uwagi na swoją sytuację socjalną i zdrowotną wielokrotnie występowała do ośrodka pomocy społecznej o udzielenie wsparcia finansowego przeznaczonego głównie na wydatki związane z leczeniem i opałem. Jednakże za każdym razem organ odmawiał jej przyznania pomocy powołując się na przekroczenie kryterium dochodowego. Mimo to – zdaniem strony – świadczenie z pomocy społecznej powinno być jej udzielone, ze względu na jej trudną sytuację materialną i zdrowotną. Decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 8 ust. 1, art. 12, art. 39 i art. 106 u.p.s., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy, powołując się na ustawowe przesłanki umożliwiające przyznanie wnioskowanego świadczenia, zauważył, że zasiłek celowy jest świadczeniem uznaniowym, co oznacza że organ może, lecz nie musi go przyznać. Zobowiązany jest on jednakże każdorazowo wziąć pod uwagę całokształt okoliczności faktycznych danej sprawy, a przede wszystkim sytuację życiową, finansową i rodzinną osoby ubiegającej się przyznanie tego świadczenia. Nie może pomijać także własnych możliwości i potrzeb pozostałych osób pozostających pod jego opieką. Dalej Kolegium wskazało, że przyznanie zasiłku celowego w każdym przypadku uzależnione jest jednak od spełnienia obligatoryjnej przesłanki jaką jest uzyskanie dochodu niższego od kryterium dochodowego. W sytuacji zaś, gdy dochód strony przekroczy właściwe kryterium dochodowe organ pomocy społecznej zobowiązany jest do wydania decyzji odmownej. W okolicznościach niniejszej sprawy miesięczne dochody skarżącej kształtowały się na poziomie 992,13 złotych, a więc przekroczyły kryterium dochodowe wynoszące 634 złotych. Wobec tego nie istniała możliwość przyznania stronie zawnioskowanego przez nią zasiłku, a organowi pierwszej instancji nie pozostawało nic innego, jak wydanie decyzji odmownej. Kolegium dodało również, że wobec niewielkiej kwoty jaka pozostaje stronie po opłaceniu zadeklarowanych wydatków powinna ona rozważyć ich ograniczenie poprzez zamianę mieszkania na mniejsze bądź sprzedaż samochodu. Ponadto organ drugiej instancji zwrócił również uwagę, że w sytuacji przekroczenia kryterium dochodowego – w szczególnie uzasadnionych przypadkach – strona może ubiegać się o przyznanie specjalnego zasiłku celowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona zarzuciła zakwestionowanej decyzji "błędy w ustaleniach proceduralnych oraz naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie". W uzasadnieniu skarżąca podała, że Kolegium wydając rozstrzygnięcie oparło się na jednostronnym przedstawieniu sprawy przez organ pierwszej instancji, bez merytorycznego ustosunkowanie się do okoliczności powołanych w odwołaniu. Dodała również, że granice uznania administracyjnego nie mogą być krzywdzące dla strony. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zakwestionowanej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji ze wskazaniem działań koniecznych do udzielenia jej wnioskowanej pomocy. W odpowiedzi, organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Pismem z dnia 15 kwietnia 2017 r. strona skarżąca odniosła się do udzielonej przez organ odpowiedzi na skargę podając, że ponoszone przez nią koszty utrzymania są podstawowymi i niezbędnymi wydatkami na życie, z którym nie jest w stanie zrezygnować. Następnie przedstawiła ponownie okoliczności uzasadniające przyznanie jej wsparcia, którego – jak dodała – nie otrzymała jeszcze z ośrodka pomocy społecznej. Podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu 4 maja 2017 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę, wnosząc jednocześnie o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Podniósł również, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ powinien działać w oparciu o art. 41 u.p.s., gdyż przypadek skarżącej jest sytuacją szczególną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Podstawą materialną wydanego rozstrzygnięcia były przepisy ustawy o pomocy społecznej, która w art. 2 ust.1 wskazuje, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zadaniem zaś pomocy społecznej jest zapobieganie wskazanym sytuacjom przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 u.p.s.). Jedną z form pomocy społecznej jest zasiłek celowy, który może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s.). Podkreślić należy, że zasiłek celowy jest świadczeniem uznaniowym, co oznacza, że organ orzekając w konkretnej sprawie może więc, a nie musi przyznać wnioskowaną pomoc, oceniając sytuację wnioskodawcy. Wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1114/13, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1192/12 oraz z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1920/11, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niezbędnym jednak warunkiem przyznania zasiłku celowego jest uprzednie spełnienie kryteriów dochodowych. Jak wynika bowiem z art. 8 ust. 1 pkt 1 przywołanej ustawy, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 634 złotych, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej" – przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2 – 15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Za dochód – zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s. – uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W myśl art. 8 ust. 4 u.p.s., do dochodu nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; 5a) świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w ustawie z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. poz. 693); 6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego; 7) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195), oraz dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 332, z późn. zm.); 8) świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o Karcie Polaka (Dz. U. z 2014 r. poz. 1187, z 2015 r. poz. 1274 oraz z 2016 r. poz. 753). Zgromadzony w toku niniejszego postępowania materiał dowodowy pozwolił na ustalenie, że w skład dochodów skarżącej za miesiąc poprzedzający złożenie wniosku wchodziły: 759,13 złotych z tytułu renty, 153 złotych z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego oraz 80 złotych z tytułu okresowego świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności. W świetle powyższych okoliczności nie budziło zatem wątpliwości, że skarżąca, przekraczając kryterium dochodowe, nie spełniła jednej z przesłanek warunkujących otrzymanie zawnioskowanego świadczenia. W takiej sytuacji organ pomocy społecznej nie miał innej możliwości, niż wydać decyzję dla strony odmowną. Wbrew zarzutom skarżącej organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego nie biorąc pod uwagę jej wyjątkowej sytuacji bytowej. Choć zasiłek celowy jest świadczeniem uznaniowym, organ – w stanie faktycznym niniejszej sprawy – nie miał możliwości, aby z tego uznania skorzystać. Warunkiem do tego było bowiem uprzednie stwierdzenie, że skarżąca spełnia kryterium dochodowe. Dopiero zaś w dalszej kolejności organ miałby możliwość rozważenia wszelkich okoliczności przemawiających, za udzieleniem stronie skarżącej wsparcia w formie zasiłku celowego. Nie oznacza to oczywiście, że wówczas takie świadczenie strona na pewno by otrzymała. Nawet bowiem w sytuacji spełnienia kryterium dochodowego organ pomocy społecznej nie byłby zobowiązany do przyznania stronie żądanego przez nią wsparcia. Nie można również zgodzić się z kolejnym zarzutem strony skarżącej, jakoby Kolegium rozstrzygnęło sprawę opierając się wyłącznie na stanowisku organu pierwszej instancji. Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Nie może on więc ograniczyć się jedynie do oceny wniosków i spostrzeżeń poczynionych przez organ pierwszej instancji, lecz musi we własnym zakresie ustalić okoliczności faktyczne i prawne danej sprawy, a następnie podjąć na ich podstawie stosowną decyzję. Może się oczywiście zdarzyć, że stanowiska organów obu instancji będą zbieżne, lecz zawsze będzie to wynikiem dwóch, niezależnych etapów postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie organ odwoławczy dochował powyższym warunkom i na podstawie własnych ustaleń, biorąc również przy tym pod uwagę zarzuty podniesione przez stronę, doszedł do przekonania, że skarżąca nie spełnia przesłanek uprawniających ją do przyznania zasiłku celowego. Odnosząc się w końcu do podniesionej przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie okoliczności, że organ winien działać na podstawie art. 41 u.p.s. należy stwierdzić, że przepis ten odwołuje się do zupełnie innego rodzaju świadczeń, przyznawanych wedle odmiennych przesłanek. Stosownie bowiem do treści art. 41 u.p.s., w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Przesłanki przyznania wymienionych w tym przepisie świadczeń nie były rozważane w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy, gdyż jej przedmiotem było wyłącznie udzielenie stronie wsparcia w formie zasiłku celowego. W takiej sytuacji Kolegium nie mogło wyjść poza granice sprawy wynikające z treści art. 39 ust. 1 u.p.s. Trzeba również zwrócić uwagę, że strona skarżąca w każdej chwili może wystąpić do organu pomocy społecznej o udzielenie jej wsparcia w jednej z form, o których mowa w art. 41 u.p.s. Dopiero wówczas organ zobowiązany będzie do rozważenia, czy sytuacja skarżącej może zostać uznana za szczególnie uzasadniony przypadek umożliwiający przyznanie jej specjalnego zasiłku celowego, czy też innego świadczenia, o którym mowa w powołanym przepisie. Należy jednak podkreślić, że również w omawianym przypadku możliwość uzyskania wsparcia uzależniona jest od uznania administracyjnego, nie gwarantującego otrzymanie zawnioskowanego świadczenia. Reasumując powyższe rozważania należało stwierdzić, że dokonane przez organ ustalenia niewątpliwie wykazały przekroczenie przez skarżącą obowiązującego kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej. W związku z czym organy zasadnie odmówiły przyznania stronie zasiłku celowego. Wobec tego, że podniesione przez stronę zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego okazały się nieuzasadnione, zaś zakwestionowana decyzja odpowiada prawu, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. zobowiązany był do oddalenia skargi, o czym orzeczono w punkcie I sentencji niniejszego wyroku. Podstawę prawną wydania rozstrzygnięcia w punkcie II sentencji stanowił natomiast art. 250 § 1 p.p.s.a.